Резолюция 171 (2004)1 о местной и региональной демократии в Российской Федерации
Конгресс,
1. Напоминая о:
a. статье 2 пункт 1 b Уставной резолюции (2000) 1, в которой предусматривается, что «КМРВЕ вносит предложение в Комитет Министров по развитию местной и региональной демократии»;
b. пункте 3 статьи 2 Уставной резолюции Конгресса (2000) 1, в которой предусматривается, что «Конгресс готовит на регулярной основе доклады о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах и в государствах, которые подали заявку на вступление в Совет Европы, и обеспечивает, в частности, выполнение принципов Европейской хартии о местном самоуправлении»;
c. Резолюциях 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000) Конгресса, в которых излагаются руководящие принципы для подготовки такого рода докладов;
d. Рекомендации 30 (1997) Конгресса о состоянии местной демократии и федерализма в России;
2. Принимая во внимание пояснительный доклад CG (11) 5 и Рекомендацию CG (11) 5 о местной и региональной демократии в России;
3. Выражая благодарность национальной делегации России в Конгрессе, Конгрессу муниципальных образований России, а также Нижегородской области за ценную помощь, которую они оказали во время подготовки доклада и при организации визитов на местах;
4. Хотел бы привлечь внимание субъектов Федерации и местных органов власти России к следующим общим комментариям и рекомендациям:
5. Приветствует завершение первого этапа реформы местного самоуправления и федерализма в России, результатом которого стало принятие в 2003 году федерального закона, вносящего изменения и дополняющего федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее именуемых рамочными законами);
6. Признает, что благодаря своей работе Комиссия, ответственная за эту реформу, под председательством Дмитрия Козака (ниже именуемая Комиссией), смогла начать позитивный процесс, проводимый в несколько этапов, в том что касается территориального управления в России, и который создал основы для более сбалансированного разграничения полномочий между тремя уровнями публичных властей в России (Федерации, субъектов Федерации, местных властей) на основе принципа субсидиарности (статья 4.3 Хартии);
7. Полагает, что Комиссия под председательством Дмитрия Козака и российские законодатели проделали значительную работу по уточнению и разъяснению конституционных положений, связанных с отношениями между Федерацией и субъектами, в частности, в отношении разграничения полномочий по предметам совместного ведения;
I. В отношении реформы федерализма:
8. Отмечает, что в том что касается субъектов Федерации, реформа федерализма на основе Конституции, которая отражена в федеральном законе от 4 июля 2003 года (ниже именуемом федеральном законом N° 95), была направлена прежде всего на то, чтобы:
a. найти точное выражение конституционных принципов, установленных в статьях 71-73, в рамочном законе, который подробно определял бы не только те аспекты, которые связаны с организацией публичных органов власти в субъектах Федерации, но и устанавливал бы рамки осуществления полномочий по предметам совместного ведения, поскольку ранее это часто порождало трудности в отношениях между Федерацией и субъектами;
b. подтвердить принцип верховенства федерального законодательства;
c. обеспечить соответствие между полномочиями и их финансированием;
d. лучше организовывать контроль со стороны федеральных органов государственной власти;
9. Отмечает, что новый закон представляется достаточно гибким для того, чтобы регулировать конкретные ситуации или преодолевать кризисные ситуации (например, через договоры), соблюдая при этом федеральную Конституцию;
10. Считает, что стремление к ясности и точности должно приветствоваться, поскольку это способствует преодолению таких ситуаций, когда региональное законодательство вступает в явное противоречие с федеральным;
11. Приветствует с этой точки зрения осуществлявшуюся в 2000-2003 годах работу по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством;
12. Призывает субъекты Федерации, в частности:
a. выполнять решение Конституционного суда от 7 июня 2000 года, в котором он подтвердил, что только Российская Федерация является носителем суверенитета;
b. содействовать осуществлению реформы федерализма в духе сотрудничества;
c. распространять институт региональных омбудсменов в соответствии с рекомендациями Конгресса, содержащимися в Рекомендации 61 (1999) ;
II. В отношении реформы местного самоуправления:
13. Отмечает, что в прошлом создание и функционирование органов местного самоуправления сталкивалось со значительными трудностями в ряде субъектов Федерации;
14. Отмечает с удовлетворением, что новая редакция федерального рамочного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятая в октябре 2003 года (ниже именуемая новым рамочным законом или федеральным законом N° 131), предоставляет гарантии создания и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации;
15. С удовлетворением отмечает, что органы местного самоуправления являются автономными и действуют вне системы государственных органов, и при этом новый закон признает за органами местного самоуправления качество публичных органов власти, как и за федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации;
