Рекомендация 172 (2005)1 о местной демократии в Люксембурге
Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных властей,
1. Напоминает о :
a. Статье 2(1) b Уставной резолюции 2000 (1), в которой предусматривается, что в задачи Конгресса Совета Европы входит, в частности, «передавать в Комитет Министров предложения по развитию местной и региональной демократии» ;
b. Статье 2(3) Уставной резолюции 2002(1) Конгресса, в которой предусматривается, что «Конгресс будет на регулярной основе готовить доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, а также в государствах-кандидатах на вступление в Совет Европы, и следить, в частности, за действительным выполнением принципов Европейской хартии о местном самоуправлении» ;
c. Резолюциях 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000) Конгресса, в которых излагаются руководящие принципы подготовки таких докладов ;
2. Принимает во внимание доклад о положении в области местной демократии в Люксембурге, подготовленный докладчиком Кристофером Ньюбери (ЕНП/ХД, М, Соединенное Королевство), по результатам официального визита (27-29 октября 2004 года) при содействии профессора Жан-Мари Верлинга, члена Группы независимых экспертов по вопросам Европейской хартии о местном самоуправлении, которому в этой связи выражается благодарность ;
3. Благодарит всех представителей на правительственном и парламентском уровне, местных выборных лиц и их ассоциацию СИВИКОЛ, а также экспертов, которые во время этих визитов встречались с делегацией Конгресса, с докладчиком, с экспертом и сотрудниками Секретариата и которые оказали содействие в подготовке данного доклада ;
4. Считает необходимым привлечь внимание властей Люксембурга, Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы к следующим комментариям и рекомендациям ;
5. Что касается осуществления Европейской хартии о местном самоуправлении (нижеименуемой "Хартия") и общей ситуации в области местной демократии, Конгресс :
a. напоминает о том, что Люксембург ратифицировал Европейскую хартию о местном самоуправлении 18 марта 1987 года, придав ей статус законодательного акта и позволив тем самым судам ссылаться на нее напрямую ;
b. отмечает, что пересмотр коммунального законодательства 13 декабря 1988 г. после ратификации Хартии является очевидным свидетельством стремления усилить коммунальное самоуправление в духе Хартии ;
c. приветствует ту позитивную роль, которую играет в данном процессе Ассоциация местных органов самоуправления Люксембурга - СИВИКОЛ ;
d. отмечает, тем не менее, что условия выполнения Хартии могут вызвать некоторые вопросы и требуют определенных улучшений ;
6. Что касается сферы полномочий, предоставленных местным органам власти, Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. местным органам власти передана значительная часть дел, которая сравнима с долей, переданной коммунам в других европейских государствах ;
ii. однако, как и в других государствах и в силу тенденции к стандартизации услуг и условий жизни, можно констатировать снижение влияния коммун в некоторых областях ;
iii. исходя из этого, следует искать средства для преодоления таких тенденций и меры по компенсации передачи полномочий ;
b. исходя из этого, рекомендует в большей степени учитывать потерю влияния коммун в некоторых областях и предпринимать инициативы по усилению полномочий местных органов власти в других областях, таких как поддержание общественного порядка, образование, а также обустройство территории и урбанизм ;
7. Что касается контроля над решениями коммун, то Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. хотя закон от 1988 года и ликвидировал многочисленные случаи "предварительного контроля", тем не менее сохраняются различные инструменты контроля, и государственные органы имеют право принимать альтернативные меры в виде назначения специального своего представителя ;
ii. государственные органы обладают правом распускать муниципальные совет или приостанавливать полномочия или увольнять отдельных бургомистров и их заместителей. При этом – хотя это и не уточняется в законе – такая приостановка полномочий или увольнение должны быть основаны на чрезвычайно серьезных обстоятельствах, и в этих случаях гарантируются права на защиту и обжалование ;
iii. в пункте 2 Статьи 8 Хартии предусматривается, что контроль со стороны государства должен ограничиваться вопросом законности актов местных органов власти; и в этом случае можно задать вопрос, насколько система контроля в Люксембурге соответствует этим ограничениям ;
iv. режим контроля в Люксембурге в отношении коммун предусматривает также, что если нанесен ущерб общим интересам, то может быть вынесено решение об аннулировании акта со стороны надзорного органа, и что концепция общего интереса представляется неточной и может привести частично к решениям на основании собственного усмотрения ;
v. многие акты по-прежнему должны быть вынесены на одобрение государственного органа и что, например, в области разработки инструментов по обустройству территории, увеличение числа процедур одобрения подтверждает усиление "надзорной" роли государства в этой области ;
