Заключение 15 (2001) ¹о проекте рекомендации Комитета Министров государствам - членам Совета Европы об «участии граждан в общественной жизни на местном уровне»

Общие предварительные комментарии

1. Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) приветствует инициативу Комитета Министров по подготовке проекта рекомендации об "участии граждан в местной общественной жизни". Принятие этой рекомендации в ходе Международного года добровольцев явится важным призывом к укреплению местной демократии в государствах - членах Совета Европы;

2. КМРВЕ считает, что форма рекомендации с двумя приложениями отвечает цели практического осуществления предлагаемых мер с учетом принципа субсидиарности и, соответственно, местной специфики;

3. КМРВЕ в целом разделяет анализ вызовов, стоящих в настоящее время перед местными органами самоуправления, и выводы Комитета Министров. Международные исследования свидетельствуют о разнообразных тенденциях и сдвигах как в политическом поведении граждан, так и в области реформы местных органов самоуправления в государствах - членах Совета Европы;

4. КМРВЕ придерживается принципа, согласно которому в качестве общего наследия государств - членов Совета Европы представительная демократия призвана служить основой участия общественности не только на местном, но и на региональном и национальном уровнях;

5. С учетом изменившихся ожиданий граждан представительную демократию необходимо дополнить элементами прямой демократии. Необходимо также принять меры для того, чтобы позволить гражданам брать на себя ответственность за организацию местной жизни;

6. В прошлые годы КМРВЕ проявлял активный интерес к различным аспектам усилий по укреплению местной демократии в государствах - членах Совета Европы. В этой связи следует особо отметить:

- Европейскую хартию участия молодежи в муниципальной и региональной жизни (резолюция 237 (1992) Конгресса Местных и Региональных Властей Европы);

- резолюцию 243 (1993) Конгресса местных и региональных властей Европы о гражданственности и крайней нищете: Декларация Шарлеруа;

- резолюцию 15 (1995) о местной демократии;

- резолюцию 91 (2000) об ответственности граждан и участии в общественной жизни;

Настоящий проект рекомендации Комитета Министров следует линии вышеупомянутых резолюций КМРВЕ. Поэтому эти документы следует упомянуть в преамбуле рекомендации;

После углубленного обсуждения КМРВЕ считает, что в рекомендацию Комитета Министров надлежит внести следующие изменения:

7. КМРВЕ убежден, что готовность граждан взять на себя ответственность и принять участие в политической жизни зависит от уровня развития местного самоуправления в государствах - членах Совета Европы. С принятием Европейской хартии местного самоуправления был установлен общеевропейский стандарт оценки местного самоуправления в государствах - членах Совета Европы. В соответствии с Европейской хартией, самоуправление (ответственность местных органов самоуправления за свои административные и финансовые дела) и гражданственность (формы и методы участия граждан) являются основополагающими принципами, на которых зиждется местное самоуправление;

8. Выполнение будущих задач местных властей зависит от успеха усилий по наделению их более широкими полномочиями в области принятия решений наряду с достаточными собственными имеющимися ресурсами;

9. Местное самоуправление является местным уровнем организации политической жизни. Оно включает местные публичные услуги, и ему требуется независимая основа деятельности для того, чтобы граждане могли отождествлять себя с местной общиной. Местное самоуправление должно содействовать установлению общественного согласия, гарантировать социальную справедливость, поддерживать правопорядок и способствовать культурному многообразию. Таким образом, у граждан города или деревни оно создает чувство общей принадлежности;

10. Исходя из вышеизложенного КМРВЕ считает необходимым дополнить рекомендации правительствам государств-членов следующими положениями:

"Подписать и ратифицировать, если это еще не сделано, Европейскую хартию местного самоуправления и, в соответствии с определенными в Европейской хартии базовыми принципами местного самоуправления, принять законодательные меры по предоставлению местным властям более широких административных и финансовых полномочий";

11. Демократия не ограничивается актом голосования. Могут и должны быть другие формы влияния граждан на политику. Это означает не только развитие различных форм прямой демократии, но и также востребование знаний и приверженности граждан как тех, кого более всего затрагивают политические и административные решения, для принятия приемлемых местному населению надлежащих решений. Поэтому необходимо развивать культуру диалога между административными властями, политиками, гражданами, общественными группами, общественными организациями, представителями экономических кругов и другими действующими лицами. В этой связи КМРВЕ особо приветствует приведенные в приложении I основные принципы улучшения политического участия на местном уровне;

12. КМРВЕ считает необходимым обратить внимание на тот факт, что в либеральных государствах, где главенствует закон, предоставленные гражданам права находятся в тесной связи с обязанностями и ответственностью. Основанная на правах человека и гражданских правах, а также на соблюдении вытекающих из них обязательств правовая система является необходимым, но еще не достаточным условием гармонии в обществе. Это, в сочетании с достоинством человеческой личности, возможно лишь тогда, когда свобода действий, гарантированная гражданам через права и свободы, находит свое выражение в форме этики и морали. Поэтому КМРВЕ полагает, что государствам-членам и местным и региональным властям следует предложить принять во внимание, признать и применить основные принципы политики ответственного участия граждан в местной и региональной жизни, изложенные в резолюции КМРВЕ 91 (2000). Сформулированные в этой резолюции этические и моральные принципы могут дополнить рекомендацию в форме приложения III;

