Рекомендация 53 (1999)¹ о политике в отношении обездоленных детей/подростков и семей

Конгресс,

Отмечая:

1. Результаты и, в частности, единодушно принятую Заключительную декларацию Международной конференции по политике в отношении обездоленных детей/подростков и семей (2-4 апреля 1998 г.), проведенной по инициативе КМРВЕ и при поддержке администрации Санкт-Петербурга, в которой участвовали, в качестве докладчиков, европейские города и регионы, а также НПО, занимающиеся защитой детей и борьбой с крайней бедностью;

2. Доклад, представленный г-ном К.-Х. ЦАНОМ (Германия), который был разработан по итогам конференции;

Напоминая:

3. Основополагающие цели Совета Европы, заключающиеся в защите и утверждении прав человека, верховенства права и демократии, а также План действий, утвержденный на второй Встрече глав государств и правительств, в котором особый упор делается на защите человеческого достоинства от социальной маргинализации и на защите детей;

4. Конвенцию Организации Объединенных Наций о правах ребенка;

5. Европейскую Хартию участия молодежи в муниципальной и региональной жизни, принятой в рамках Резолюции 237 КМРВЕ, и к другим документам, касающимся основных и гражданских прав наименее обеспеченных слоев населения в Европе²;

6. Документы, принятые Парламентской Ассамблеей Совета Европы, в частности, к Рекомендации 1121 (1990) «О правах детей» и Рекомендации 1286 (1996) «О европейской стратегии в интересах детей»;

7. Рекомендацию R (87) 3 Комитета Министров «О Европейских пенитенциарных правилах», устанавливающих минимальные стандарты гуманности и достойных условий содержания в местах лишения свободы;

8. "Заключения и рекомендации о беспризорных детях", принятые Руководящим комитетом Совета Европы по социальной политике в 1994 году;

9. Ключевую поддержку, оказанную КМРВЕ проектам, осуществленным НПО в пользу обездоленных детей/подростков в Санкт-Петербурге в период с 1995 по 1997 гг. при финансовой поддержке Бюро Европейского Союза по гуманитарной помощи (ECГП);

Отмечает:

10. Что в современной Европе есть дети (в том числе малолетние), молодежь и семьи, проживающие в условиях крайней нищеты, в том числе одинокие матери, которые обречены жить временно или в течение длительных периодов на улицах или на других открытых пространствах наших городов, регионов и сел;

11. Что эти дети и подростки, которые лишены крыши над головой, финансовых ресурсов, заботы и образования, зачастую живут в нечеловеческих условиях и, кроме того, могут встать на преступный путь;

12. Что беспризорные дети/подростки, находящиеся в предварительном заключении, содержатся в условиях, которые серьезно подрывают их здоровье, ограничивают возможности получения образования и перспективы социальной реабилитации, что ставит под угрозу их будущее;

Заявляет:

13. Что такие случаи не только противоречат правам человека и правам ребенка, но также являются вызовом для общества в целом;

14. Что гражданское общество и, прежде всего, его выборные представители должны обеспечивать соблюдение права ребенка на правовую защиту;

15. Что все несовершеннолетние обладают неотъемлемым правом жить в достойных условиях в своих семьях, или, когда это представляется невозможным, получать иной соответствующий приют;

Подчеркивает:

16. Ключевую роль, которую местные власти и правовые органы могут и должны играть в определении и осуществлении всеобщей политики помощи детям и подросткам, относящимся к группе риска;

17. Срочную необходимость решения проблем обездоленных детей/подростков путем утверждения новых подходов, предусматривающих кропотливую работу по наблюдению за несовершеннолетними, розыску семей, социальной реабилитации и всемерной заботы, включая воспитание несовершеннолетних беспризорных;

18. Необходимость создания специализированных учреждений для матерей- одиночек;

19. Не менее срочную необходимость создавать взамен устаревших и перегруженных учреждений предварительного заключения длительного пребывания, где отсутствуют надлежащие санитарные условия, структуры «коллективного» или «домашнего» типа;

20. Необходимость пересмотра механизма и действия судов по делам несовершеннолетних³, в частности, в том, что касается возраста наступления уголовной ответственности, процессуальных норм, использования длительных сроков предварительного заключения, объема применения альтернативных способов наказания, длительности тюремного заключения, замены наказания исправительными мерами и замены тюрем учреждениями, передаваемым в ведение уполномоченным общественным организациям;

