Заключение 18 (2002) 1 о предварительном проекте Рекомендации РКМРД об услугах по месту жительства в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении
1 Обсуждено и принято Постоянной Комиссией Конгресса 14 ноября 2002 г. (см. док. CPL (9) 6, проект Заключения, представленный г-ном Ж.-К. Фреконом от имени докладчика г-на Л. Барта).
A - ВСТУПЛЕНИЕ:
1. Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ)1 приветствует инициативу Комитета Министров по подготовке проекта рекомендации об "услугах по месту жительства в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении"; принятие подобной рекомендации сейчас, когда общественное мнение все больше обеспокоено последствиями ухудшения социальной ткани в некоторых городских районах, находящихся в неблагоприятном положении, поможет укрепить социальную сплоченность, которая остается одной из основ местной демократии;
2. КМРВЕ считает форму такой рекомендации, с приложением, в котором изложены конкретные направления действий, приемлемой для осуществления предлагаемых мер при соблюдении принципа субсидиарности и с учетом местных особенностей;
3. КМРВЕ в целом согласен с анализом тех трудных задач, которые ныне стоят перед политическими руководителями в государствах-членах и перед местными региональными властями в результате проблем, существующих в городских районах, находящихся в условиях неблагоприятного развития;
4. КМРВЕ согласен с Комитетом Министров в том, что дальнейшее ухудшение положения в городских районах с неблагоприятным развитием может быть остановлено только благодаря решительным мерам властей, направленным в течение определенного периода времени на улучшение жизненных условий в этих районах, на усиление интеграции жителей и на обеспечение исполнения законов, но при этом ни одно из данных направлений действий не будет достаточным самим по себе;
5. КМРВЕ также разделяет мнение, что эти цели не могут быть достигнуты без сильной политической воли, выражающейся, в частности, в обеспечении услуг по месту жительства, для того чтобы помочь организовать социальную солидарность путем предоставления основных услуг по удовлетворению конкретных общественных потребностей;
6. КМРВЕ отмечает существующую тенденцию в области оказания общественных услуг, а именно законное желание контролировать расходы, но при этом согласен с тем, что целью должно быть также гарантирование равенства доступа и предоставление пользователям общественных услуг и необходимых гарантий именно сейчас, когда сохраняются серьезные формы неравенства;
7. КМРВЕ с удовлетворением отмечает, что при подготовке данной рекомендации Комитет Министров учел работу Конгресса, в частности, следующие его документы:
a. Рекомендацию 19 (1996) в отношении аспектов политики в области урбанизма в Европе;
b. Рекомендацию 26 (1996) о “Здравоохранении и гражданственности: доступ к охране здоровья для наиболее бедных слоев населения в Европе”;
c. Рекомендацию 36 (1997) о преступности и отсутствии безопасности в городах Европы;
d. Рекомендацию 80 (2000) о преступности и отсутствии безопасности в городах Европы: роль местных властей;
e. Европейскую хартию городов;
8. КМРВЕ напоминает, что участие местных властей в решении проблем в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении, не является чем-то новым: местные власти находятся на переднем крае борьбы, когда речь идет о решении проблем неблагоприятных районов и их жителей, и не могут оставаться равнодушными по отношению к этим слоям населения;
B - О ПРОЕКТЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
9. После подробного обсуждения КМРВЕ считает, что для того чтобы проект Рекомендации стал более эффективным, он нуждается в определенных дополнениях. Соответственно, Конгресс предлагает Комитету Министров включить в проект следующее:
10. КМРВЕ с удовлетворением отмечает, что роль местных властей в восстановлении гармоничных жизненных условий в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении, является важнейшей, но, тем не менее, считает необходимым подчеркнуть, что и государство должно сыграть существенную роль:
a. именно государство устанавливает законодательные и нормативные рамки, регулирующие деятельность местных властей;
b. государство также играет важную роль в определении и даже в предоставлении финансовых средств, необходимых для проведения эффективной политики обеспечения общественных услуг в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении;
c. наконец, именно государство зачастую ответственно за предоставление общественных услуг по месту жительства, либо прямо, либо косвенно, как через государственные структуры, так и через частные компании.