vi. можно придти к выводу, что количество актов, требующих одобрения, мало совместимо с пунктом 3 Статьи 8, в котором предусматривается соразмерность между полномочиями контрольного органа и важностью тех интересов, которые должны быть соблюдены и что выдвижение на предварительное одобрение достаточно мало значимых актов означает несоответствие между этой формой контроля и теми общественными интересами, которым может быть нанесен ущерб ;
vii. никто при этом не опровергает, что на практике надзорные органы Люксембурга осуществляют свои контрольные полномочия умеренно, и что представители местных органов власти не выражают сожаления в связи со злоупотреблениями в отношении вмешательства в их дела ;
b. исходя из этого, рекомендует властям Люксембурга модернизировать положения коммунального права, относящиеся к контролю над местными органами власти, с целью ограничить надзорные функции контролем на этапе после принятия решений, направленного исключительно на соблюдение законности ;
8. Что касается демократического назначения коммунальных исполнительных органов, то Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. в соответствии с пунктом 2 Статьи 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении право местных органов власти управлять собственными делами осуществляется через советы или собрания, состоящие из членов, избираемых прямым всеобщим голосованием, и которые могут иметь исполнительные органы, несущие перед ними ответственность ;
ii. назначение исполнительного коммунального органа государственной инстанцией было расценено как несоответствующее духу Хартии, хотя такой подход формально ей и не исключается ;
iii. в городе Люксембург заместители бургомистров городов и сами бургомистры назначаются Великим герцогом, а заместители бургомистра в других коммунах назначаются министром внутренних дел. Однако обе категории должны выбираться среди муниципальных советников и процедура в действительности состоит в том, что государственной администрации направляется предложение со стороны фракции большинства во вновь избранном муниципальном совете ;
iv. существующая система назначения не вызывает критики со стороны местных выборных лиц в Люксембурге, тем более что коммунальное право предусматривает процедуру вынесения вотума недоверия во время голосования бюджета, что представляет собой важное свидетельство ответственности коммунальной исполнительной власти перед выборным советом ;
v. помимо формального аспекта процедуры, в соответствии с которой – по крайней мере – предложение, направляемое Великому герцогу, должно предварительно пройти формальное обсуждение в коммунальном совете, и выдвигаемому аргументу о том, что как бургомистр, так и его заместители являются также представителями правительства в коммуне, такое назначение, как представляется, не соответствует современной концепции местного самоуправления ;
b. рекомендует, исходя из вышеизложенного, ввести процедуру прямого назначения муниципальным советом ;
9. Что касается статуса местных выборных лиц и коммунальных сотрудников в Люксембурге, Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. статус местных выборных лиц в Люксембурге соответствует требованиям Хартии, хотя их представители и требует улучшения своего положения, с точки зрения предоставления отпуска для профессиональной подготовки выборных лиц, и улучшения регулирования их социальных и налоговых прав ;
ii. как и во многих европейских странах, в Люксембурге возникает вопрос о полной занятости сотрудников коммунальных исполнительных органов, что, как представляется, является правильным путем, особенно в коммунах большого размера и в объединении коммун ;
iii. помимо этого, хотя руководители коммунальных органов и заявляют о том, что они в целом удовлетворены системой государственной службы в Люксембурге, представляется, что было бы полезно повысить экспертный уровень коммунальных работников, который ниже, чем уровень государственных служащих. Речь идет, в частности, о том, чтобы содействовать набору административного персонала с высшим образованием или с такой же квалификацией, как и у государственных служащих ;
b. исходя из этого, рекомендует :
i. правительству Люксембурга конкретизировать намерение, о котором оно заявляло, начать рассмотрение возможности придания профессионального статуса сотрудникам коммунальных служб, по крайней мере для самых больших территориальных образований ;
ii. предусмотреть улучшение организации межкоммунального сотрудничества, которое позволило бы – помимо прочего – мобилизовать на этом уровне профессиональный опыт, равный опыту государственных служащих ;
10. Что касается местных финансов, то Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. в общем объеме государственных расходов на коммуны в Люксембурге приходится 32%, что ставит эту страну на пятое место в Европе, даже если – в отличие от некоторых стран –публичные расходы сосредоточены на одном существующем уровне: коммунах ;
ii. распределение публичных ресурсов между коммунами и государством, по-видимому, ухудшается и, более того, местные общественные расходы находятся на сравнительно более низком уровне, по сравнению со статистическими данными в отношении европейских стран ;
iii. что касается местного налогообложения, то существуют три различных вида налогов: коммунальный коммерческий налог, земельный налог и различные сборы ;
