Заключение 20 (2003)¹ о предварительном проекте рекомендации Комитета Министров об управлении финансами и бюджетом на местном и региональном уровне

Предварительные замечания

В проекте рекомендации Комитета Министров в адрес правительств об управлении финансами и бюджетом на местном и региональном уровне предлагаются главные основополагающие принципы финансовой и бюджетной автономии в государствах-членах. Данная рекомендация содержит четыре общих положения и два приложения, где изложены руководящие указания: с одной стороны - для центральных государственных органов, с другой – для местных и региональных властей.

Общие рекомендации, изложенные в самой рекомендации, продиктованы стремлением подкрепить финансовую самостоятельность – важнейший аспект самоуправления на местном и региональном уровне – правилами надлежащего управления финансами и бюджетом, которые, во-первых, дают возможность наладить открытое, эффективное управление, а во-вторых – требуют осуществления независимого контроля в соответствии с законом. Постановка этих общеполитических задач заслуживает самой позитивной оценки.

Ниже приведены комментарии в отношении положений самой рекомендации, а затем и в отношении обоих приложений.

I.- Рекомендация

В п. 1 рекомендации совершенно правильно обращается внимание на необходимость обеспечение стабильности финансового положения региональных и муниципальных образований, поскольку для осуществления полномочий на местах они должны опираться на стабильные ресурсы, сопоставимые с теми расходами, которые они несут. Как признается в п. 1, также важно обеспечивать рентабельность публичных услуг на местном уровне.

В том же пункте упомянуты еще две цели, иные по характеру, но не менее важные. Это соответствие цены и качества местных публичных услуг и транспарентность в процессе выработки решений.

В п. 2, касающемся используемых средств, содержится ссылка на приведенные в приложениях руководящие указания, которым посвящены нижеследующие комментарии.

Еще одним очень важным вопросом является участие выборных руководителей местного и регионального звена в обсуждении реформы управления финансами и бюджетом, как это рекомендуется в п. 3. Благодаря учету их опыта повышается вероятность того, что изменения в вопросах управления финансами и бюджетом на местном и региональном получат поддержку с их стороны и это поможет адаптировать проводимые реформы к ожиданиям и реальным потребностям населения.

Пункт 4 о распространении данной рекомендации на языках государств-членов не требует каких-либо комментариев.

II.- Приложение

Часть I – Руководящие указания для центральных органов власти

Общие принципы, изложенные в пп. 1-4 соответствуют законодательству о местных финансах и бюджете, успешно применяемому в ряде европейских стран.

В п. 3 следует уточнить, что финансовые трансферты должны покрывать расходы на выполнение делегированных функций и полномочий в соответствии с оценкой их объема на момент проведения трансферта. При этом также возможен учет постепенного изменения объема этих расходов.

В п. 5, который касается адаптации правил к конкретным ситуациям, трактуется понятие «эксперимент». Четко сформулированные правовые нормы общего действия должны в определенной степени приспосабливаться к различным особенностям местной обстановки.

Параграф 6 оставляет местным органам власти несколько большую степень свободы и возможность внесения более конкретной детализации в процессе исполнения годового бюджета. Аналогичным образом, он дает дополнительные основания для составления реальных многолетних бюджетов в связи с реализацией крупных проектов.

Ограничение финансовой самостоятельности

По пп. 7-15 необходимо сделать следующее замечание: в соответствии с принципом децентрализации ответственность возлагается на местных выборных руководителей, а центральные государственные органы осуществляют последующий контроль и лишь при необходимости прибегают к правовым санкциям. Это оптимальная схема, которая гарантирует надлежащее управление финансами и бюджетом.

Предусмотренная в п. 7 возможность наложения государством других ограничений на финансовую самостоятельность местных органов власти может открыть путь к мерам, способным нанести ущерб местному самоуправлению. Такая возможность, признаваемая за государством, должна быть ограничена рамками полномочий парламента, т.е. этот вопрос должна решать не исполнительная власть, а демократически избранная представительная. Финансовый надзор никогда не должен противоречить интересам финансовой самостоятельности на местах и, в целом, идее децентрализации.

