Рекомендация 163 (2005) 1 о местной и региональной демократии в Швеции
Конгресс,
1. Принимая во внимание:
a. Статью 2.3 Уставной резолюции Конгресса;
b. Пояснительный меморандум CG (12) 7 Часть II, который был представленный Яном Микаллефом (ЕНП/ХД, Мальта, М) и Карстеном Бером (ЕНП/ХД, Германия, Р);
2. Выражая благодарность правительству Швеции и делегации Швеции в Конгрессе за ценную помощь и содействие при подготовке вышеуказанного доклада;
A. В ОТНОШЕНИИ МЕСТНОЙ ДЕМОКРАТИИ :
3. Отмечает, что Швеция является унитарным государством с длительной историей широкого участия местного самоуправления в общественных делах и что в этой стране местное самоуправление играет важную роль в системе здравоохранения и несет разнообразную ответственность по оказанию общественных услуг гражданам;
4. С удовлетворением отмечает, что положительное отношение к местному самоуправлению в Швеции разделяется центральным правительством и парламентом;
5. Приветствует тот факт, что Швеция подписала и ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении (нижеименуемую "Хартия") уже в 1989 году, лишь спустя 4 года после ее разработки, и что принцип местного самоуправления признан Швецией на конституционном и правовом уровнях;
6. Напоминает, что принципы Европейской хартии местного самоуправления применяются как к шведским муниципалитетам (kommuner), так и к шведским графствам (landsting);
7. Признает, что местное самоуправление в Швеции играет весьма значительную роль в системе налогообложения, поскольку основная форма прямого налога, выплачиваемого большинством жителей страны, представляет собой местный подоходный налог;
8. Признает, что шведское законодательство, традиции и практика местного самоуправления в широком смысле отвечают духу и положениям Хартии;
9. Признает усилия со стороны национальных и местных органов власти Швеции по применению принципов, лежащих в основе Хартии, и более конкретно признает, что ряд ключевых статей Хартии соответствует шведскому законодательству (Статьи 2, 3, 4.6 и 6);
10. Отмечает, что в отношении финансовых ресурсов в определенной степени положения шведского Закона о правительстве, в котором предусматривается, что местные органы власти имеют право собирать налоги, соответствует Статье 9 Хартии;
11. Приветствует тот факт, что это было дополнительно усилено в 1993 году, когда Парламент Швеции в связи с введением общих правительственных дотаций, одобрил "принципы финансирования", в которых заявляется о том, что правительство должно разъяснять, как будут финансироваться реформы, если они связаны с новыми задачами для местных органов власти (если у местных органов власти нет другого выбора как финансировать реформу путем сбора более высоких налогов, то государство должно предоставить им финансовую компенсацию);
12. Приветствует также то, что шведская Ассоциация местных органов власти и шведская Федерация окружных советов всегда играли активную роль в продвижении местной демократии и защите интересов местного самоуправления;
13. Одновременно привлекает внимание к ряду вопросов, где применение некоторых положений Хартии вызывает беспокойство, и хотел бы в этой связи выдвинуть ряд рекомендаций,
a. центральное регулирование местного самоуправления (Статья 4 Хартии):
i. признает, что акт о местном самоуправлении (1991) предоставляет местным органам власти общие полномочия, в то время как отдельные законы предоставляют специальные полномочия для муниципалитетов и/или советов округов;
ii. сожалеет, однако, о том, что существует тенденция принимать достаточно подробное конкретное национальное законодательство по местным вопросам, что может рассматриваться как вмешательство национального правительства в местные дела и вызвать соответствующую реакцию со стороны местных органов власти;
iii. рекомендует, чтобы центральное правительство предоставляло большее пространство для местных органов власти в выполнении их обязанностей на благо местного населения.
b. влияние законодательства о "правах" (Статья 4 Хартии):
i. признает, что трудно оспаривать аргументы, лежащие в основе законодательства о "правах", которые предоставляют конкретные социальные и экономические права гражданам;
ii. полагает, однако, в этой связи, что принятое законодательство не смогло обеспечить справедливое равновесие между правами граждан и обязанностью местных органов власти предоставлять такие услуги, которые соответствовали бы приоритетам в интересах всей общины;
iii. отмечает, что само по себе законодательство носит расплывчатый характер и накладывает финансовые ограничения на местные органы власти, которые несут ответственность за соблюдение прав граждан;
iv. ставит вопрос о том, соответствуют ли эти меры, решение о которых было принято национальным парламентом, но которое должно выполняться местными органами власти, Статье 9 Хартии, так же как и "принципы финансирования", в которых предусматривается, что местные органы власти должны получать соответствующие финансовые средства для выполнения своих задач, которые требуются от них со стороны центральных органов власти;
v. рекомендует, чтобы правительство Швеции на основе консультаций с Ассоциацией местных органов власти в срочном порядке рассмотрело этот вопрос с целью нахождения средств, возможно, на основе работы комиссии по аудиту, независимой как от правительства, так и местных властей, для того чтобы оценить реальную стоимость предоставления таких услуг и сохранить контроль местных властей над политикой по отношению к административным судам.
