Рекомендация 55 (1999)1 о состоянии местной и региональной демократии в нидерландах
Конгресс,
1. Принимая во внимание решение Бюро Конгресса, принятое на заседании в Женеве 27 апреля 1998 г., подготовить доклад о положении в области местной и региональной демократии в Нидерландах, а также решение, принятое на заседании Бюро 29 сентября 1998 г. о назначении докладчиков: г-на Морено Буччи, Италия, и г-на Ганса Ульриха Стоклинга, Швейцария;
2. Принимая во внимание материалы совместных заседаний Рабочих групп о ситуации с местной демократией в государствах-членах, о регионализации и демократической стабильности в Европе;
3. Ссылаясь на свою Резолюцию 31 (1996) и основные принципы, которыми должен руководствоваться Конгресс при подготовке докладов о местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах-кандидатах;
4. Особо ссылаясь на пункт 11 Резолюции 31 (1996), в котором Конгресс выражает пожелание, чтобы в пределах разумного срока подробные доклады о состоянии местной и региональной демократии были составлены по всем государствам-членам;
5. Ссылаясь на решения Комитета Министров на уровне представителей, принятые на его 650-м заседании 24-25 ноября 1998 г., в которых «КМРВЕ предлагалось… продолжать свою работу по подготовке докладов о состоянии местной и региональной демократии в каждом из государств-членов;
6. Считая таким образом, что настоящий анализ местной и региональной демократии в Нидерландах является частью общей работы Конгресса по изучению положения в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах;
7. Учитывая, что Нидерланды являются одним из государств-основателей Совета Европы, достигшим высокого уровня демократии и местного самоуправления. Тем не менее, действующие там принципы и методы работы могут во многом отличаться от юридической ситуации и практики в большинстве других европейских стран в силу давней традиции, связанной с тем, что в стране установлена конституционная монархия. В течение очень долгого времени не происходило каких-либо существенных перемен в функционировании системы. В связи с этим, могут возникать весьма специфические ситуации, вся сложность которых не сразу будет понятна стороннему наблюдателю;
8. Отмечая, что в целом население скорее всего удовлетворено тем, что делают для него территориальные власти, несмотря на то, что необходимо признать, что оно мало интересуется тем, что делается для демократии на муниципальном уровне, и еще меньше на региональном;
9. Учитывая, что демократия в Нидерландах зачастую действует скорее на основе поиска компромисса или консенсуса между различными религиозными, политическими и социологическими группами, чем на основе привычного подхода по принципу большинства/меньшинства;
10. Выражая убежденность в том, что такая политическая культура поиска консенсуса также представляет собой механизм местной и региональной демократии, который, имея много преимуществ, иногда осложняет процесс принятия решений и зачастую бывает малопонятным, а, следовательно, не всегда привлекательным для граждан;
11. С удовлетворением отмечая, что Нидерланды в целом близко придерживаются европейских рекомендаций и решений, о чем свидетельствует введение - после рассмотрения решения Европейским судом по правам человека «дела Бентхем» и вынесения по нему решения - подлинной системы административной юстиции, которая является сегодня полезной и для муниципальных образований;
12. Также с большим удовлетворением отмечая, что Нидерланды зачастую играют передовую роль в реализации общих принципов европейской демократии; напоминая, что это особенно относится к Европейской Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне [ETS 144], которую первой ратифицировали Нидерланды и в соответствии с которой иностранцы с 1985 года пользуются правом голосовать на местных выборах без различий по признаку гражданства;
13. Приветствуя также тот факт, Нидерланды одной из первых стран ратифицировали Европейскую Хартию региональных языков и языков меньшинств [ETS148], не только применяя ее к фризскому языку в провинции Фрисландия, но и используя принципы Хартии по отношению к другим языкам, в том числе к языкам нетерриториальных меньшинств, таким, как идиш и цыганский;
14. Отмечая в связи с этим, что муниципалитеты Фрисландии пользуются широкими лингвистическими правами, например, используя фризский язык в работе советов, а также в самих наименованиях местных населенных пунктов по собственному решению;
15. Приветствуя также тот факт, что Нидерланды занимают ведущие позиции в осуществлении трансграничного сотрудничества в Европе и в применении на практике Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными единицами и/или властями и протоколов к ней [ETS 106, 159, 169];
16. С удовлетворением отмечая не только то, что Нидерланды широко открыты для сотрудничества с участием муниципальных образований на границе страны, но и что эти территориальные единицы и их ассоциации прилагают существенные усилия для сотрудничества с другими странами, будь то страны Центральной и Восточной Европы или страны третьего мира, в целях дальнейшего развития местной демократии;
17. Учитывая, что Нидерланды с их исключительно высокой по европейским меркам плотностью населения уделяют весьма пристальное внимание обустройству территорий, градостроительству, окружающей среде, устойчивому развитию, расширению сети общественного транспорта и велосипедных дорожек;
18. Приветствуя общее для многих, с кем приходилось встречаться в Нидерландах, желание видоизменить действующую систему в соответствии с происходящими в обществе определенными переменами для того, чтобы местная и региональная демократия стала более открытой;
19. Вместе с тем, учитывая, что Нидерланды отличаются духом единомыслия и привязанностью к установленному порядку, и поэтому политический климат больше благоприятствует постепенным изменениям, нежели неожиданным, резким переменам в политической системе, что подтверждается, например, тем, что планы создать «городские провинции» (Stadsprovincies) не осуществились, а от экспериментального проекта по перераспределению полномочий между коммунами и провинцией Фрисландия в конечном итоге пришлось отказаться.