Согласно п. 9, цель наложения ограничений должна состоять в обеспечении «надлежащего, благоразумного» управления в интересах налогоплательщика, а не в соблюдении норм, что является самоочевидным требованием и не дает местным и региональным органам власти никаких особых гарантий. С этой точки зрения было бы предпочтительней вести речь о соблюдении законодательства, или административного законодательства.

Параграф 11, вероятно, нуждается в уточнении. Из него вытекает, что ограничения необходимы для обеспечения эффективности управления. Имеются ли здесь в виду ограничения общего характера, установленные на национальном уровне в интересах общей финансовой сбалансированности или же ограничения, связанные с недостатками в управлении на местном уровне? Если верно последнее, они должны иметь под собой заранее определенную правовую основу, и, кроме того, должен соблюдаться принцип справедливого разбирательства.

Методы оценки финансовых ресурсов

Рекомендации, изложенные в пп. 16, 17 и 18, являются совершенно правильными.

Можно отметить, что оценки подробного рода проводится при подготовке широкомасштабных реформ, чреватых последствиями для ресурсной базы местных образований и объема имеющихся в их распоряжении средств.

Оценка финансовых рисков

Параграфы 19, 21, 22 и 23 не требуют особых комментариев.

Что касается инвестиций спекулятивного характера, (п. 20) следует ли вообще ставить вопрос о запрете всех форм инвестиций, связанных с риском потери основной суммы?

Местные выборные представители и служащие

Параграфы 24, 25 и 26 отражают стремление обеспечить транспарентность финансовой и бюджетной информации, представляемой местными и региональными органами власти.

Что касается требования о независимости должностных лиц, ведающих сбором бюджетных поступлений и расходованием бюджетных средств, в ряде европейских государств было решено разделить функции выделения ассигнований (осуществляемые местными или региональными органами власти) и финансового учета, возлагаемого на государственных гражданских служащих, работающих под особым судебным надзором, соблюдающих независимость местных властей в решении финансовых вопросов при условии, что принимаемые решения соответствуют действующим правовым нормам. Такую ситуацию также необходимо учесть.

Контроль

В пп. 27 - 32 заложены основные принципы, обеспечивающие обоснованность, эффективность и независимость осуществляемого контроля.

Было бы целесообразно дополнить п. 28 следующим образом:

a) в отношении собственных полномочий и обязанностей местных и региональных властей, указать на необходимость ограничения контроля проверкой законности;

b) предусмотреть, что при возникновении разногласий надзорный орган передает вопрос на рассмотрение суда.

В п. 32, вероятно, нуждается в разъяснении понятие «механизм». Обнародование информации, на основе которой можно было бы сравнивать данные бюджета и параметры его исполнения, в частности через «Интернет», дало бы местным органам власти важнейший инструмент для рационального управления местным бюджетом.

Восстановление платежеспособности муниципальных и региональных образований, переживающих финансовые трудности

В отношении пп. 34, 37, 38, 41 и 42 комментариев не требуется.

Рекомендация, изложенная в п. 33, соответствует отмечаемой в Европейском Союзе тенденции к постепенному отказу от гарантий со стороны центральных государственных органов, что ведет к снижению вероятности нанесения морального ущерба.

Параграф 35, касающийся сбора и обнародования финансовой информации, следует увязать с п. 32, который посвящен вопросу о наличии все более обширной, широкодоступной, регулярно обновляемой информации.

В п. 36, касающемся разрешения кратковременных, локальных финансовых кризисов, в качестве примера приводятся процедуры банкротства и признания несостоятельности муниципальных и региональных образований. При том, что результаты действия таких существующих механизмов еще не изучены, недостаток процедуры банкротства (если в ее основу положена система банкротства предприятий) состоит в том, что оно ведет к ликвидации испытывающего финансовые затруднения муниципального или регионального образования. Предпочтительней было бы внедрить такой порядок, который бы допускал постепенное восстановление их платежеспособности согласно предложениям регионального управления государственной ревизионной службы или аналогичного органа.

В п. 39 рекомендуется при возникновении структурного бюджетного дефицита устранять причины возникновения такого дефицита. Возможное решение в данном случае может состоять в приведении расходов соответствующего муниципального или регионального образования в соответствие с реальными доходами.

