Заключение 16 (2002)¹ о Белой книге Европейской Комиссии о европейском управлении

Конгресс,

1. Принимая во внимание:

a. Белую книгу о европейском управлении, утвержденную Европейской Комиссией 25 июля 2001 г. [COM (2001) 428 final];

b. Информационный доклад о европейском управлении от 9 ноября 2001 г., подготовленный председателем Палаты регионов Р.Койвисто;

c. Резолюцию Европейского парламента о вышеуказанной Белой книге [A5-0399/2001);

d. заключения и доклады Комитета регионов Европейского Союза о европейском управлении и принципах субсидиарности и близости;

e. заключения Совета европейских муниципалитетов и регионов (СЕМР), Ассамблеи европейских регион (АЕР) и Конференции отдаленных и морских регионов Европы (КПМРЕ) о Белой книге, а также заключения других ассоциаций, представляющих местные и региональные власти на национальном и европейском уровнях;

f. Европейскую Хартию о местном самоуправлении, которая была открыта для подписания в форме международного договора Комитетом министров Совета Европы 15 октября 1985 г.², особенно Статью 4 данного документа, в которой говорится о принципе солидарности и праве местных властей на консультации в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;

g. проект Европейской Хартии о региональном самоуправлении, который был одобрен в 1997 г. и в настоящее время находится на подробном рассмотрении в Комитете министров Совета Европы;

h. резолюцию Совместного парламентского комитета Европейского экономического региона о новом европейском управлении в Европейской Союзе и о последствиях этого для Европейского экономического региона, принятую 16 октября 2001 г.;

2. Принимая во внимание свою уставную ответственность, как она определена в Уставной Резолюции Комитета министров (2000) 1, в связи с политическим наблюдением за выполнением Европейской Хартии о местном самоуправлении государствами-членами Совета Европы и с мониторингом местной и региональной демократией в данных государствах;

3. Исходя из:

a. рекомендаций и резолюций, которые были приняты Конгрессом в процессе политического наблюдения за выполнением Хартии, особенно из Резолюции 79 (2000) о финансовых средствах местных и региональных властей в связи с их ответственностью: конкретный тест на субсидиарности;

b. рекомендации и резолюции, принятые Конгрессом о положении местной и региональной демократии в государствах-членах Совета Европы;

4. Принимая во внимание пояснительный меморандум к вышеуказанной Белой книге, подготовленный докладчиками Халвданом Скардом (Норвегия, заместитель председателя Конгресса и член Палаты местных властей) и Ристо Койвисто (Финляндия, заместитель председателя Конгресса и председатель Палаты регионов) при содействии Алэна Делькампа, председателя Группы независимых экспертов по Европейской Хартии о местном самоуправлении, работающей под эгидой Институционального комитета Конгресса;

5. Сознавая, что граждане и их политические представители на местном и региональном уровне в государствах-членах Европейского Союза и стран ЕССТ/ЕЭР³ в ряде случаев рассматривают решения Сообщества как набор правил, которые трудно понять и выполнять, и которые зачастую не удовлетворяют их повседневные потребности;

6. Полагает, что это же относится и к тем государствам, которые подали заявку на вступление в Европейский Союз, причем некоторые из них не соблюдают в полной мере основные права территориальных образований при приведении в кратчайшие сроки национального законодательства и практики в соответствие с нормами Сообщества (достижения Сообщества/acquis communautaire);

7. Полагает, что местные и региональные власти во многих европейских государствах недостаточно привлекаются к процессу принятия решений в области разработки и выполнения решений компетентных органов Европейского Союза (Комиссии, Парламента и Совета);

8. Придерживается мнения, что в той мере, в какой она направлена на совершенствование тех подходов, на основе которых осуществляются полномочия компетентных органов Союза – и, следовательно, его государств-членов - Белая книга о европейском управлении представляет собой начало ответа на вышеупомянутые проблемы;