21. Необходимость разработки политики, ориентированной на профилактику, которая была бы приоритетной по отношению к политике, ориентированной на наказание⁴, с тем чтобы предотвращать криминализацию молодежи и ее закрепление в криминальной системе, оказывая ей твердую поддержку и создавая стабильные условия жизни, внедряя тщательно планируемую, координируемую и периодически пересматриваемую политику жизненного роста обездоленных несовершеннолетних на основе партнерства с их семьями и государственными или частными организациями, занимающимися вопросами семьи, детей и молодежи;

22. Усилия, которые местные власти, судебные органы и гражданское общество (НПО, добровольные организации и т.д.) предпринимают на местах для реформирования политики защиты детства и семьи, а также в отношении судов по делам несовершеннолетних;

Рекомендует, чтобы:

I. Государства - члены Совета Европы

23. Обеспечивали в полном объеме соблюдение Конвенции ООН о правах ребенка;

24. Учитывали при этом рекомендации, содержащиеся в прилагаемой к настоящему документу Заключительной декларации, принятой Конференцией в Санкт-Петербурге, с целью изменения их политики в интересах обездоленных детей и семей и для реформирования судебной и пенитенциарной системы;

25. Бороться с экономической, сексуальной и иной эксплуатацией, равно как и любыми иными формами эксплуатации обездоленных детей;

26. На различных уровнях системы государственного управления учредить должности “омбудсмена” (или уполномоченного) для утверждения и защиты прав человека и прав ребенка;

27. Внимательно следить за тем, как осуществляется передача ответственности и ресурсов местным властям в рамках политики в интересах детей и молодежи, принадлежащих к группе риска, а также их семей.

II. Комитет Министров Совета Европы

28. Принял к сведению результаты Конференции в г. Санкт-Петербурге (2-4 апреля 1998 г.) и, в частности, Заключительную декларацию, принятую Конференцией;

29. Довел эти результаты и настоящую Рекомендацию до сведения Руководящего комитета по правам человека, Европейского комитета по социальной сплоченности, Европейского комитета по правовому сотрудничеству, Европейского комитета по проблемам преступности, а также молодежным организациям с тем, чтобы последние приняли их во внимание в межправительственной деятельности;

30. В свете работы Парламентской Ассамблеи и КМРВЕ выработал позицию в отношении учреждения нового правового института - должности “омбудсмана”, или уполномоченного, на различных уровнях государственного управления в государствах-членах для утверждения и защиты прав человека и прав ребенка, и вынес на рассмотрение государств-членов соответствующую рекомендацию;

31. Помог НПО, имеющим консультативный статус при Совете Европы, организовать проекты в рамках деятельности по развитию и укреплению демократической стабильности (ADACS), с тем чтобы развивать гражданское общество, в частности, в странах, недавно вставших на путь демократии, посредством профессиональной подготовки сотрудников служб, занимающихся защитой детей, улучшением социального положения обездоленных семей и бездомными детьми/подростками, реинтеграцией несовершеннолетних, получивших различные сроки тюремного заключения, или альтернативными видами наказания, а также управлением структур «коллективного» или «домашнего» типа для несовершеннолетних;

32. Рассмотрел в рамках помощи странам Восточной Европы вопрос об учреждении специальных программ подготовки сотрудников судов, администрации и правоохранительных органов, занимающихся проблемами несовершеннолетних, относящимся к группам риска;

33. В сотрудничестве с Европейским Союзом и другими международными организациями, в частности ЮНИСЕФ, содействовал реформированию судебной и пенитенциарной систем, занимающихся несовершеннолетними, включая, в частности, замену устаревших организаций длительного предварительного содержания структурами «коллективного» или «домашнего» типа, управляемыми уполномоченными общественными организациями.

III. Европейский Союз

34. Незамедлительно рассмотрел вопрос о предоставлении европейским странам, которые не являются членами Союза, специальной помощи для проведения глубокого реформирования судебной и пенитенциарной систем, в особенности в той части, которая касается несовершеннолетних;

35. Сотрудничал в этой области с Советом Европы и международными организациями, такими как ЮНИСЕФ, в деятельности, уже осуществляемой на местах.

36. Оказал помощь европейским общественным организациям в создании в Санкт-Петербурге «Центра» для наблюдения за положением в молодежной среде, а также постоянно действующих учебных заведений для обучения добровольцев.

