Заключение 24 (2004) ¹ о проекте аналитического доклада Комитета регионов «Новый юридический инструмент для трансграничного сотрудничества»

Конгресс,

1. Принимая во внимание аналитический доклад на тему «Новый юридический инструмент для трансграничного сотрудничества», представленный в Комиссии по вопросам политики территориальной сплоченности (КОТЕР) г-ном НИССЛ, губернатором земли Бургенланд, для принятия в Комитете регионов Европейского Союза;

2. С учетом приглашения и просьбы о том, чтобы дать заключение на этот документ, которые были направлены председателем КОТЕР председателю Конгресса;

3. Принимая во внимание заключение от 13 марта 2002 года Комитета регионов, озаглавленное «Стратегии по содействию трансграничному и межтерриториальному сотрудничеству в расширенной Европе – основополагающий документ, содержащий ориентиры на будущее»;

4. Приняв к сведению третий доклад Европейской комиссии по экономической и территориальной сплоченности, озаглавленный «Новое партнерство в целях сплоченности: сближение конкурентоспособность сотрудничество», выводы которого отражают намерение Комиссии предложить новый юридический инструмент в виде структуры европейского сотрудничества, для того чтобы позволить государствам-членам, регионам и местным властям осуществлять деятельность в области трансграничного сотрудничества;

5. Исходя из Рекомендаций и Резолюций, которые были приняты самим Конгрессом по вопросам трансграничного сотрудничества;

6. Напоминает о вкладе Совета Европы в развитие юридических рамок трансграничного сотрудничества между региональными и местными органами власти:

a. Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или органами власти (СЕД n° 106), открытая к подписанию со стороны государств-членов Совета Европы в Мадриде 21 мая 1980 года, которая представляет собой основу для развития трансграничного сотрудничества между территориальными сообществами и местными органами власти, вне зависимости от различий в структурах разных государств;

b. Дополнительный протокол n° 1 от 9 ноября 1995 (СЕД n° 159) о юридических последствиях действий территориальных сообществ или органов власти в рамках трансграничного сотрудничества и о юридическом статусе органов трансграничного сотрудничества;

c. Дополнительный протокол n° 2 (СЕД n° 169), согласно которому положения Рамочной конвенции и первого Дополнительного протокола применяются, с соответствующими поправками, к межтерриториальному сотрудничеству;

7. Напоминает о шагах со стороны Совета Европы и Конгресса по содействию трансграничному сотрудничеству, поскольку оно представляет собой важнейший аспект демократической стабильности в Европе;

8. Высоко оценивает работу в этой области на межправительственном уровне Комитета экспертов в узком составе, а также роль Комитета советников Конгресса по содействию трансграничному сотрудничеству в Центральной и Восточной Европе;
9. Считает необходимым подчеркнуть плодотворное сотрудничество с Комитетом регионов и развитие совместной деятельности по улучшению условий трансъевропейского сотрудничества между территориальными сообществами или властями;

10. Напоминает, что Комитет регионов и Конгресс оказали совместную поддержку предложению Европейской Комиссии разработать юридический документ Сообщества в области трансграничного, транснационального и межрегионального сотрудничества, при двух условиях, а именно, что этот документ:

a. будет соответствовать Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или органами власти;

b.  сохранит достижения в сотрудничестве между странами-членами и странами-нечленами Европейского Союза (письмо председателей Конгресса и Комитета регионов члену Комиссии Барнье, 9 декабря 2002 года) ;

11. Полностью разделяет следующие мнения, изложенные в проекте аналитического доклада:

a. добавленная стоимость трансграничного сотрудничества (пункт 1.5) ;

b.  различие между трансъевропейским сотрудничеством на стратегическом уровне (управление и реализация программ) и трансъевропейским сотрудничеством, направленным на реализацию конкретных проектов (пункт 1.6) ;

c. вызывающий сожаление факт того, что остаются препятствия и юридические ограничения в отношении развития трансграничного сотрудничества между региональными и местными органами власти (пункт 1.7) ;

d. необходимость одинакового подхода к разным уровням и формам трансъевропейского сотрудничества между региональными и местными органами власти, независимо от того, получают ли они финансовую помощь со стороны Структурных фондов Европейского Союза или такой помощи не получают (пункт 2.5).