9. Ценит тот факт, что в данном тексте местные и региональные власти рассматриваются в качестве публичных органов управления в тех же рамках, что и центральные власти в тех государствах, в который они функционируют, и что в Книге совершенно правильно проводится различие между местными и региональными властями и группами и ассоциациями, принадлежащими к «гражданскому обществу»;

10. Исходя из вышеизложенных комментариев, выражает надежду, что предложения, содержащиеся в Белой книге, будут приняты и официально закреплены соответствующими национальными и европейскими властями в процессе пересмотра/упрощения договоров Европейского Союза, который начнется весной 2002 г. под эгидой конвенции, учрежденной на заседании Европейского Совета в декабре 2001 г. в Лаакене;

11. Призывает государства-члены Совета Европы, особенно те, которые являются членами или кандидатами в члены Европейского Союза или на которые влияет политика и нормы, установленные Соглашением о Европейском экономическом регионе, незамедлительно принять во внимание предложения, изложенные в Белой книге в том, что касается их отношений с местными и региональными властями;

В связи с содержанием Белой книги

12. Приветствует Европейскую Комиссию в связи с тем, что она конкретно признала основополагающую роль территориальных властей Европы, основанную на «многоуровневом управлении, в котором каждое действующее лицо вносит свой вклад в соответствии со своими возможностями или знаниями в успех общей работы», подчеркнув при этом, что «в многоуровневой системе настоящая проблема состоит в том, чтобы установить ясные правила для совместного использования компетенции –а не для ее разделения (…);

13. Приветствует тот факт, что первое из предлагаемых изменений в Белой книге гласит следующее: «Союз должен обновить методы работы Сообщества, приняв подход, который в меньшей степени будет следовать схеме отношений сверху-вниз». Осуществление данного предложения будет означать выполнение принципа, изложенного в первом предложении пункта 3 Статьи 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»;

14. В этой связи выражает свое согласие с идеей о том, что «предложения (относительно решений Европейского Союза) должны быть подготовлены на основе конкретного анализа того, является ли вмешательство на уровне Европейского Союза целесообразным или же необходимо вмешательство на основе регулирования. В этом случае необходимо оценить потенциальное экономическое и социальное воздействие, а также влияние на окружающую среду, цену и выгоды от такого конкретного подхода (…)”;

15. Полагает, что данная процедура соответствует второму предложению пункта 3 Статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, в котором говорится, что «Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии»;

16. Соглашается с тем, что применение принципов открытости, участия, отчетности, эффективности и последовательности – которые рассматриваются, как основополагающие для эффективного управления – требует от национальных и европейских органов власти:

a. использовать доступный и понятный для населения язык;

b. обеспечивать участие граждан, через своих местных и региональных представителей, в разработке и осуществлении политики Европейского Союза;

c. прояснить и повысить ответственность местных и региональных властей за развитие и осуществление политики Европейского Союза;

d. предпринять необходимые действия для обеспечения того, чтобы решения принимались на наиболее подходящем уровне, с учетом их эффективности;

e. повысить последовательность решений Сообщества путем привлечения к процессу принятия решений на национальном и европейском уровнях территориальных органов власти, с целью внедрения комплексного подхода в рамках сложной системы;

17. В этой связи полагает, что вышеперечисленные принципы включают в себя элементы, которые обычно ассоциируются с принципом прозрачности;

18. Однако при этом призывает Европейскую Комиссию дополнить список принципов эффективного управления принципом партнерства. Партнерство между всеми соответствующими сферами управления и Комиссией на самой ранней стадии разработки политики, основанное на совместно согласованных принципах, позволит обеспечить учет информации и условий на местном региональном уровне на стадии разработки предложений по дальнейшей деятельности;