20. Вместе с тем, учитывая, что конституционные поправки необходимы и что процедура внесения поправок в Конституцию требует, чтобы парламент утверждал реформы дважды одним и тем же образом в течение двух различных сроков своих полномочий, и, отмечая, что несмотря на сложность этого, за последние 50 лет утверждены девять поправок к Конституции;
21. Учитывая, что такая ситуация не способствует изменению процедуры назначения мэров, основные положения которой содержатся в Статье 131 конституции Нидерландов;
22. Заслушав в отношении мэров и королевских комиссаров доводы представителей Нидерландов о том, что в стране создана политическая должность, способствующая общему согласию в том, что эти должностные лица, выбираемые по политической принадлежности и заслугам, после назначения считаются нейтральными и находятся вне политических партий, и поэтому должны положительно влиять на правильное ведение дел на уровне местного самоуправления и действовать в качестве беспристрастных посредников в отношениях с гражданами, как предусмотрено статьей 170 Закона о муниципалитетах и Статьей 175 Закона о провинциях;
23. Отмечая, что такая система, позволяющая направлять в органы муниципальных образований людей с прекрасной репутацией, это противоречит, однако, самой идее местной автономии в том смысле, что избираемые на эти должности кандидаты редко являются выходцами из местной коммуны;
24. Отмечая вместе с тем, что мэры и королевские комиссары, как правило, считают себя действительными представителями муниципальных образований, куда они назначены, и что население и выборные лица также считают их таковыми в соответствии со Статьей 171 Закона о муниципалитетах и Статьей 176 Закона о провинциях;
25. Подчеркивая, что, хотя мэры не демонстрируют свою партийную принадлежность на местном уровне, у них есть возможность делать это в интересах своей карьеры мэра или прежней или будущей карьеры в качестве выборного лица или министра;
26. Подчеркивая, что в Нидерландах мэры и королевские комиссары (губернаторы провинций) назначаются Королевой на основе рекомендаций министерства внутренних дел или правительства и после консультаций с закрытой комиссией, формируемой в рамках муниципального совета, и что политически и с точки зрения иерархии они являются независимыми;
27. Принимая также во внимание Заключение, представленное г-ном Энгелем Постоянной комиссии "О соответствии Статье 2 Устава КМРВЕ принципа назначения государством должностных лиц руководителями исполнительных органов местного или регионального управления", когда речь идет о мэрах и королевских комиссарах в сравнении с процедурой назначения членов Конгресса» [документ CPL/GT/CEAL (4) 38 rev.];
28. Отмечая также, что «лоббисты», назначаемые различными партиями, представленными в национальном парламенте, обращаются к правительству в связи с выбором кандидатов;
29. Выражая сожаление по поводу того, что при действующей процедуре в расчет принимается, по крайней мере в отношении крупных городов, распределение партий в национальном парламенте (Вторая палата), а не большинство на местном уровне, что, как представляется, противоречит самому принципу местной автономии;
30. Ссылаясь в этом контексте на Резолюцию 60 (1998) Конгресса о проверке процедур назначения в КМРВЕ национальных делегаций и специально приглашенных, а также о проверке полномочий членов делегаций, в частности на пункт 17 о положении голландских мэров и королевских комиссаров;
31. Отмечая, что муниципалитеты и провинции в Нидерландах управляются тремя официально раздельными органами: в муниципалитетах – это муниципальный совет, коллегия в составе бургомистра и его советников и бургомистр; в провинциях – провинциальный совет, коллегия "gedeputeerde staten", куда входят и выбранные королевские комиссары, и королевский комиссар; и, приветствуя тот факт, что в Статье 125 Конституции Нидерландов муниципальные и провинциальные советы четко определены, как высший орган власти на соответствующем уровне;
32. Вместе с тем, сожалея, что статус и вознаграждение советников не соответствуют высокой степени их ответственности;
33. Приветствуя направление во Вторую палату законопроекта, способного улучшить ситуацию с процедурой назначения мэров и королевских комиссаров в том смысле, что муниципальный совет сам должен будет давать заключение о кандидатах, даже если ему придется мириться с тем, что во всех случаях он должен давать заключения по меньшей мере по двум кандидатурам;
34. Приветствуя также тот факт, что в этом законопроекте предусматривается возможность в определенных случаях консультироваться с заинтересованным населением путем проведения референдума по двум ведущим кандидатам;