12. Считает необходимым высказать следующие комментарии в отношении рекомендаций, содержащихся в проекте аналитического доклада:

В отношении используемой терминологии:

13. Следует стандартизировать терминологию, используемую Советом Европы, Европейской Комиссией и Комитетом регионов в области трансъевропейского сотрудничества региональных и местных органов власти, особенно в том, что касается таких терминов, как «транснациональное сотрудничество», «трансграничное», «межтерриториальное» и «межрегиональное»;

14. С точки зрения Совета Европы под трансграничным сотрудничеством понимается сотрудничество между территориальными сообществами или органами власти в пространстве, которое расположено по обе стороны от общей границы. С этим связано такое понятие как приграничные территории или зоны. С другой стороны, под межтерриториальным сотрудничеством понимается отношения сотрудничества между такими территориальными сообществами или органами власти, которые не имеют общей границы и относятся к разным государствам. Необходимо добавить, что в Европейской рамочной конвенции и в протоколах к ней выражения «трансграничное сотрудничество» и «межтерриториальное сотрудничество» относятся к внешним сношениям региональных и местных органов власти, которые не подпадают под международное право и не подчиняются напрямую нормам этого права; к моделям соглашений между государствами в отношении форм трансграничного сотрудничества между местными органами власти; в отношении самих местных органов власти, Рамочная конвенция предусматривает модели «договоренностей». Таким образом, соглашения между территориями органами власти не подпадают под действие международного публичного права. Если межгосударственные соглашения и существуют, то они содержат определенные условия и устанавливают формы этого сотрудничества, но при этом не относятся к сфере публичного права.

15. Терминология Комитета регионов в принципе такая же. Действительно, в своем заключении 181/2000 от 13 марта 2002 года, озаглавленном: «Стратегии по содействию трансграничному и межтерриториальному сотрудничеству в расширенной Европе – основополагающий документ, содержащий ориентиры на будущее», Комитет предлагает следующие определения:

a. трансграничное сотрудничество – это двустороннее, трехстороннее или многостороннее сотрудничество между местными и региональными органами власти (в котором могут участвовать полугосударственные или частные организации), осуществляющееся в смежных географических зонах. Это относится и к зонам, разделенным морем;

b. межтерриториальное сотрудничество - это двустороннее, трехстороннее или многостороннее сотрудничество между местными и региональными органами власти (в котором могут участвовать полугосударственные или частные организации), осуществляющееся в несмежных географических зонах;
Однако при этом следует отметить, что Комитет регионов часто вместо выражения «межтерриториальное сотрудничество» использует выражение «межрегиональное сотрудничество»;
Помимо этого, Комитет выделяет третью форму – трансъевропейское сотрудничество, которое отличается от предыдущего только тем, что в межтерриториальных отношениях задействованы государственные (национальные) органы:

c. транснациональное сотрудничество, которое подразумевает сотрудничество между национальными, региональными и местными органами власти в программах и в проектах. Эта форма сотрудничества касается более широких расположенных по соседству зон, причем участники принадлежат по крайней мере к двум государствам-членам и/или к третьим странам;

16. Представленный выше триптих был создан отчасти на основе сообщения Европейской Комиссии от 28 апреля 2000 года, в котором излагаются ориентиры для инициативы Сообщества Интеррег III, которая в настоящий момент осуществляется по трем направлениям:

a. трансграничное сотрудничество между смежными территориальными сообществами, которое направлено на комплексное региональное развитие пограничных зон, в том числе и при наличии внешних границ и в некоторых морских зонах (раздел A) ;

b. транснациональное сотрудничество между национальными, региональными и местными органами власти, которое направлено на содействие более высокому уровню территориальной интеграции во всем Сообществе, благодаря формированию крупных групп европейских регионов (раздел B) ;

c. межрегиональное сотрудничество, которое направлено на повышение эффективности политики и инструментов регионального развития и сплоченности через создание сети обмена информацией и опытом (раздел C).
Термины, используемые для определения в разделе С, выбраны не совсем удачно. В юридической литературе под межрегиональным сотрудничеством понимается, в строгом смысле слова, сотрудничество между региональными сообществами. Именно исходя из этого Конгресс предлагает придерживаться терминологии, содержащейся в заключении Комитета регионов от марта 2002 года, притом что понятие «транснациональное сотрудничество» понимается в особом смысле²;

17. Помимо этого, в аналитическом докладе иногда используется выражение «децентрализованное сотрудничество» (пункты 1.6, 1.9 и 2.3) для обозначения различных форм трансъевропейского сотрудничества между сообществами или органами власти, относящимися к разным государствам. По мнению Конгресса, в этом контексте данное выражение использовать не следует: недостаток его состоит в том, что оно относится именно к «децентрализованным» сообществам, то есть к публичным властям, не имеющим законодательных полномочий, тогда как все внутригосударственные органы власти – имеющие или не имеющие законодательных или международных полномочий – также развивают отношения трансграничного или межтерриториального сотрудничества вне поля международного публичного права;

В отношении юридической природы предлагаемого документа:

18. В проекте аналитического доклада предлагается создать общеевропейский инструмент в области публичного права (пункты 1.6 и 2.6). Конгресс может отметить в этой связи, что есть много примеров, которые свидетельствуют о том, что грани между особенностями публичного и частного права стираются; кроме того, Конвенции Совета Европы, а также большое число других договоров, регулируют создание трансграничных органов, причем относящихся как к частному, так и к публичному праву. Конгресс убежден в том, что следует больший упор сделать на юридической возможности участия публичных партнеров, а не на том, что режим, устанавливаемый документом Сообщества относится к области публичного права;

19. Как и КОТЕР, Конгресс полагает, что соответствующим инструментом в настоящее время является регламент Сообщества (пункт 2.8), который носит обязательный характер во всех своих аспектах и применим напрямую во всех государствах-членах Европейского Союза (пункт 2.2), создавая, таким образом, единые формы для трансъевропейского сотрудничества между территориальными сообществами или органами власти;

В отношении совместимости предлагаемого документа и системы Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или органами власти:

20. Конгресс придает важнейшее значение совместимости будущего регламента Сообщества с системой Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или органами власти и дополнительных протоколов к ней. Исходя из этого, Конгрессы выражает пожелание, чтобы Совет Европы мог принять участие в подготовке проекта регламента, для того чтобы его содержание было гармонизировано с дополнительными протоколами к Рамочной конвенции; Конгресс просит Комиссию регулярно информировать и по возможности привлечь Совет Европы к подготовке проекта регламента, для того чтобы он был совместим с мадридской Рамочной конвенцией, а также, про мере возможности, со всеми другими протоколами, которые будет сочтено целесообразным разработать в рамках Совета Европы.

В отношении возможного применения предлагаемого документа к сотрудничеству с региональными или местными органами власти государств-нечленов Европейского Союза:

21. Конгресс привлекает внимание к необходимости уважать свободу выбора региональных и местных органов власти в странах-нечленах Европейского Союза. В этой связи Конгресс не считает ни желательным, ни возможным навязывать этим органам власти использование данного нового юридического документа Сообщества (пункт 2.3), но при этом просит не упускать из виду необходимость создания гармонизированных юридических рамок между Европейским Союзом и соседними государствами-нечленами, например, путем разработки регламента Сообщества и Конвенции Совета Европы, которая была бы открыта для присоединения Европейского Союза;

В отношении факультативного использования предлагаемого документа и полномочий публичных партнеров:

22. Как и КОТЕР, Конгресс считает, что использование тех форм сотрудничества, которые создаются в соответствии с юридическим документом Сообщества, должно оставаться факультативным (пункт 2.9), для того чтобы предоставить региональным и местным органам власти свободу выбора в использовании и других существующих форм сотрудничества. При этом Конгресс напоминает, что необходимо тщательно проводить различие между юридическим режимом, применимым к сотрудничеству между территориальными сообществами или органами власти, относящимися к разным государствам, и полномочиями этих органов в данной области. Только национальное законодательство регулирует полномочия сообществ или органов власти и определяет их полномочия в такой сфере, как трансграничное сотрудничество. Поэтому право Сообщества не может предоставлять каких-либо дополнительных возможностей или полномочий внутригосударственным публичным органам власти; речь идет лишь о том, чтобы предоставить им новые методы сотрудничества;

В отношении предлагаемой структуры сотрудничества:

23. В отношении определения, данного такой структуре: предлагаемая в проекте аналитического доклада структура именуется «Европейским органом сотрудничества» (European Cooperation Authority, ECA) (пункт 2.7). Речь идет об органе трансграничного, межтерриториального или «транснационального» сотрудничества. Поскольку такого типа орган основывается несколькими публичными органами власти – партнерами в сотрудничестве, которые вносят свой вклад в его организацию и функционирование, то было бы правильным уточнить, что речь идет об объединении (groupement) региональных и местных органов власти и назвать его, например «публичное объединение в области трансъевропейского сотрудничества»;

24. О юридическом лице данной структуры: как и КОТЕР, Конгресс полагает, что предлагаемая структура сотрудничества должна иметь статус юридического лица (пункт 2.11). Независимость в деятельности, вытекающая из этого статуса юридического лица, будет позволять такой структуре набирать и/или оплачивать персонал, а также иметь возможность участвовать в совместном финансировании в рамках Сообщества программ трансграничного, межтерриториального или «транснационального» сотрудничества. При этом гибкость такого инструмента трансъевропейского сотрудничества была бы выше, если бы у партнеров по сотрудничеству была бы возможность создавать органы, не обладающие статусом юридического лица, и не имеющим финансовой самостоятельности;