19. Конгресс также убежден в том, что применение этих шести принципов может усилить принципы субсидиарности, и поэтому подчеркивает важность предложения, в соответствии с которым перед принятием любой инициативы на уровне Сообщества на регулярной основе проводилась бы проверка того, является ли данный уровень наиболее целесообразным. Аналогичным образом, Конгресс приветствует призыв к законодательным органам Европейского Союза сосредоточиться на фундаментальных вопросах, при этом дав возможность широко использовать рамочные директивы, что позволит государствам, а также и регионам и местным властям иметь больше свободы в адаптации этих нормативных актов к местным условиям, как это и предусмотрено в пункте 5 Статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении;

20. Хотел бы отметить, что одним из условий для осуществления принципа субсидиарности является выполнение пункта 1 Статьи 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, который направлен на то, чтобы местные власти и, в случае необходимости, любые другие территориальные власти, которые потенциально подпадают под действие данной Хартии, обладали бы «реальной способностью ... регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»;

21. Полагает полезным подчеркнуть, что подобная способность может существовать только в том случае, если территориальные власти могут осуществлять свои конкретные полномочия в тех сферах, которые представляют непосредственный интерес для их населения. Это право должно получить конкретное выражение через предоставление этим властям минимального объема основных видов ответственности, или же через общее законодательство, или, что еще лучше, через Конституцию;

22. Убежден в том, что осуществление данного принципа в качестве регулирующего принципа в отношениях между местными властями, регионами, центральным или федеральным государством и, в случае необходимости, с европейскими институтами, означает, что национальные или же европейские законодатели должны избегать чрезмерного регулирования в любых областях, которые подпадают под ответственность местных и региональных властей, так чтобы оставить этим властям достаточное пространство для свободы маневра;

23. Придерживается мнения, что финансовые ресурсы местных властей должны соответствовать их ответственности, поскольку это является основным показателем применения принципа субсидиарности и создания достаточно высококачественного уровня управления со стороны центральных и европейских властей в отношении местных и региональных властей. Исходя из этого, КМРВЕ призывает к выполнению той статьи Договора о Европейском Союзе, которая относится к оценке экономических последствий внедрения норм Европейского Союза;

24. В процессе реформы и определения европейского управления весьма важно определить соответствующие области компетенции и в большей степени учитывать принципы пропорциональности и субсидиарности. Необходимо точно определить те критерии, которыми нужно руководствоваться в подготовительных процессах в Европейском Союзе; зачем нужны действия на уровне Европейского Союза, какие вопросы относятся к компетенции органов Европейского Союза и какие вопросы относятся к компетенции государств-членов, а также каким образом можно учитывать различия между государствами-членами, регионами и местными властями;

25. Поддерживает идею «Достижение контакта с гражданами через местную и региональную демократию» и соответствующим образом оценивает ясное признание того, что территориальные власти, в своем качестве органов публичной власти, отныне несут ответственность за осуществление политики Европейского Союза во многих областях публичной власти;

26. В этой связи соглашается с предложением, согласно которому «основная ответственность за вовлечение регионального и местного уровня в политику Европейского Союза остается и будет оставаться в дальнейшем за органами государственного управления», и с мнением, что «зачастую считается, что национальные правительства недостаточно вовлекают региональный и местный уровень власти в подготовку своих позиций в области политики Европейского Союза»;

27. Исходя из принципов, изложенных в Европейской Хартии о местном самоуправлении (пункт 6 Статьи 4) и в проекте Европейской Хартии о региональном самоуправлении, отмечает свое согласие с предложением о том, что «каждое государство-член должно предусмотреть адекватные механизмы широких консультаций при обсуждении решений Европейского Союза и осуществлении политики Европейского Союза на территориальном уровне» и что «процесс разработки политики Европейского Союза, особенно устанавливаемые сроки, должны позволять государствам-членам знакомиться с опытом на региональном и местном уровне и извлекать из него уроки»;

28. Придерживается мнения, что это последнее положение относится и к государствам-нечленам, и особенно к тем странам, которые поддерживают особо тесные отношения с Европейским Союзом, как например, страны Соглашения о Европейском экономическом регионе;

