Рекомендация 151 (2004) ¹ о преимуществах и недостатках прямых выборов исполнительных органов на местном уровне на основе принципов Европейской хартии о местном самоуправлении

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Принимая во внимание:

a. Статью 2 пункт 1 подпункт b Резолюции Комитета Министров (2000) 1 о Конгрессе Совета Европы, в которой заявляется, что одной из целей Конгресса является выдвижение предложений Комитету Министров по содействию местной демократии;

b. Статью 2 пункт 3 этой же Резолюции, согласно которой Конгресс будет обеспечивать выполнение принципов Европейской хартии о местном самоуправлении (ниже именуемой «Хартией»);

c. пояснительный меморандум и Рекомендацию CPL (11) 2 о преимуществах и недостатках прямых выборов местных исполнительных органов (ниже именуемых местными исполнительными органами или мэрами) (CPL (11) 2 Часть II);

d. Рекомендацию 113 (2002) Конгресса об отношениях между общественностью, местными выборными органами и исполнительными органами в условиях местной демократии.

2. Отмечает, что:

a. как об этом свидетельствуют общие тенденции, за последние годы в Европе наблюдается постоянный сдвиг в пользу прямых выборов местных исполнительных органов;

b. в тех странах, где непрямые выборы связаны с определенными аспектами прямого участия правительства, или являются прерогативой королевской власти, есть некоторые признаки постепенного смягчения ситуации;

3. Полагает, что следующие причины, основанные на практике и опыте последних 10 лет местного самоуправления в Европе, могут свидетельствовать в пользу прямых выборов исполнительных органов на местном уровне:

a. БОЛЕЕ ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ ЛЕГИТИМНОСТИ. Самым важным среди преимуществ прямых выборов исполнительных органов является политическая, демократическая и моральная легитимность, которая связана с прямыми выборами народом своего мэра, по сравнению с выборами мэра более узкой группой советников. Исходя из этого, по мнению Конгресса, такие прямые выборы:

i. повышают общую легитимность политической системы на местном уровне и могут предоставить двойную возможность гражданам – голосовать как за кандидата от партии, так и за независимого кандидата;

ii. обеспечивают, как представляется, более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органом;

iii. дают мэру возможность действовать более или менее независимо от узкопартийного давления со стороны муниципального совета, состоящего из представителей различных политических партий;

iv. повысят независимость выборного собрания от исполнительной власти и тем самым реальность контроля над ней;

b. БОЛЕЕ ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ УЧАСТИЯ. Еще одним преимуществом является расширение участия в демократических процессах, вовлеченность и обязательства со стороны местного населения, что будет отражаться и на более высокой явке на выборы. Таким образом, Конгресс считает, что такой тип выборов:

i. содействует укреплению самих корней местной демократии и первичным фазам ее развития, а также помогает населению четко осознать местный уровень публичного управления и ознакомиться с идеей местного самоуправления;

ii. способствует более высокому уровню информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а также более высокому уровню интеграции и отождествлению жителями самих себя с определенным муниципалитетом;

iii. помогает тому, что напрямую избранный мэр рассматривается в качестве символа того, чего хотят жители и к чему они стремятся;

iv. является более простым, легким в организации и менее дорогостоящим.

c. БОЛЕЕ ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ ОТВЕТСТВЕННОСТИ. Система прямых выборов мэра создает ясную систему политической ответственности. Измерение местного лидерства повышает уровень предоставления услуг, а также возлагает на мэра прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием. У граждан создается чувство большей сопричастности в управлении местными делами после того, как они выбрали лицо, которое ближе всего к их потребностям. Поэтому Конгресс полагает, что прямые выборы:

i. содействуют более сильному и более подотчетному руководству, более открытой постановке задач и более прямому участию граждан;

ii. повышает информированность о работе мэра, привлекает внимание со стороны СМИ, создает больше возможностей для критики и большую степень отчетности местных органов власти;

iii. помогает быстрее и эффективнее реагировать на проблемы местного населения.

d. БОЛЕЕ ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ И БОЛЕЕ ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ СТАБИЛЬНОСТИ. Наконец, избранный напрямую руководитель исполнительного органа может стать фактором стабильности во время пребывания на своем посту. Разделение властей носит более ясный характер, когда местный орган самоуправления не объединен в одном органе, исполнительном и совещательным, что создает условия для большей гласности. Подобная система создает:

i. более эффективное руководство и последовательность действий;

ii. повышение скорости принятия административных решений;

iii. сводит к минимуму политическую конфронтацию, которая может поставить под угрозу управление.

4. Отмечает, с другой стороны, что следующие моменты могут рассматриваться как недостатки системы и при определенных обстоятельствах подорвать исполнение функций избранного напрямую руководителя исполнительного органа:

a. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТУПИКИ. Общепризнанно, что самой большой проблемой является возможный политический конфликт, когда мэр и выборный орган представляют разные политические силы. Это может привести к повышенному риску неэффективности и тупиков в управлении, особенно в отношении бюджета, а также создать политическую нестабильность в целом;

b. ЧРЕЗМЕРНАЯ КОНЦЕНТРАЦИЯ ВЛАСТИ В ОДНИХ РУКАХ. Еще одним недостатком могут быть опасения в связи с возможной чрезмерной концентрацией власти в руках мэра, что может привести, в свою очередь, к следующим нежелательным последствиям:

i. сокращение роли представительного совета;

ii. поляризация процесса принятия муниципальных решений;

iii. персонализация власти и создание «сетей из приближенных лиц»;

iv. персонализация фигуры мэра или фрагментация системы политических партий;

v. сокращение внутреннего контроля в муниципальной администрации.

c. РИСК ПОПУЛИЗМА. Известно, что кандидаты, выступающие с одной проблемой, или люди, привлекающие внимание СМИ, могут способствовать распространению популизма в местной политике, поскольку на пост мэра могут претендовать кандидаты, которые просто являются известными людьми, но при этом не способны выполнять функции мэра.

d. ОСЛАБЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И СНИЖЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО ИМПУЛЬСА. Независимые кандидаты снижают роль политических партий в предвыборной кампании и уменьшают политический характер местных выборов.

5. Исходя из вышесказанного, Конгресс:

a. призывает государства-члены Совета Европы учитывать вышеизложенные выводы Конгресса при реформировании такой области, как местное самоуправление;

b. призывает государства-члены уделять, в частности, должное внимание системе сдержек и противовесов между представительными и исполнительными политическими органами, отсутствие которой, или, в сочетании с отсутствием культуры политического участия среди граждан или с отсутствием влиятельного общественного мнения, может привести к тому, что исполнительная власть будет довлеть над выборным собранием;

c. призывает государства-члены уделять особое внимание вопросам управления муниципальной собственностью, что должно проходить под контролем выборного собрания;

d. напоминает о принципах, регулирующих отношения между выборным собранием и исполнительным органом, которые были изложены Конгрессом в его Рекомендации 113 (2002) (Приложение Часть 3).

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 25 мая 2004 г., принята Постоянным комитетом Конгресса 27 мая 2004 г. (см. док. CPL (11) 2, проект Рекомендации, представленный докладчиками д-ром Я. Микалефф (Мальта, М, ЕНП/ХД) и д-ром Г. Родио (Италия, М, ЕНП/ХД).