35. Приветствуя, наконец, тот факт, что в законопроекте четко предусматривается процедура, закрепляющая практику и растущую в течение последних нескольких лет потребность в том, чтобы муниципальный или провинциальный совет могли затребовать отставки мэра или королевского комиссара; это представляется необходимым элементом демократии, особенно в отсутствие возможности выбирать мэра или королевского комиссара, в том числе самим населением;
36. Также выражая удовлетворение тем, что в октябре 1998 года правительство Нидерландов учредило Королевскую комиссию (Комиссия по раздвоению власти и местной демократии) в составе видных деятелей, уполномоченных изучать вопросы совершенствования структуры органов местного и регионального управления, а также проблему единой или двойной власти (исполнительная власть самого муниципального совета или контроль за исполнительной властью со стороны отдельного органа); надеясь также, что проводимые дискуссии могут помочь Комиссии выдвинуть свои предложения к концу текущего года в соответствии с данным ей поручением;
37. Приветствуя тот факт, что провинции Нидерландов играют конституционную роль, которая заключается в том, что их советы избирают членов Первой палаты парламента (которая выступает в роли «сената»), хотя выборы проводятся по национальным спискам;
38. Сожалея о том, что провинция обладает относительно небольшими полномочиями, что делает провинциальные выборы малоинтересными для граждан;
39. Отмечая далее проблему обустройства территорий и уровня властных полномочий, особенно в отношении районов вокруг крупных городов, в частности в связи с тем, что называется «Randstad Holland»;
40. Напоминая в связи с этим о запросе некоторых выборных лиц в рамках Европейской Хартии местного самоуправления, когда планировалось создание городской провинции Роттердам и были проведены референдумы, а также о полученном на него в свое время ответе и отмечая, что это заявление осталось без последствий, поскольку данный проект был отменен;
41. Зная о том, что уровень, на котором проявляется ряд социальных проблем, например, выделение площадок для строительства жилья и предприятий или основных дорог, безработица, приведение системы образования в соответствие с потребностями рынка труда, криминогенная обстановка и распределение финансового бремени между центральными и периферийными коммунами, как правило, не соответствует тому уровню, на котором действуют муниципалитеты и провинции, и поэтому необходимо создавать новые демократические структуры и видоизменять существующие для того, чтобы содействовать надлежащему процессу принятия решений;
42. Зная о том, что структуры муниципального сотрудничества, созданные для устранения этого пробела, не имеют советов, избираемых населением, и что это препятствует прямому демократическому контролю;
43. Высоко оценивая усилия по оживлению и укреплению провинциального звена, особенно после неудачи с реформами, которые позволили создать промежуточный уровень;
44. Также выражая удовлетворение тем, что Нидерланды одними из первых ратифицировали Европейскую Хартию местного самоуправления [ETS122];
45. Сожалея вместе с тем, что при ратификации Нидерланды сделали оговорки в отношении пункта 2 Статьи 7, пункта 2 Статьи 8, пункта 5 Статьи 9 и Статьи 11 Хартии и что правительство не готово снять эти оговорки за исключением, может быть, тех, которые касаются пункта 2 Статьи 7 о соответствующей денежной компенсации для выборных лиц местного самоуправления при определенных обстоятельствах;
46. Учитывая, что Хартия одинаково применима как к органам местного самоуправления, так и к провинциям Нидерландов, а заморские владения не подпадают под сферу применения Хартии, поскольку они не являются частью голландского государства, как такового;
47. Сожалея о том, что собственные ресурсы муниципалитетов составляют лишь 15% поступлений и что в провинциях эта цифра еще меньше, а остальные средства распределяются фондом муниципалитетов и фондом провинций, что не соответствует принципам Статьи 9 Хартии;
48. Выражая благодарность всем, с кем встречались докладчики в Нидерландах, и кто помог им изучить действующую систему местной и региональной демократии и запланированные реформы, прежде всего, Ассоциации нидерландских муниципалитетов («Vereniging van Nederlandse Gemeenten»), Ассоциации нидерландских провинций («Interprovinciaal Overleg»), нидерландской делегации и ее председателю Александру Чернову, министру внутренних дел г-ну Пеперу и его помощникам, многочисленным выборным лицам местного и регионального управления, мэрам и королевским комиссарам, которые проявили готовность встретиться с докладчиками, особенно представителям провинции Фрисландия и города Леувардена, известных своими лингвистическими и культурными особенностями, членам Королевской комиссии и многим преподавателям и ученым, которые добровольно давали информацию докладчикам;