IV. НПО, имеющие консультативный статус при Совете Европы

37. НПО, которые проявляют особенную активность в политике в отношении семьи и детей, оказали помощь в осуществлении Заключительной декларации, принятой в г. Санкт-Петербурге, путем создания инфраструктуры для деятельности добровольческих организаций и рассмотрения возможности проведения программы подготовки добровольцев и социальных работников;

38. Рассмотрели возможность заключения соглашений о породнении/партнерстве с общественными организациями в других странах и, в частности в г. Санкт-Петербурге, с целью обмена информацией и двустороннего процесса подготовки и оказания помощи.

V. Парламентская Ассамблея Совета Европы

39. Продолжала свою деятельность в интересах обездоленных детей/подростков и семей на территории всей Европы, и в особенности в странах, которые пока еще не завершили переходный период в правовой и административной областях;

40. В ближайшее время приняла позицию в пользу учреждения должности «обмудсмана», в чьи обязанности входили бы утверждение и защита прав детей;

41. Поддерживала усилия ЮНИСЕФ в России по обеспечению реформы судебной и пенитенциарной систем для несовершеннолетних.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Заключительная декларация Международной конференции

«По лит ика в отношен ии обездоленных детей/подростков и семей»

Санкт-Петербург, 2-4 апреля 1998 г.

Участники Международной конференции на тему "Политика в отношении обездоленных детей/подростков и семей", которая состоялась в Санкт-Петербурге с 2 по 4 апреля 1998 г. по инициативе Конгресса местных и региональных властей Европы:

Ознакомившись:

- с сообщениями политических руководителей из следующих городов и регионов: Санкт-Петербург (Россия), Гамбург (Германия), Падуя (Италия), Бухарест (Румыния), Страсбург (Франция), Ньюхем (Лондон, Соединенное Королевство), Пушкино (Россия), Дублин (Ирландия), Будапешт (Венгрия), а также из других городов и регионов Большой Европы о политике, проводимой в отношении обездоленных детей/подростков и семей;

- с точкой зрения парламентариев, выборных должностных лиц местного и регионального уровня, специалистов и ученых, руководителей исправительных и других учреждений;

- с сообщениями судей по делам несовершеннолетних из Санкт-Петербурга (Россия), Бобиньи (Франция), лондонского района Тауэр-Хэмлетс и Ньюхем (Соединенное Королевство) о работе судебных органов на местах;

- с мнениями представителей неправительственных организаций, общественных объединений и добровольческих организаций из различных европейских стран;

- с итогами работы круглого стола, в которой принимали участие представители различных групп участников Конференции;

1. Констатируют существование во всей Европе несовершеннолетних⁵, чьи условия жизни являются посягательством на права человека и на права детей, признанные во многих международных конвенциях, которые были приняты или ратифицированы подавляющим большинством государств-членов Совета Европы;

2. Констатируют, в частности, что в особо нечеловеческих условиях живут обездоленные и беспризорные дети и подростки, а также подростки, находящиеся в предварительном заключении в ожидании приговора суда;

3. Подчеркивают, что в Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка провозглашается право детей на защиту и на пользование своими правами, а также на то, чтобы их считали полноценными гражданами;

4. Считают, что это право является одновременно важнейшей обязанностью гражданского общества и всех свободно избранных или назначенных органов власти, каков бы ни был уровень их полномочий; гражданское общество и представители политических и административных органов власти несут, в частности, не только юридическую, но и моральную ответственность за то, чтобы предоставлят ь всем несовершеннолетним, находящимся в трудной ситуации или опасности, поддержку и помощь, соответствующие тяжести этой ситуации;

5. Заявляют, что все несовершеннолетние обладают неотъемлемым правом жить в удовлетворительных условиях в своих семьях и, ког да это представляется невозможным, имеют право на приют в принимающих семьях или, при необходимости, в соответствующих общественных или частных структурах;

6. Выражают убежденность, что эффективное применение международных конвенций и документов о правах ребенка требует глубокого, длительного и основанного на доверии международного сотрудничества и солидарности, которые Совет Европы и его государства-члены могут установить и осуществлять;

7. Подчеркивают важную роль, которую могут и должны играть местные органы власти, а также судебные органы на местном уровне с тем, чтобы побуждать различного рода службы по делам молодежи к выработке альтернативных новаторских и творческих подходов, отличающихся от нынешней практики, и к выработке согласованной политики, направленной на благо молодежи;