iv. коммунальный коммерческий налог (ККН) представляет собой важную долю в доходах коммун. Этот налог, собираемый с доходов предприятий, перераспределяется, но эта процедура представляется непрозрачной. Более того, данный налог зависит от экономической конъюнктуры и не позволяет обеспечить прочное и перспективное управление коммунальными делами ;
v. объемы земельного налога постоянно уменьшаются, хотя он мог бы стать важным источником диверсификации налоговых средств ;
vi. коммунальный фонд финансовых дотаций представляет собой государственные дотации и составляет примерно 20% доходов коммун, при этом коммуны хотели бы провести переговоры в отношении выделяемых средств в зависимости от тех задач, которые им делегируются государством ;
b. рекомендует:
i. для того чтобы избежать слишком большой доли коммунального коммерческого налога в объеме всех коммунальных сборов в Люксембурге, продолжать диверсифицировать ресурсы коммун ;
ii. чтобы в целом финансовое положение местных общин в Люксембурге было улучшено с целью усилить влияние местных органов власти на свои собственные ресурсы и обеспечить более скоординированное управление местными финансовыми средствами и их распределением между государством и коммунами ;
11. Что касается усиления коммунальной структуры, то Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. в Люксембурге имеется 118 коммун, из которых только 7 насчитывают 10 тысяч жителей или более, и что важнейшим вопросом для будущего местных общин в Люксембурге является организация межкоммунального сотрудничества ;
ii. небольшие размеры большинства этих коммун соответствуют потребностям управления, приближенного к гражданам, но при этом не дают возможности осуществлять сложные задачи и иметь квалифицированный персонал. Помимо этого, такое положение ставит коммуны в большую зависимость от экспертизы государственной администрации ;
iii. несмотря на достойные высокой оценки усилия правительства Люксембурга по содействию процессу объединения коммун, оказалось невозможным значительно снизить их число ;
iv. представляется, что слияние коммун не является тем путем, который позволит существенно изменить коммунальную структуру в Люксембурге ;
v. на протяжении последних 20 лет развивались межкоммунальные объединения (их число выросло с 30 до 70), но, как правило, у них имеются структуры ограниченного пользования, отсутствуют собственные средства и напрямую выбранные органы ;
vi. помимо этого, такая организация ни в коей мере не позволяет делегировать этим органам те задачи, которые ныне осуществляются государством ;
vii. кроме того, в документах по обустройству территории выделяются 6 "регионов планирования", что показывает, что помимо уровня коммун существует потребность в промежуточном уровне, который обеспечивал бы задачи обустройства территории ;
b. рекомендует :
i. выбрать такой путь развития межкоммунального сотрудничества, который не ограничивался бы, как это существует сейчас, простым объединением служб, а отвечал бы конкретным потребностям коммунальной работы ;
ii. предусмотреть создание объединений примерно 20 коммун, что отвечало бы, впрочем, уровню шести регионов планирования, при этом не ограничивая данные регионы функцией децентрализованного государственного планирования, а наделяя их возможностями выражения интересов населения и соответствующих полномочий, через такую структуру, которая гарантировала бы возможность выражения демократической воли на уровне регионов ;
12. В отношении консультаций с местными органами власти, Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. в соответствии со Статьями 4.1, 5. 9.6 и 10 Хартии с местными органами власти требуется консультироваться по тем вопросам, которые их непосредственно затрагивают ;
ii. что эти консультации должны осуществляться соответствующим образом, особенно в процессе планирования и принятия решений ;
b. исходя из этого, рекомендует создать такую правовую основу, которая делала бы обязательными консультации с коммунами через их наиболее представительную ассоциацию по всем тем вопросам, которые их непосредственно затрагивают ;
13. В отношении общей ситуации в области местной демократии в Люксембурге Конгресс :
a. напоминает о том, что :
i. существующие в Люксембурге органы в целом удовлетворяют требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении ;
ii. некоторые технологические и социальные изменения привели к большей централизации, что требует от коммунального управления новой динамики;
b. рекомендует, чтобы :
i. был принят ряд мер, для того чтобы предоставить коммунам более адаптированные рамки деятельности, что позволило бы им усилить свои возможности управления и расширить области полномочий ;
ii. для этого в первую очередь была проанализирована организация на межкоммунальном уровне, уделяя при этом особое внимание новой форме интенсивного межкоммунального сотрудничества на таком уровне, который соответствовал бы шести регионам обустройства территории ;
iii. данная система соответствовала бы объединению достаточно важных полномочий, для того чтобы имелся персонал высокой квалификации и чтобы в реформе местных финансов учитывалась потребность выделения для этой новой структуры прямых средств.