29. Приветствует намерения Европейской Комиссии обеспечить, «чтобы при разработке предложений в области политики учитывались региональные и местные знания и условия», желает в полной мере поддержать стремление Комиссии продолжать свою работу по «организации постоянного диалога с европейскими и национальными ассоциациями региональных и местных властей, соблюдая при этом конституционные и административные нормы», и хотел бы участвовать в сотрудничестве в данном контексте с этими ассоциациями и Комитетом регионов;

30. С целью обеспечения большей гибкости и уважения разнообразия местных условий, поддерживает предложение о том, чтобы обеспечить «большую гибкость в средствах, предоставляемых для осуществления законодательства и программ, имеющих сильное влияние на данную территорию (...)» и внедрять целевые трехсторонние контракты, заключаемые между государствами-членами Европейского Союза, местными и региональными властями и Комиссией для того, чтобы улучшать процесс осуществления политики Европейского Союза;

31. Готов оказать помощь в подготовке этих территориальных властей по вопросам участия в программах разработки показателей для выявления тех областей, которые требуют большей согласованности, с учетом правовых документов Совета Европы в области местного самоуправления, пространственного планирования, транспорта и окружающей среды;

32. В связи с осуществлением решений Европейского Союза полагает, что в некоторых областях процедура совместного регулирования по разработке мер применения могли бы стать особенно полезной моделью участия, позволяя в большей степени использовать ноу-хау и местный опыт территориальных властей;

33. Что касается отношений между Советом Европы и Европейским Союзом в области местной и региональной демократии призывает компетентные институты и органы Европейского Союза, а также государства-члены Европейского Союза содействовать укреплению правовых гарантий, а также поощрять осуществление местной и региональной демократии в отношении принципов, изложенных в вышеупомянутых Хартиях в пункте 1 (подпункты f и g), с учетом рекомендаций, принятых в данной области Комитетом министров и Парламентской Ассамблеей в своих сферах компетенции⁴;

34. Как уже указывалось в ряде пунктов настоящего заключения, для Европейского Союза, который принял несколько директив, напрямую затрагивающих региональные и местные полномочия, будет необходимо следовать принципам Европейской Хартии о местном самоуправлении и, следовательно, Европейский Союз должен будет поддержать принципы данной Хартии, по крайней мере, путем Торжественной Декларации в контексте любой из форм деятельности, которые могут затронуть интересы местных и региональных властей;

35. Что касается отношений между различными уровнями центрального или федерального правительства, регионального и местного управления в отдельных государствах, то Конгресс полон решимости продолжать свои усилия по осуществлению принципов субсидиарности и местного и регионального самоуправления на основе принципов, изложенных в вышеупомянутых Хартиях;

36. В частности, в качестве составной части ответственности за политическое наблюдение за выполнением Европейской Хартии о местном самоуправлении, Конгресс хотел бы в ближайшем будущем более углубленно изучить вопрос о праве местных властей на то, чтобы с ними консультировались в процессе планирования и принятия решений по всем непосредственно их затрагивающих вопросам, а также в отношении их права на ассоциацию на национальном и международном уровнях.

¹ Обсуждено и принято Постоянной комиссией Конгресса 22 марта 2002 г. (см. док. CG (8) 29, проект Заключения, представленный докладчиками Р. Койвисто и Х. Скардом).
² На настоящий момент Хартию подписали 38 государств-членов Совета Европы, а ратифицировало 34.
³ Три страны-члена Европейского соглашения о свободной торговле (ЕССТ/EFTA), которые подписали Соглашение о Европейской экономическом регионе (ЕЭР/EEA), а именно Исландия, Лихтенштейн и Норвегия должны выполнять большую часть политических решений и норм Европейского Союза в отношении Внутреннего рынка.
⁴ Необходимо отметить, что на основе соглашения с Комитетом регионов, заключенного в последние годы, Конгресс предпринял усилия в отношении того, чтобы в государствах, подавших заявку на вступление в Европейский Союз, приоритетное значение уделялось развитию местной и региональной демократии.