8. Подчеркивают актуальность и обоснованность заключений и рекомендаций, сформулированных в 1994 году Руководящим комитетом по социальной политике Совета Европы, в отношении беспризорных детей и разделяют соображения, изложенные Парламентской Ассамблеей Совета Европы в Рекомендации 1221 (1990) о правах ребенка и в Рекомендации 1286 о выработке европейской стратегии для детей;

А. Подчеркивают чрезвычайную необходимость положить конец безнадзорности детей и подростков, живущих на улицах и в других пространствах наших городов, регионов и сел, посредством:

1. Настойчивой работы по поиску контактов и ненавязчивого присутствия среди этих детей и подростков, ведущейся работниками социальных служб, добровольцами, различными органами власти при поддержке граждан, имеющих опыт в этих вопросах;

2. Первых контактов, направленных на установление климата взаимного доверия между несовершеннолетними и взрослыми, предлагая помощь в удовлетворении основных потребностей молодежи как в материальном, так и в моральном плане;

3. Кропотливой работы по наблюдению за несовершеннолетними и, наряду с этим, выявлению их семей, если таковые имеются, с целью изучения всех возможностей возобновления отношений между этими семьями и несовершеннолетними детьми;

4. Работы по социальной реабилитации, которая требует участия многих лиц и проводится под контролем судебных органов (или других компетентных органов власти), ведающих защитой несовершеннолетних, в частности, в вопросах, касающихся окончательного решения их судьбы;

5. Всемерной заботы, в духовном и воспитательном плане, о детях, окончательно утративших связи с семьей или вообще лишенных семьи;

6. Профессиональной и образовательной ориентации подростков.

Б. Настоятельно требуют пересмотреть механизм и функционирование правосудия в отношении несовершеннолетних в соответствии с минимальными стандартами Организации Объединенных Наций, касающихся правил отправления правосудия применительно к несовершеннолетним (принятых в 1985 году):

1. Периодически пересматривая возраст наступления уголовной ответственности, который в некоторых странах слишком мал, с учетом различного рода профилактических мер и результатов их применения;

2. Предусматривая специальную судебную защиту и особые процессуальные нормы для несовершеннолетних (создание специализированных судов, принятие специальных законов в сфере уголовных наказаний для несовершеннолетних и т.д.);

3. Гарантируя каждому несовершеннолетнему, дело которого рассматривается в суде, незамедлительное рассмотрение этого дела, с соблюдением обязательных сроков, что устранило бы потребность в структурах длительного предварительного заключения;

4. Обеспечивая бесплатную юридическую, психологическую и социальную помощь обездоленным подросткам, которая могла бы оказываться на общественных началах специалистами (общественными, неправительственными организациями и т.д.), признанными судебными органами;

5. Предусматривая в крайних случаях меры наказания, альтернативные лишению свободы, или лишение свободы на минимальный предусмотренный законом срок;

6. Постепенно заменяя меры пресечения мерами воспитательного воздействия, а тюрьмы - на структуры "коллективного" или "домашнего" типа, способные вплотную заниматься воспитанием, профессиональной и образовательной подготовкой подростков. Данные структуры могли бы по договоренности с государством быть переданы в ведение общественных групп или организаций, признанных как судебными органами, так и местными органами власти;

В. Заявляют о приоритете профилактических мер над мерами пресечения, основанными на политике, соответствующей Руководящим принципам Организации Объединенных Наций в отношении профилактики молодежной преступности (принятым в 1985 году) и:

1. Которые могут в конечном счете соответствовать критериям гражданского общества, гуманности и эффективности в силу того, что они, как правило, требуют меньших расходов, чем какая-либо другая политика, опирающаяся на жесткие и постоянные репрессивные структуры. Уже доказано, что в действительности дети и подростки, не имеющие жилья, рано или поздно входят в конфликт с уголовным законодательством. Поэтому, представляется необходимым предотвращать вхождение или дальнейшее проникновение детей и подростков в уголовный мир, предоставляя им поддержку и стабильные условия жизни;

2. Которые направлены на сотрудничество и координацию между различными службами, государственными и негосударственными организациями с тем, чтобы предотвратить нежелательный разрыв связей между детьми, подростками и их семьями;