25. О гибкости данной структуры: в проекте аналитического доклада справедливо подчеркивается необходимость придания гибкости инструменту Сообщества в сфере трансъевропейского сотрудничества (пункт 2.10), как с точки зрения форм его функционирования, так и возможности внесения изменений в будущем. Конгресс разделяет такую точку зрения; он полагает, что создание органов трансъевропейского сотрудничества, как имеющих, так и не имеющих статус юридического лица, является само по себе весьма гибким решением возникающих проблем;

26. О характере структуры в отношении публичного права: уже говорилось об очевидной тенденции сближения между юридическими режимами публичного и частного права. Предложение, содержащееся в проекте аналитического доклада, представленного в КОТЕР, идет, несомненно, в этом же направлении, поскольку структура трансъевропейского сотрудничества будет основана на публичном праве, но при этом она не сможет осуществлять в одностороннем порядке какие-либо руководящие функции («навязывать обязанности третьим сторонам»), ни в соответствии с регламентом, ни через отдельные административные решения (пункт 2.11);

27. По мнению Конгресса, структура сотрудничества не обязательно должна быть органом, относящимся к публичному праву (пункты 2.11 и 2.12). Важно только, чтобы территориальным сообществам или органам была предоставлена возможность осуществлять свои полномочия в трансграничном, межтерриториальном или «транснациональном» контексте;

28. Кроме того, Конгресс напоминает о том, что дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции запрещает - или позволяет запрещать – органам трансграничного сотрудничества осуществлять «меры общего характера или способные нанести ущерб правам и свободам граждан» (Ст. 4, § 2; см. также Ст. 5, § 2);

29. О применимом к структуре праве: право, применимое к структуре трансъевропейского сотрудничества, имеющей юридическое лицо (пункт 2.15) могло бы, по аналогии с соответствующими положениями регламентов (ЕС) n° 2157/2001 от 8 октября 2001 года и n° 1435/2003 от 22 июля 2003 года о статусе европейской компании и о статусе европейской кооперативной компании, быть определено следующим образом: «Публичное объединение в области трансъевропейского сотрудничества регулируется:

a.  настоящим регламентом;

b. когда это конкретно предусмотрено регламентом – положениями уставных документов данного объединения;

c. по вопросам, которые не регулируются данным регламентом, или когда они регулируются частично, или по аспектам, которые не отражены в настоящем регламенте:

i. законами, принимаемыми государствами-членами во исполнение мер Сообщества, связанными конкретно с публичными объединениями в области трансграничного или межтерриториального сотрудничества;

ii. законами государств-членов, которые применяются к органу трансграничного или межтерриториального сотрудничества, созданного в соответствии с правом того государства-члена, в котором находится уставная штаб-квартира данного объединения;

iii. положениями уставных документов объединения, при соблюдении тех же условий, что и в отношении органа трансграничного или межтерриториального сотрудничества, созданного в соответствии с правом того государства-члена, в котором находится уставная штаб-квартира данного объединения;

30. Если национальное законодательство предусматривает конкретные правила и/или ограничения, связанные с характером деятельности публичного объединения в области трансграничного или межтерриториального сотрудничества или какую-либо форму контроля со стороны надзорной инстанции, то такое законодательство в полном объеме применяется к данному объединению»;

31. О режиме ответственности и об урегулировании споров: в пункте 2.13 проекта аналитического доклада говорится об общей ответственности и индивидуальной ответственности партнеров по сотрудничеству в отношении управления и осуществления программ, финансируемых совместно с Европейским Союзом. Эта проблематика должна быть распространена на деятельность структур трансъевропейского сотрудничества, которые, без совместного финансирования со стороны Европейского Союза, обеспечивают осуществление программ или конкретных проектов;

32. Конгресс привлекает внимание КОТЕР к необходимости включить в будущий регламент Сообщества положения о формах установления ответственности объединения или его членов по отношению к третьим лицам, а также об определении полномочных органов правосудия в случае споров;

33. О режиме управления финансовыми средствами и о контроле: по мнению Конгресса, главные правила управления финансовыми средствами и контроля в отношении деятельности структуры сотрудничества (пункт 2.14) должны быть включены не только в уставные документы этой структуры, но и в сам регламент.

¹ Обсуждено и принято Постоянным комитетом Конгресса 27 мая 2004 г. (см. док. CG (11) 16, проект Заключения, представленный докладчиками Ф. Дохнал (Чешская Республика, Р, ЕНП/ХД) и д-ром Х. Ван Стаа (Австрия, М, ЕНП/ХД).
² В широком смысле слова под транснациональными отношениями понимаются внешние сношения публичных органов власти – как государственные, так и межгосударственные – которые не относятся напрямую к международному публичному праву.