16. Полагает, что субъекты Федерации призваны сыграть первоочередную роль в выполнении этого рамочного закона;
17. Принимает к сведению, что все субъекты Федерации должны выполнить общие требования нового рамочного закона и в этих целях к 1 июня 2006 года привести в соответствие свои конституции (уставы), законы и другие законодательные и нормативные акты;
18. В этой связи призывает субъекты Федерации принять или изменить в установленные сроки законодательные акты, относящиеся к:
a. публичным службам на местном уровне;
b. к делегированию государственных полномочий органам местного самоуправления;
c. к административной ответственности и роспуску выборных местных органов власти;
d. к разработке норм и правил, относящихся к установлению категорий имущества, принадлежащего местным органом власти;
19. Призывает, в частности, при осуществлении реформы местных органов власти, уделять особое внимание следующим вопросам:
A. Созданию новых местных органов власти, возможное изменение статуса и границ существующих местных органов власти (статья 5 Хартии)
20. В целях исполнения нового рамочного закона субъекты должны до 1 января 2005 г. установить границы местных органов власти и предоставить им статус городского или сельского поселения, городского округа или муниципального района;
21. Это означает, что за этот срок субъекты должны разработать и принять новые редакции своих законов об установлении и изменении границ муниципальных образований, а также о создании, изменениях или ликвидации местных органов власти, с учетом потребностей соответствующих муниципальных образований;
22. В этом контексте, вопрос о переходе существующих городских муниципальных образований [городов] к статусу «городских округов» имеет важное значение для городов России, и для развития страны в целом;
23. И хотя в соответствии с нормами, установленными законом, только региональные законодатели могут принимать окончательное решение о том, будет ли тот или иной город иметь статус городского округа, такое изменение статуса или несогласие с ним должно быть вынесено на решение населения;
24. Поэтому следует сохранять те городские муниципалитеты, у которых имеется прочная экономическая и социальная база, и где население четко ассоциирует себя с данным муниципалитетом;
B. Полномочия местных органов власти (статья 4 Хартии)
25. Субъекты Федерации должны также уделять особое внимание тем полномочиям, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Для этого следует учитывать ту практику, которая существует на региональном уровне;
C. Административный контроль (статья 8 Хартии)
26. Административный контроль над действиями местных органов власти, направленный на обеспечение законности, осуществляется прокуратурой или судами. Это является важным достижением для местных органов власти;
27. В новом законе уточняются процедура контроля в отношении действий местных органов власти, а также привлечения к ответственности и санкций в отношении выборных органов местного самоуправления [представительного органа, руководителя муниципалитета или главы администрации]. Местные органы власти имеют достаточные гарантии, для того чтобы оспаривать через суды касающиеся их решения. Таким образом, именно судебная власть призвана в полной мере сыграть роль в этой процедуре;
28. В соответствии с законодательством, процедура привлечения к ответственности выборных органов должна носить исключительный характер;
D. Создание советов местных органов власти (статья 10 Хартии)
29. В соответствии с требованиями нового закона, субъекты должны гарантировать проведение до 1 июня 2006 года проведение съездов по созданию советов муниципальных образований в субъектах Федерации. Это подразумевает, что до этой даты должны быть разработаны законы о создании таких советов;
30. Следует следить за тем, чтобы такие ассоциации местных органов власти были бы в полной мере представительными, независимыми и могли бы защищать интересы местных общин на региональном уровне, для того чтобы лучше учитывать их интересы на федеральном уровне Конгрессом муниципальных образований России;
31. Призывает местные органы власти, в соответствии с новым рамочным законом:
a. привести свои уставы в соответствие с новым законом или разработать новые уставы в случае изменения своего статуса;
b. внести, в частности, изменения в другие муниципальные нормативные акты, или разработать новые акты, в отношении:
i. создания представительных органов в муниципальных районах;
ii. права граждан на собрания;
iii. организации и проведения публичных слушаний;
iv. условий проведения собраний граждан;
v. организации и проведения сходов граждан (собраний делегатов) ;
vi. инициатив граждан;
vii. муниципального заказа;
32. Призывает Конгресс муниципальных образований России:
a. продолжать сотрудничество с Советом Европы по обеспечению профессиональной подготовки выборных лиц и сотрудников местных органов власти;
b. распространить среди местных органов власти Европейский кодекс поведения для местных и региональных выборных представителей.
1 Обсуждена и принята Конгрессом 26 мая 2004 г. на втором заседании (см. док. CG (11) 5, проект Резолюции, представленный докладчиками д-ром Г. Родио (Италия, М, ЕНП/ХД) и Г. У. Штоклингом (Швейцария, Р, ГНЛД).