Часть II – Руководящие указания для местных и региональных органов власти

Предварительное замечание:

Эта часть, где в основном отражена та практика, которая действует в ряде европейских стран, практически не требует комментариев.

Общие принципы

Общий комментарий:

Эти принципы управления являются правильными. Но они не всегда легко применимы в отношении малых муниципальных и региональных образований.

Параграфы 43, 45, 46, 47 и 48 не требуют особых комментариев.

Что касается планирования бюджета на несколько лет вперед, рекомендации, содержащиеся в п. 44, соответствуют тенденции, которой следуют публичные органы власти в Европейском Союзе после подписания Маастрихтского договора.

Информация и транспарентность

Параграфы 49, 50, 53 и 54 не требуют особых комментариев.

Что касается рекомендаций о представлении расходов и поступлений в бюджетной документации, содержащихся в п. 51, и об информации о показателях работы местных и региональных служб в п. 52, данная информация может быть представлена с разбивкой по категориям или по функциям – на усмотрение соответствующего местного органа власти.

Подготовка бюджета

Параграфы 55 - 58 не требуют особых комментариев.

Оценка рисков и управление рисками

Параграфы 60, 62, 63, 64, 65, 66, 68 и 69 не требуют особых комментариев.

В п. 59, который направлен на достижение максимальной полноты информации в бюджете и отчетности, отражается тенденция, ныне преобладающая в Европе. Отчетность местного самоуправления модернизируется с тем, чтобы она со всей полнотой отражала истинное финансовое положение муниципальных образований.

Параграф 61, касающийся системы страхования/перестрахования депозитов муниципальных образований в банках на случай банкротства последних, не применим к некоторым странам, где действует обязательная казначейская система хранения таких депозитов.

Параграф 66: очень часто практикуется образование партнерств с участием нескольких муниципальных и/или региональных образований в интересах реализации крупных проектов, что дает возможность органам власти использовать систему «перекрестного финансирования». Это прагматичная методика, позволяющая объединять финансовые ресурсы ряда муниципальных и региональных образований или органов для выполнения крупномасштабных проектов, создает и определенный риск, связанный с нечетким распределением обязанностей. Этим обусловлено появление такого понятия, как «головное» муниципальное образование. Но данная структура может функционировать оптимально лишь при надлежащем распределении ответственности за выполнение каждой задачи, в том числе по обеспечению надлежащего финансирования, даже если для этого требуется создать межмуниципальный орган (например, межмуниципальный кооператив).

Утверждение бюджета

По пп. 70-72 особых замечаний нет.

Исполнение бюджета

По пп. 73-75 особых замечаний нет.

Бюджетные счета

По пп. 76-78 особых замечаний нет.

Контроль

По пп. 79 и 80 особых замечаний нет.

Финансовые трудности

По пп. 81-83 особых замечаний нет.

Общий вывод

В части II, где содержатся рекомендации для местных и региональных органов власти, закреплены принципы надлежащего управления, транспарентности и подотчетности, которые уже находят широкое применение во многих европейских странах, где на протяжении определенного периода достигается неуклонное совершенствование методов управления финансами и бюджетом на местном уровне.

Опыт децентрализации говорит о том, что расширение самостоятельности на местах неразрывно связно с повышением эффективности оказания публичных услуг на местном уровне, что позволяет снизить финансовый риск. Тем не менее, самоуправление должно в принципе сочетаться с эффективной системой последующего контроля, осуществляемого судебной властью, что необходимо для соблюдения прерогатив местных органов и принципа справедливого разбирательства.

Поэтому в части I можно было бы пойти дальше и предложить, чтобы государство перестало выступать в роли «финансового гаранта», выдвинув вместо этого принцип самостоятельности местных органов власти в управлении финансами и бюджетом с сохранением контрольных функций за парламентом при надлежащем представительстве муниципальных образований в соответствующих парламентских органах.

¹ Обсуждено и принято Постоянной комиссией Конгресса 22 мая 2003 г. (см. док. CG (10) 13, проект Заключения, представленный докладчиками г-ном Э. Калотой и г-ном Ж.-К. Фреконом).