3. Которые направлены на выявление кризисных групп подростков и семей и способны постепенно обеспечить им подлинное укрепление семейных отношений, основные права (на здравоохранение, на жилье и т.д.) с привлечением работников народного образования, других лиц (представителей социальных и медицинских служб, а при необходимости - милиции и уполномоченных по делам несовершеннолетних), а также всех других заинтересованных лиц, которые могут стать реальными участниками этого процесса;

4. Которые направлены на претворение в жизнь специальных методических программ для родителей и подростков, проводимых как в рамках, так и вне рамок системы среднего образования;

5. Которые каждый орган власти должен претворять в жизнь скоординированно, в соответствии с планом, разработанным для малых территориальных образований, и в соответствии с принципами субсидиарности и разделения властей;

6. Которые основаны на активном добровольном начале, способном поддержать акции государственных органов власти, решать проблемы, которые данные органы власти даже не принимают в расчет, и способном таким образом создать уникальную по своим возможностям базу для местной солидарности.

7. Которые периодически подвергаются оценке с целью проверки соответствия их деятельности заявленным целям, например, действительного улучшения положения самых обездоленных.

РЕКОМЕНДУЮТ

Государствам:

1. Обеспечить полное соблюдение и выполнение Конвенции ООН о правах ребенка;

2. Установить, в качестве примера, меры наказания для тех, кто занимается экономической, сексуальной и иной эксплуатацией обездоленных детей;

3. Учредить по всей Европе новый правовой институт – должность “омбудсмена”, или уполномоченного, в обязанности которого входила бы пропаганда и защита прав ребенка, закрепленых в Конвенции ООН о правах ребенка;

4. Обеспечить в такой важной области, как права человека и детей, раздел компетенций и полномочий муниципальных образований с передачей им соответствующих финансовых ресурсов;

Муниципальным образованиям Большой Европы:

1. «Регламентировать и управлять», в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, государственными делами «в интересах населения» и, следовательно, в первую очередь, в интересах детей, подростков и семей, находящихся в трудном положении и живущих в нужде;

2. Координировать свою работу с правоохранительными, судебными и другими органами, занимающимися профилактикой и перевоспитанием детей, подростков и семей, принадлежащих к группам риска;

3. Поддерживать всеми имеющимися средствами и, в частности, законодательными и финансовыми мерами, объединения граждан и добровольцев, которые оказывают поддержку обездоленным детям и их семьям;

4. Поддерживать партнерские отношения с местными и судебными органами других городов и регионов Европы с целью организации общеевропейских программ обмена для судей, адвокатов, сотрудников правоохранительных и других соответствующих органов, занимающихся уголовным правом в отношении несовершеннолетних;

В отношении г. Санкт-Петербурга:

5. Наладить более тесное сотрудничество между регионом Санкт-Петербурга и регионами других европейских стран в области социальной и санитарной политики с целью заключения административных соглашений, а также соглашений по профессиональной подготовке сотрудников;

6. В срочном порядке ознакомить сотрудников административных, судебных и правоохранительных органов с положениями Конвенции ООН о правах ребенка и с профессиональными методами решения проблем, связанных с детьми, относящимися к группам риска;

7. Поддерживать независимые и добровольные партнерские соглашения между общественными организациями из разных стран, в частности, с добровольческими организациями Санкт-Петербурга, с целью обмена информацией и взаимного обучения;

8. Создать в Санкт-Петербурге, при поддержке европейских добровольцев, «Центры» для наблюдения за положением в молодежной среде, а также постоянно действующей школы по подготовке добровольцев, которая могла бы способствовать продвижению и осуществлению европейской сети проектов;

9. Поддерживать любую инициативу руководства г. Санкт-Петербурга по созданию института уполномоченного по правам ребенка с выделением ему средств, необходимых для реального выполнения своей задачи;

10. Дать позитивную оценку предложению ЮНИСЕФ об оказании помощи:

- в укреплении координации работы государственных органов и общественных организаций с детьми и подростками;

- в учреждении должности уполномоченного по правам ребенка;

- в оказании поддержки инициативам в сфере судопроизводства по делам несовершеннолетних, в частности, по профессиональной подготовке уполномоченных по делам несовершеннолетних, по примеру экспериментального проекта, осуществляемого в одном из районов г. Москвы.

5 По Конвенции ООН о правах ребенка, несовершеннолетними считаются лица, не достигшие 18-летнего возраста.