11. КМРВЕ приветствует тот факт, что в Рекомендации содержится призыв к государствам действовать в тесном сотрудничестве с местными властями и другими органами, предоставляющими общественные услуги. Конгресс предлагает добавить, что общественные услуги в этих районах должны быть "по крайней мере эквивалентными по количеству по сравнению с теми, которые обычно предоставляются гражданам, а также адаптированными по форме и качеству к конкретным потребностям данных мест проживания". Соответствующее дополнение в этом отношении могло бы быть сделано в пункте 1 данной Рекомендации;
12. КМРВЕ подчеркивает, что поддержание общественных услуг в районах, находящихся в неблагоприятном положении, является важнейшим фактором социальной сплоченности и равенства доступа к общественным услугам:
a. исходя из этого необходимо бороться с распространяющейся общей тенденцией сокращения общественных услуг в качестве части политики, направленной на сокращение расходов и повышение финансовой эффективности;
b. критерии, используемые для оценки эффективности общественных услуг, не могут быть чисто финансовыми;
c. в этой связи КМРВЕ подчеркивает необходимость сохранения общественных услуг в данных районах, причем даже в тех случаях, когда финансовая эффективность может оправдывать ликвидацию таких услуг.
13. Когда предоставление или сохранение общественных услуг совершенно явно является слишком серьезным финансовым бременем, то необходимо искать альтернативные решения, такие как объединение услуг в одном месте или развитие концепции "единого окна" при оказании услуг. Это позволило бы весьма облегчить жизнь для жителей данных районов, которые зачастую теряются в результате многочисленных формальностей и обилия официальных лиц, через которых им необходимо пройти;
14. Все заинтересованные стороны (государство, местные власти, общественные и частные предприятия) должны выделить необходимые средства для поддержания общественных услуг в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении, или для восстановления этих услуг. Нельзя ожидать, что местные и региональные власти в одиночку смогут предоставить все необходимые средства или преодолеть без внешней поддержки те проблемы, которые касаются всего общества в целом.
C - О ПРОЕКТЕ ПРИЛОЖЕНИЯ “Основные направления в области оказания услуг по месту жительства в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении"
15. Как отмечалось выше в пункте 2, КМРВЕ с удовлетворением отмечает “Основные направления в области оказания услуг по месту жительства в городских районах, находящихся в неблагоприятном положении”, изложенные в приложении к Рекомендации. Тщательно изучив данное Приложение, КМРВЕ предлагает следующие поправки к основным направлениям:
a. в данном тексте необходимо дополнительно подчеркнуть понятие “предупреждение” ухудшения положения в городских районах, например через принятие “своевременных мер”. В частности, в преамбуле важнейшее значение имеет понятие “поддержание” существующих услуг, в том случае если они отвечают конкретным потребностям жителей;
b. аналогичным образом при определении целевых направлений (§ I – 1) исследования должны быть использованы для того, чтобы “определить географические границы проблемных районов и потенциально проблемных районов”;
c. улучшение доступа к услугам (§ II – 2) является общей проблемой. КМРВЕ одобряет предлагаемые меры. Однако совершенно очевидно, что в данных районах необходимо особо учитывать два фактора: наличие большого количества людей иностранного происхождения, которые зачастую испытывают языковые трудности, а также людей, у которых есть конкретные проблемы с транспортом. Предлагается дополнить предлагаемый список следующим:
i. “принимая во внимание языковые проблемы, существующие у многих жителей этих районов”;
ii. “эффективные общественные транспортные услуги для содействия доступу к тем общественным услугам, которые не могут быть децентрализованы”;
d. еще одна рекомендация заключается в том, чтобы содействовать участию и вовлекать жителей в проекты, осуществляемые по месту жительства. КМРВЕ одобряет это предложение, которое связано с теми вопросами, которые волнуют Конгресс. Основываясь на опыте некоторые своих членов, Конгресс предлагает добавить к изложенным мерам следующее: “Назначение выборных представителей, ответственных за мониторинг проблем по месту жительства на межсекторальной основе (выделение или делегирование полномочий на географической основе, а не только на основе конкретных проблем)”;
e. принятие глобального, интегрированного, рассчитанного на несколько лет подхода, может помочь тому, чтобы содействовать эффективным и долгосрочным действиям по достижению целей, отвечающих общим интересам. В этом отношении важнейшую роль играет улучшение координации между различными сторонами. Базы данных, упомянутые в § III 1 могли бы включать “исчерпывающий список различных органов (государственных органов, НПО и частных организаций), активно работающих в данном районе”;