c. установление налоговых потолков (Статья 9.4 Хартии):
i. отмечает, что хотя Закон о правительстве и Акт о местном самоуправлении предоставляют местным органам власти налоговую автономию, существуют ограничения в отношении этой автономии;
ii. отмечает, в частности, что несмотря на то, что ограничения на налоговую самостоятельность местных властей еще не действуют, они могут быть восстановлены в любой момент в будущем;
iii. рекомендует снять эти неясности таким образом, чтобы усилить самостоятельность местных органов власти в налоговой сфере, предоставив им достаточные налоговые средства.
d. схема перераспределения (Статья 9.5 Хартии):
i. отмечает, что несмотря на то, что принцип перераспределения соответствует Хартии, могут возникнуть конфликты при его применении;
ii. полагает, что финансовые процедуры, предусмотренные для корректировки последствий различия в доходах и расходах между местными власти не должны снижать уровня усмотрения местных властей при осуществлении ими своих обязанностей и поэтому такое финансирование должно поступать от центрального правительства;
iii. рекомендует рассмотреть систему перераспределения с целью уменьшения вмешательства в поле усмотрения местных органов власти в отношении собираемых ими средств, сохраняя при этом сам принцип перераспределения.
e. переход от общих дотаций к целевым дотациям (Статья 9.7 Хартии):
i. выражает сожаление в связи с тем, что в последние годы правительство Швеции перешло к увеличению сумм целевых дотаций по сравнению с общими дотациями, отмечая в то же время, что если объявленные правительство предложения будут одобрены, то в ближайшие годы произойдет сокращение доли дотаций со стороны центрального правительства на конкретные цели;
ii. напоминает, что с точки зрения Хартии сокращение общих дотаций со стороны правительства противоречит как положению о том, что правительственные дотации должны носить скорее общий, чем целевой характер, а также тому, что центральное правительство не должно вмешиваться в те задачи, которые поручены органам местного самоуправления;
iii. рекомендует, чтобы местные органы власти в приоритетном порядке получали общие дотации для выполнения поставленных перед ними задач.
f. юридическая защита и консультации с местными органами власти (Статьи 10 и 11 Хартии):
i. полагает, что хотя принцип местного самоуправления закреплен в Швеции в конституционном и правовом порядке, его конституционная позиция может быть укреплена тем, если шведские законодатели будут ссылаться на Хартию при подготовке всех законодательных актов;
ii. отмечает, что в настоящее время шведские законодатели просто исходят из того, что поскольку принцип местного самоуправления упоминается в Законе о правительстве (Конституции Швеции) и в Акте о местном самоуправлении, то этот принцип будет учитываться;
iii. полагает, что было бы целесообразно, чтобы эти вопросы, которые являются жизненно важными для местного самоуправления, поднимались и обсуждались в ходе работы, предпринятой в настоящее время Конституционной Комиссией, и считает, что в целях ясности Комиссия должна иметь дополнительные ориентиры, а также полномочия по выдвижению предложений, направленных на совершенствование местного самоуправления в Конституции Швеции в соответствии с данными выводами;
iv. в этой связи рекомендует, чтобы в Конституции была предусмотрена система обжалования, на которую могли бы ссылаться местные органы власти в случае нарушения данного принципа. В этом случае Европейская хартия о местном самоуправлении могла бы стать тем набором стандартов, по которым могли бы рассматриваться такие нарушения. Этим мог бы заниматься Конституционный суд, хотя такой вариант не приветствуется в Швеции широко, причем даже среди самих местных органов власти. Еще одним вариантом могло бы стать усиление позиции местных органов власти по отношению к парламенту, который в настоящее время является высшей судебной инстанцией в толковании объема полномочий местного самоуправления, в частности, в отношении финансирования. Это могло бы означать создание парламентской комиссии по местному самоуправлению, которая могла бы выслушивать обе стороны в случае проблем – как правительство, так и местные власти.
B. В ОТНОШЕНИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ :
14. Хотя в шведской конституции и не признается какой-либо формы субнационального правления, помимо муниципалитетов и округов, Конгресс приветствует и поддерживает шведские власти в их подходе, который позволил создать два «пилотных» региона – Вестра Гетланд и Сконе, а также выступает за продление срока данного эксперимента;
15. Подчеркивает, что эти региона должны рассматриваться как настоящие регионы с выборным региональным правительством и широким кругом ответственности, а не как традиционные советы округов;
16. Полагает, что как с функциональной, так и с политической точки зрения эти два «пилотных» региона похожи на аналогичные регионы в других странах и, кроме того, они обладают демократической основой советов, выбранных через урны для голосования;
17. Считает, что опыт «пилотных» регионов помог добиться экономического роста и выдвинуть разнообразные программы развития от транспорта до охраны здоровья на благо местного населения, что не произошло бы, если бы эта попытка не была осуществлена;
18. Ставит вопрос о том, можно ли принять разный подход, в рамках которого некоторые регионы пойдут по пути этих «пилотных» регионов, а другие объединятся в Совете по региональному сотрудничеству;
19. Призывает власти Швеции продолжать эксперимент с региональным управлением, сохранив оба «пилотных» проекта и расширив данный эксперимент на другие части Швеции, если другие регионы захотят пойти по этому пути.