Резолюция 161 (2003) ¹ о ходе выполнения мероприятий, направленных на принятие проекта Европейской хартии регионального самоуправления в качестве международной конвенции

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты регионов,

1. Учитывая свою Рекомендацию 34 (1997), в которой Комитету Министров предложено принять Европейскую хартию регионального самоуправления в качестве международного соглашения;

2. Принимая во внимание Рекомендацию 1349 (1997) Парламентской Ассамблеи, ее Резолюцию 146 (2002) и Заключение Комитета регионов Европейского Союза от 13 декабря 2000 г., в которых выражена поддержка скорейшему принятию Хартии в виде конвенции;

3. Изучив доклад г-на Петера Рабе (Германия), докладчика, в котором содержится последняя информация о текущих межправительственных дискуссиях, касающихся проекта Европейской хартии регионального самоуправления.;

4. С удовлетворением отмечает, что:

a. 13-е Совещание европейских Министров по вопросам местного и регионального самоуправления (Хельсинки, 27-28 июня 2002 г.) сосредоточило свое внимание на региональном самоуправлении в Европе;

b. на этом Совещании Министрами было проведено два рабочих заседания, первое из которых было посвящено европейским моделям и принципам, второе – детальному рассмотрению текстов, подготовленных по этому вопросу Руководящим комитетом по местной и региональной демократии (РКМРД);

c. по окончании первого рабочего заседания Министры провели беседу с представителями Конгресса, которая явилась очередной возможностью обсудить суть правого инструмента о региональном самоуправлении, который Комитет Министров должен принять;

d. на втором рабочем заседании было предложено, чтобы конвенция о региональном самоуправлении давала возможность желающим государствам ограничиться, в случае с региональными органами, правовыми гарантиями, содержащимися в Европейской Хартии местного самоуправления;

e. в заключительной декларации Совещания² одобрены принципы и ряд положений, касающихся значения и эффективности регионального самоуправления, которые были приняты всеми участниками, и приведен перечень вопросов, которые должны затрагиваться любым правовым инструментом в сфере регионального самоуправления для того, чтобы быть принятым государствами-членами;

f. в ответ на просьбу Комитета Министров о разъяснении сути инструмента, Министрами было заявлено, что правовой инструмент Совета Европы о региональном самоуправлении должен:

i. основываться на основных понятиях и принципах, составленных к тому моменту CDLR (Руководящий комитет по вопросам местной и региональной демократии)³;

ii. четко указывать, что любое государство вправе учреждать или не учреждать органы регионального самоуправления;

iii. оставлять государствам-членам определенную свободу выбора для того, чтобы были учтены особенности систем регионального самоуправления в этих странах;

iv. гармонично сочетаться с Европейской хартией местного самоуправления;

g.  в пункте 32 Заключительной декларации Совещания Комитету Министров рекомендуется дать поручение CDLR подготовить проекты правовых инструментов различных типов, которые бы учитывали предложения и развивали опыт государств-членов, а также отражали необходимость соответствия Европейской хартии местного самоуправления;

5. Приветствует тот факт, что Комитетом Министров было дано соответствующее поручение CDLR подготовить правовые инструменты различных типов по региональному самоуправлению⁴, и что с этой целью CDLR будет:

a. учитывать Хельсинкскую декларацию о региональном самоуправлении во всей ее полноте;

b. осознавать, что понятие «правовые инструменты различных типов» включает в себя конвенции и рекомендации;

c. руководствоваться в своей работе основными принципами, сформулированными в ходе упомянутого Совещания;

d. учитывать опыт, накапливаемый государствами-членами;

6. Высоко оценивает тот факт, что на своей 30-й встрече (Страсбург, 25-26 ноября 2002 г.), CDLR обратился в Экспертный комитет по вопросам структуры и основных принципов организации местного и регионального самоуправления (LR-FS) с просьбой о содействии в выполнении данного ему поручения и, в частности, об обсуждении и подготовке первых правовых инструментов различных типов по региональному самоуправлению;

7. Обращает внимание на первые проекты правовых инструментов, подготовленные Экспертным комитетом в том виде, в каком они были рассмотрены CDLR на своей 31-й встрече (Страсбург, 12-15 мая 2003 г.);

8. Выражает решимость продолжить наблюдать за работой CDLR с тем, чтобы окончательный проект Европейской конвенции о региональном самоуправлении в максимальной степени основывался на опыте региональных образований в составе государств-членов, мог быть окончательно принят Комитетом Министров и открыт для подписания государствами-членами;