f. новые технологии предоставляют значительные возможности для обмена информацией. При этом, однако, необходимо помнить о том, что эти технологии имеют свои ограничения и, в частности, что для некоторых групп населения, находящихся в неблагоприятном положении, доступ к этим технологиям (например, к Интернету) не является приоритетом; для данных лиц изучение языка зачастую является более важным, чем умение использовать компьютерные базы данных;
g. помимо этого, новые технологии стоят очень дорого. Перед тем как внедрять их на систематической основе, важно оценить их стоимость и убедиться, что первоначальный вклад и стоимость их функционирования не наносят ущерб общему финансированию: конечная цель деятельности властей не должна сводиться к сбору статистических данных;
h. как указано выше (§ 15.e), важнейшим фактором является координация между различными заинтересованными сторонами. В дополнение к тем аргументам, которые изложены в § III.2 проекта Приложения, координация также позволяет дать более ясную картину предпринятой деятельности и ее участников;
i. существует много примеров, когда положение отдельных лиц или семей требует приоритетного рассмотрения (§ IV.1 Приложения). К этому списку необходимо добавить неграмотность и языковые проблемы;
j. улучшение жилищных условий и условий проживания означает естественным образом работу по реабилитации жилищ и районов. КМРВЕ полагает, что к предлагаемым мерам можно добавить “поддержание или содействие контактам между социальными группами в этих районах”;
k. что касается улучшения систем образования и профессиональной подготовки, то КМРВЕ одобряет предлагаемые меры и считает, что было бы полезно добавить следующие предложения:
i. адаптировать (или помочь адаптации) школьные программы, в частности для решения проблемы неграмотности и/или для изучения языка;
ii. предпринять шаги по содействию тому, чтобы опытные учителя преподавали в трудных районах (перспективы продвижения по службе, стимулирование в области зарплаты и т.д.) 2;
iii. предоставлять преподавателям в трудных районах возможности переподготовки, с учетом особых условий работы в этих районах и потребностей проживающих в них учащихся;
l. что касается более конкретно тех мер, которые связаны с детскими или молодежными муниципальными советами, то КМРВЕ подчеркивает необходимость создания таких органов в районах, находящихся в неблагоприятном положении, “так же как и в любых других районах”, а не только в тех районах, которые испытывают трудности. Более того, “эти органы должны помогать тому, чтобы дать молодым людям общее представление о городе, в котором они проживают”: они должны дать возможность молодым людям встречаться с молодежью из других городских районов, помочь им расширить свои взгляды и избежать появления “гетто”, развивая при этом в районах с неблагоприятными условиями чувство безопасности у населения;
m. что касается социальных работников, о которых говорится в § IV.4 Приложения, то КМРВЕ считает, что на них могли бы быть распространены такие же меры, как и на учителей и сотрудников полиции (см. § 15.k.ii и iii выше), для того чтобы поощрять опытных социальных работников работать в этих районах;
n. одна из потребностей, о которой часто говорят жители этих городских районов с неблагоприятным развитием, касается отсутствия на местах магазинов и экономической деятельности в целом. КМРВЕ предлагает дополнить относящийся к этой проблематике § IV.7 следующим:
“7. Восстановить экономическую жизнеспособность городских районов с неблагоприятным развитием:
Районы, находящиеся в неблагоприятном положении, часто становятся жертвами экономического спада, поскольку малые предприятия и местные магазины, которые составляют важнейшую часть ткани городской жизни, покидают эти районы. Люди, проживающие в данных районах, должны иметь доступ к этим услугам, особенно с учетом того, что трудности, вызываемые отсутствием этих услуг, часто сочетаются с проблемами транспорта. Необходимо предпринять действия по обеспечению постоянного присутствия или возвращения местных магазинов или небольших компаний, которые могут предложить местным жителям рабочие места.”
o. КМРВЕ одобряет предложение, содержащееся в § V Приложения, касающееся развития использования информационных технологий;
p. при этом Конгресс привлекает внимание Комитета Министров к тому, что, как говорилось выше, (§ 15.f и g выше), эти новые технологии не должны подменять личный, человеческий контакт, поскольку у многих жителей могут возникать трудности при чтении или составлении документов на официальном языке (языках). КМРВЕ считает, что было бы полезно отметить это в § V.1 или в V.3: “Однако при развитии этих цифровых сетей и предоставлении услуг он-лайн необходимо принимать во внимание конкретные потребности жителей этих районов в настоящих человеческих контактах.”
1 КМРВЕ должен поблагодарить за подготовку проекта заключения эксперта г-на Клода КАЗАГРАНДЕ, бывшего заместителя Председателя Конгресса.
2 Меры, предлагаемые в § IV-6 Приложения в отношении полиции и служб безопасности, которые КМРВЕ считает обоснованными, могут быть применены и к учителям.