13. КМРВЕ с удовлетворением отмечает, что выдвинутые в резолюции 91предложения об улучшении транспарентности в процессах принятия решений на местном уровне воспроизводятся в приложении II A проекта рекомендации;

14. Рост политической легитимности в странах представительной демократии происходит с увеличением активности избирателя. КМРВЕ с обеспокоенностью отмечает присутствующую практически во всех государствах - членах Совета Европы тенденцию в направлении сокращения участия избирателей в выборах во все уровни власти. Вследствие этого КМРВЕ считает необходимым в дополнение к уже предложенным изменениям в приложении II B выдвинуть рекомендацию об изменении избирательных процедур с целью обеспечения более существенного влияния граждан на состав выборных органов. Методы накопительного и дробного подсчета голосов хорошо зарекомендовали себя на практике. В соответствии с этой системой, избиратель обладает правом многократного голосования и может отдать все свои голоса одному кандидату или распределить их между несколькими кандидатами, независимо от их партийной принадлежности;

15. Стремящиеся стать образцами "муниципальной гражданственности" города и деревни активно привлекают к участию граждан для обеспечения максимально возможной автономии в организации местной власти. В этой связи, КМРВЕ приветствует включение в рекомендацию Комитета Министров шагов и мер, направленных на поощрение прямого участия общественности в принятии решений и ведении дел на местном уровне. Выдвинутые в приложении II C рекомендации предложения соответствуют собственным предложениям Конгресса в резолюции 91;

16. В целях усиления участия молодежи КМРВЕ выступает как за снижение возраста получения права голоса, так и за создание молодежных советов и парламентов;

17. КМРВЕ также предлагает дополнить предложения приложения II C созданием "бюджета для граждан". Этот направленный на вовлечение общественности в вопросы бюджетного и финансового планирования подход опирается на идею создания понятного несведущему человеку бюджета. Такой бюджет следует разъяснять на встречах с местным населением, обсуждая с ним различные его варианты. Предпочтения граждан в отношении отдельных статей бюджета должны оказывать определенное влияние на его обсуждение;

18. Повышение активности и расширение участия общественности имеет решающее значение в отношении динамики будущего развития городов и деревень. Поэтому КМРВЕ считает, что муниципальные власти должны быть призваны создать вспомогательные структуры, способные помочь представителям общественности, движениям и общественным организациям в их усилиях по организации жизни местной общины. В этой связи КМРВЕ рекомендует упомянуть важную работу, которую проводят организации пенсионеров, добровольцы, экологические организации (местная «Повестка на XXI век»), общественные организации, сети и фонды. Информационные сайты в «Интернете» и активная работа с поступающими жалобами - ценные средства выявления субстантивных и организационных проблем в сфере административного управления, инфраструктуры и других областях;

19. КМРВЕ также считает важным ознакомление местных и региональных властей в государствах - членах Совета Европы с факторами успеха, которые обеспечивают более широкое участие общественности:

a. граждане - мужчины и женщины - должны ощущать на себе серьезное отношение. Лучший путь для достижения такого положения - убедительные призывы со стороны местных властей к сотрудничеству и участию, с учетом возможностей, побуждений и забот граждан. В частности, им следует признать специфические трудности, характерные для участия женщин в политической жизни, и принять меры для их преодоления;

b. позитивная оценка и поощрение могут также способствовать заинтересованности граждан, общественных организаций и движений (премирование, общественное признание, возможности дипломирования, возмещение расходов, спонсирование);

c. в тех случаях, когда граждане или организации содействуют получению какой-либо бюджетной экономии, им следует передавать часть сэкономленных средств в порядке поощрения их добровольной работы;

d. для привлечения всех групп населения и создания для них возможностей участия местным властям в случае необходимости следует избрать более энергичный и учитывающий специфику подход в отношении отдельных групп. В работе с гражданами необходим индивидуальный подход, им не достаточно огульного к себе отношения. Граждане хотят, чтобы к ним обращались индивидуально, а не как к общности. Поэтому проведение одних только пропагандистских кампаний не достаточно;

e. при поощрении новых форм участия общественности необходимо помнить о роли традиционного сектора добровольческой работы. У членов общественных организаций и объединений, в течение продолжительного времени выполнявших важные обязанности на добровольной основе, не должно создаваться впечатление, что их служение уже не имеет признания в политических кругах

¹ Обсуждено и принято Конгрессом 29 мая 2001 г., на первом заседании (см. док. CG (8) 3, проект Заключения, представленный докладчиками г-ном М. Геганом и г-ном М. Хаасом).