49. Принимая к сведению, кроме того, доклад «Структура и функционирование местной и региональной демократии в Нидерландах» (ситуация в 1997 году), опубликованный секретариатом Руководящего комитета по местной и региональной демократии на основе информации, предоставленной нидерландскими властями;
50. В свете вышесказанного и, учитывая доклад, представленный Морено Буччи и Гансом-Ульрихом Стоклингом на 6-й Пленарной сессии, рекомендует правительству Нидерландов и другим компетентным национальным органам:
a) активно продолжать реформы, которые позволят проводить выборы мэров и королевских комиссаров соответствующими советами или непосредственно избирателями соответствующих территориальных образований, может быть, с промежуточными этапами, что даст возможность муниципальным и провинциальным советам сделать правильный выбор и, если необходимо, провести референдум для консультации с населением, а соответствующие советы смогут потребовать отставки мэра или королевского комиссара;
b) в период до реформ, направленных на проведение подлинных выборов, содействовать скорейшему принятию законопроекта 25444, который в настоящее время обсуждается в парламенте, или любого законодательного предложения, направленного на достижение этой же цели. Таким образом, мэры и королевские комиссары смогут заседать в качестве членов Конгресса в духе действующего Устава и правил процедуры Конгресса, с учетом того, что, если этого сделано не будет, положение любых таких членов делегации Нидерландов должно будет пересматриваться на 7-й сессии (в 2000 году), если необходимо, в свете измененного Устава Конгресса;
c) в короткие сроки информировать Конгресс, в соответствии со Статьей 14 Европейской Хартии местного самоуправления, о докладе и рекомендациях Королевской комиссии, упомянутой в пункте 36;
d) в короткие сроки информировать Конгресс, в соответствии с той же Статьей Хартии о мерах правительства, принятых по рекомендациям вышеупомянутой Комиссии;
e) в духе Статьи 5 Европейской Хартии местного самоуправления ввести в общую практику консультации с местным населением всякий раз, когда предполагается изменение границ населенных пунктов;
f) пересмотреть целесообразность оговорки по пункту 2 Статьи 7 Европейской Хартии местного самоуправления, поскольку власти Нидерландов сами указали, что может быть введено рамочное законодательство, чтобы обеспечить выборным лицам и, особенно советникам, достойное вознаграждение за выполняемую работу, занимающую часто полный рабочий день, даже если такое вознаграждение устанавливается на практике самими территориальными органами власти;
g) пересмотреть целесообразность оговорки по пункту 2 Статьи 8 относительно административного контроля, поскольку власти Нидерландов сами указали, что этот контроль, даже если в принципе он остается возможным по Конституции, но на практике не применяется, так что фактически нет ни предварительного контроля, ни контроля за целесообразностью действий местных или региональных органов власти;
h) пересмотреть целесообразность оговорки по пункту 5 Статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления относительно финансового выравнивания, механизм которого не должен ограничивать свободу действий муниципальных образований, поскольку на практике такого ограничения в Нидерландах нет, хотя теоретически оно по-прежнему возможно. В связи с этим, должна быть возможность видоизменить законодательство в соответствии с политикой, применяемой в действительности;
i) рассмотреть в духе Статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления возможность выделения на постоянной и долговременной основе фиксированной доли государственного дохода территориальным органам власти и, кроме того, разрешать им значительно увеличивать собственные средства путем сбора дополнительных налогов или с помощью других мер;
j) пересмотреть целесообразность оговорки по Статье 11 Европейской хартии местного самоуправления относительно права на судебную защиту, исходя из того, что после принятия Хартии, Нидерланды ввели подлинную систему административных судов, которая доступна и территориальным властям. В случае сохранения неопределенностей в этом отношении, видимо, будет нетрудно принять законодательство, которое сняло бы сомнения и обеспечило бы соответствие системы Статье 11 Европейской Хартии местного самоуправления;
k) изучить возможности, которые позволили бы придать провинциям больше институционального веса, поскольку это звено демократической власти необходимо для надлежащего и децентрализованного ведения дел, и соответственно рассмотреть вопрос о расширении полномочий провинций и их возможностей действовать, передав им полномочия государства, особенно в отношении регионального/пространственного планирования и окружающей среды.