Рекомендация 39 (1998)¹ о включении Европейской Хартии местного самоуправления в правовые системы стран, ратифицировавших Хартию, и о правовой защите местных органов самоуправления

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных органов власти,

1. Вновь заявляя о своей убежденности в том, что местные органы самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя и что их независимость необходимо защищать и поощрять,

2. Учитывая:

a. что Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает общеевропейские стандарты в области защиты и поощрения прав и независимости местных органов самоуправления, давая им возможность играть полноправную роль в принятии решений, определяющих условия их повседневной деятельности,

б. актуальность и значимость Хартии, широкий круг разнообразных ситуаций, к которым она применима, и явно выраженную волю европейских государств использовать ее при построении подлинно демократической системы, отвечающей потребностям их граждан, а также их стремление обеспечить эффективную реализацию ее положений,

3. Напоминая:

a. что, по соглашению с Комитетом Министров и на базе Пояснительного комментария к Европейской Хартии местного самоуправления, он взял на себя функцию обеспечения политического контроля за ее применением в подписавших ее государствах,

б. что он поручил осуществлять вышеупомянутый контроль специальной рабочей группе, которой оказывает помощь Комитет экспертов,

в. что первоначальный доклад, подготовленный вышеупомянутой рабочей группой, посвящен:

i. вопросу инкорпорирования положений Европейской Хартии местного самоуправления в правовые системы ратифицировавших ее стран,

ii. возможности обращения местных органов самоуправления этих государств в административные трибуналы и другие национальные суды в случаях, когда национальные законы или положения противоречат Хартии,

г. что в свете первоначального доклада о контроле за осуществлением Хартии он принял Рекомендацию 2 (1994), в которой он:

i. отметил, что в некоторых ратифицировавших Хартию странах она не была включена в национальное законодательство, и что поэтому местные органы самоуправления не всегда могут обращаться в национальные суды в случаях, когда национальные законы или положения противоречат Хартии,

ii. рекомендовал Комитету Министров поручить Руководящему комитету изучить эти вопросы и информировать КМРВЕ о наличии - если таковые существуют - процедур, которые могут использовать местные органы самоуправления для проверки соответствия вышеупомянутых законов Хартии, как в государствах, которые ратифицировали Хартию и включили ее положения в национальное законодательство, так и в государствах, которые ратифицировали Хартию, но еще не включили ее положения в свое национальное законодательство,

4. Принимая к сведению ответ Комитета Министров на Рекомендацию 2 (1994), подготовленный на основе доклада КМРВЕ [CDLR (96) 8 Addendum revised], содержащего информацию, которая была направлена 21-ой делегацией,

5. Принимая к сведению третий доклад Рабочей группы, отвечающей за контроль за ходом осуществления Европейской Хартии местного самоуправления, посвященный вышеупомянутому ответу, подготовленный докладчиками г-жой Гайей ДОГАНОГЛУ (Турция) и г-ном Аланом ЛЛОЙДОМ (Соединенное Королевство) на базе исследования, составленного профессором Жаном-Мари ВЭРЛИНГОМ, французским членом Комитета независимых экспертов по Хартии,

6. Отмечает, что Европейская Хартия местного самоуправления еще не осуществлена полностью и эффективно в государствах, которые ратифицировали ее, и что это объясняется, в частности:

a. ошибочным толкованием Хартии, которая, несмотря на ее правовой характер, иногда рассматривается как свод необязательных рекомендаций, а не как самостоятельный международно-правовой документ, имеющий правовую силу закона,

б. тем, что установленные государствами процедуры включения положений Хартии в свои внутренние правовые системы иногда являются неудовлетворительными,

в. установленными в некоторых национальных правовых системах ограничениями прав местных органов самоуправления ссылаться на положения Хартии в административных и других судах;

7. Учитывая вышеизложенное, просит Комитет Министров направить Договаривающимся Сторонам Европейской Хартии местного самоуправления доклад, упомянутый в пункте 5 настоящей Рекомендации, и принять Рекомендацию, обращенную к этим же Сторонам, в которой отразить, в частности, следующие моменты:

a. Европейскую хартию о местном самоуправлении следует рассматривать не как свод необязательных рекомендаций, а как международный договор, имеющий правовую силу, который устанавливает обязанности ратифицировавших его государств и права местных органов самоуправления в этих государствах;

б. определенные положения Европейской Хартии местного самоуправления, в частности статьи 3.2, 4.5 и 6; 7.1 и 7.3; 8; 10 и 11, устанавливают правовые нормы, которые, несмотря на их общий характер, должны рассматриваться как непосредственно применимые и устанавливающие фактические обязательства по совершению или несовершению определенных действий;

в. положения Европейской Хартии местного самоуправления, которые не имеют непосредственного применения в силу того, что они просто предписывают государствам достичь определенных целей, должны толковаться в свете контроля за ходом осуществления Хартии, проводимого Конгрессом местных и региональных властей в рамках деятельности Совета Европы, и осуществляться путем принятия в разумные сроки с момента ратификации позитивных мер;

г. чрезвычайно важно инкорпорировать положения Европейской Хартии местного самоуправления в национальную правовую систему посредством официального законодательного акта об инкорпорировании в соответствии с нормами, регулирующими соблюдение международных договоров. Наличие уже существующих внутренних норм, которые, как представляется, соответствуют закрепленным в Хартии принципам местного самоуправления, не освобождает национальные власти от этой меры;

д. там, где внутренние законодательные положения нуждаются в толковании, они должны толковаться с учетом принципов Европейской Хартии местного самоуправления;

е. даже когда инкорпорирование Европейской Хартии местного самоуправления во внутреннее законодательство подразумевает автоматическую отмену норм национального права, которые несовместимы с непосредственно применимыми положениями Хартии, нормы, которые противоречат Хартии, должны однозначно отменяться;

ж. законодательные и нормативные акты, принимаемые после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления и инкорпорирования ее норм во внутреннюю правовую систему, должны считаться непротиворечащими содержащимся в Хартии положениям и применяться соответственно;

з. к Европейской Хартии местного самоуправления следует относиться как к правовому инструменту, развивающемуся параллельно с прогрессом национальной демократии; поэтому, ввиду того, что в самой Европейской Хартии местного самоуправления не предусмотрена система правового контроля за ее осуществлением, Договаривающиеся Стороны должны учитывать принципы толкования, установленные Конгрессом местных и региональных властей в контексте деятельности по контролю на основе Пояснительного комментария к Хартии;

и. государства с федеральной структурой должны следить за тем, чтобы в тех случаях, когда ответственность за принятие законодательства о местных органах самоуправления несут субъекты федерации, они обеспечивали эффективное осуществление Хартии путем инкорпорирования ее положений в свое собственное законодательство в соответствии с вышеупомянутыми принципами;

к. в целях обеспечения всестороннего осуществления Хартии чрезвычайно важно дать возможность ссылаться на положения Хартии в суде. Статью 11 Хартии о правовой защите местных органов самоуправления следует толковать как демократическую гарантию права местных органов самоуправления обращаться в независимый, беспристрастный суд для установления фактов нарушения положений Хартии и обеспечения уважения их прав.