9. В этой связи вновь выражает свое негативное отношение к принятию рекомендации о региональном самоуправлении в Европе. Такой документ может создать узаконенный дисбаланс в Европейском праве посредством установления международной правовой иерархии между местными и региональными властями;

10. Учитывая вышесказанное в том, что касается предложения о принятии Европейской конвенции о региональном самоуправлении, о чем идет речь в пункте 4.d настоящей Резолюции и в документе Комитета Министров о Хельсинкском Совещании⁵,

a. считает, что она является правовым компромиссом, который мог бы стать частью текущих межправительственных консультаций и оказать, таким образом, содействие одобрению Европейской конвенции о региональном самоуправлении, поставив ее в один ряд с уже действующей Европейской хартии местного самоуправления;

b. признает, что включение в новую Конвенцию о региональном самоуправлении положения, дающего возможность желающим государствам ограничиться, в случае с региональным органами, правовыми гарантиями, содержащимися в Европейской хартии местного самоуправления, является надлежащим ответом на критику, высказанную некоторыми странами;

c. отмечает, что данное решение стало возможным благoдаря статье 13 Европейской хартии местного самоуправления, в которой указывается, что “[…], в момент сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать те категории органов местного или регионального самоуправления, которыми ограничивается применение настоящей Хартии, или категории, которые она намерена исключить из сферы ее применения. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории местных и региональных органов власти”;

d. считает, что на основании указанной статьи и положения, которое должно быть включено в будущую Европейскую конвенцию о региональном самоуправлении, необходимо гарантировать четкую согласованность между Конвенцией и Европейской хартией местного самоуправления, на что было справедливо указано некоторыми национальными делегациями на Хельсинкском Совещании⁶;

e. убежден, что благодаря одновременному применению положения, о котором идет речь в пункте a. и в статье 13 Хартии, будут удовлетворены:

i. государства, желающие ограничиться, в случае с региональными органами, правовыми гарантиями, содержащимися в Европейской хартии местного самоуправления;

ii. государства, желающие, в случае с региональными органами, располагать конкретными международными гарантиями, закрепленными в новой Европейской хартии регионального самоуправления, которая будет иметь форму конвенции;

f. по данному компромиссному решению государствам, входящим в состав Совета Европы, и желающим развивать на своей территории региональную демократию, основанную на международном праве, следует иметь для своих региональных органов такие альтернативные варианты, как:

i. ратификация Европейской хартии местного самоуправления (в соответствии со статьей 13);

ii. ратификация новой Европейской конвенции о региональном самоуправлении;

iii. ратификация Европейской хартии местного самоуправления для одних регионов и ратификация новой Конвенции о региональном самоуправлении - для других в соответствии с их конкретным статусом; при необходимости, некоторые регионы могут быть вовсе исключены из сферы применения обоих инструментов.

11. Выражает надежду, что при обсуждении Конституционного договора ЕС, государства-члены учтут предложения, содержащиеся в данной резолюции;

12. Принимает решение вернуться к рассмотрению данных вопросов на следующем Организационном совещании (Страсбург, 24-26 ноября 2003) и дает поручение своему Бюро продолжить совместно с Институциональным комитетом Палаты регионов наблюдать за межправительственными консультациями, о которых идет речь в настоящей резолюции.

13. Предлагает своим членам и национальным делегациям обратиться в правительства своих стран за поддержкой принятия Европейской хартии регионального самоуправления в форме Конвенции с учетом предложений, содержащихся в настоящей Резолю

¹ Обсуждена и одобрена Палатой регионов 20 мая 2003 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 22 мая 2003 г. (см. док. CPR (10) 2, проект Резолюции, представленный докладчиком г-ном П. Рабе).
² Документ Хельсинкского Совещания MCL-13(2002)8 final
³ Документ Хельсинкского Совещания MCL-13(2002)3
⁴ Решение № CM/850/10102002
⁵ CM (2002)125 от 21 августа 2002 г.
⁶ Ср., в частности, документ, подготовленный британской делегацией на Хельсинкском Совещании – параграф 18 – и мнение, выраженное делегацией Франции о том, что принципы «местного самоуправления» в значении Европейской хартии местного самоуправления в равной степени применимы ко всем территориальным властям.