Рекомендация 141 (2003) ¹ о местной демократии в Норвегии

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты регионов,

1. Напоминая о:

а. пункте 1b Статьи 2 Уставной резолюции (2000(1) Конгресса, в которой предусматривается, что "[цель КМРВЕ] состоит в том, чтобы [вносить] на рассмотрение Комитета Министров предложения о содействии развитию местной и региональной демократии";

b. пункте 3 Статьи 2 Уставной резолюции (2000(1) Конгресса, в которой предусматривается, что "Конгресс будет готовить на регулярной основе доклады о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, которые подали заявку на вступление в Совет Европы, и будет обеспечивать, в частности, выполнение принципов Европейской хартии местного самоуправления";

с. Резолюции 31(1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых излагаются руководящие принципы разработки вышеуказанных докладов;

2. Принимая во внимание доклад о ситуации в области региональной демократии в Норвегии, разработанной на основании двух официальных визитов в Осло (30-31 января 2003 года и 16 июня 2003 года) и официального визита в Трондхейм и Лиллехаммер (17-18 июня 2003 года) г-на Роберта Руокко (Италия, Палата регионов), докладчика, при содействии г-на Фабриса Юго, эксперта, администратора при Сенате Франции, которому выражается благодарность;

3. Напоминая о коллоквиуме по вопросам регионализации в Норвегии, который был организован в Осло 2 и 3 мая 2002 года, в сотрудничестве с Ассоциацией местных и региональных властей Норвегии;

4. Выражая благодарность:

а. Ассоциации местных и региональных властей Норвегии за их помощь в организации визитов делегаций КМРВЕ в Норвегию и за подробные комментарии во время этих визитов;

b. Правительственным и парламентским органам Норвегии, и в частности министерству по делам местных органов власти и региональному развитию за ценную информацию, представленную для подготовки доклада о региональной демократии в Норвегии;

5. Приветствуя ратификацию Норвегией Европейской Хартии местного самоуправления (26 мая 1989 года), без каких-либо заявлений и отдельных оговорок;

6. Приветствуя также ратификацию Норвегией Европейской Рамочной Конвенции о трансграничном сотрудничестве между местными общинами или органами власти (12 августа 1980 года), Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств (10 ноября 1993 года) и Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств (17 марта 1999 года);

7. С удовлетворением констатируя, что уровень местной демократии в Норвегии по-прежнему очень высок;

8. Констатируя, что Конституция Норвегии от 1814 года не содержит каких-либо положений относительно местного или регионального самоуправления, и в нее не вносилось поправок в этом отношении, и что Закон № 107 о местных органах власти от 25 сентября 1992 года также не содержит общих обязательных положений о юридической защите местного и регионального самоуправления в Норвегии;

9. Выражая сожаление в связи с тем, что при ратификации Европейской Хартии местного самоуправления Норвегия официально не заявила в отношении Совета Европы своего намерения выполнять положения Хартии в своих отношениях с властями на местном уровне;

10. Принимая во внимание многочисленные предложения и инициативы норвежских властей в отношении реформ существующих региональных структур и, с другой стороны, отсутствие консенсуса в политическом классе Норвегии в отношении будущего региональных властей в данной стране;

11. Хотел бы привлечь внимание парламентских и правительственных органов Норвегии к следующим соображениям и рекомендациям:

а. в целом и с учетом позитивных примеров многих европейских стран, региональный уровень управления, имеющий собственные полномочия и состоящий из представителей, избранных демократическим путем, представляет собой главный аспект соответствующего выполнения принципа субсидиарности, а также потенциальный источник солидарности и социальной и территориальной сплоченности;

b. регионы, имеющие исторические основы и определенные географические рамки, обладающие реальными и четко определенными полномочиями, являются эффективным инструментом государственного управления, для удовлетворения чаяний проживающего в них населения, для защиты его интересов и сохранения самобытности;

с. учитывая существующие структуры территориального управления в Норвегии и требования целесообразности, административной эффективности и упрощения функционирования системы публичного управления в различных областях, в том числе и в области регионального развития, представляется, что реформа территориального управления была бы целесообразной и необходимой мерой;

d. будущие структуры регионов должны основываться на Европейской Хартии местного самоуправления и принципах регионального самоуправления, одобренных Советом Европы и отраженных в проекте Европейской Хартии регионального самоуправления, который был утвержден Конгрессом;

е. в ходе этой реформы необходимо учитывать также следующие аспекты;

i. принимая во внимание географические и демографические особенности Норвегии, представляется желательным сохранить три уровня управления – местный, региональный и центральный, сохраняя при этом региональный уровень с избранными на демократической основе органами власти, что наилучшим образом будет отвечать требованиям демократических принципов субсидиарности и максимальной близости к населению;

ii. любая модернизация или реформа существующих региональных структур должна осуществляться на основе положения региональной самобытности и с учетом особенностей различных регионов Норвегии;

iii. важно избежать слишком большой централизации и концентрации власти на уровне центрального правительства, для того чтобы обеспечить соблюдение принципов субсидиарности, взаимодополняемости и солидарности, а также обеспечить более сбалансированное разграничение компетенций между различными уровнями публичных властей, путем регулирования отношений между государством, регионами и муниципальным уровнем;

iv. следует также поставить вопрос о том, в том случае, если существующая структура не может быть сохранена, в какой форме следует организовать региональный уровень управления и какие полномочия должны иметь будущие регионы;

12. При создании демократических региональных структур потребуется выбрать между следующими возможностями – сохранить существующие округа, создать более крупные регионы, объединяющие несколько округов, или усилить межмуниципальное сотрудничество и объединение муниципалитетов;

а. в случае сохранения выборных органов в существующих округах:

i. будет необходимо усилить округа в качестве участников регионального развития, путем рационализации их структур и расширения их полномочий, предоставляя им необходимые и достаточные финансовые средства для осуществления их полномочий и путем контроля за эффективным управлением этими средствами;

ii. важнейшее значение будет иметь четкое определение взаимоотношений между государством, округами и муниципалитетами, а также контрольными органами, с учетом принципов автономии, субсидиарности, взаимодополняемости и солидарности;

iii. в этой перспективе следует отметить, что постепенная передача полномочий от округов центральному государству (ответственность за больничные структуры была передана государству в 2002 году, а на 2004 год предусмотрена передача специализированных социальных служб) представляет собой тревожный сигнал усиления централизации полномочий, что ведет к существенному снижению полномочий округов;

iv. представляется необходимым пересмотреть региональные структуры представителей государства (губернаторов округов) и предусмотреть передачу части их полномочий выборным органам округов;

v. контроль за решениями муниципалитетов и округов, осуществляемый государственными органами, должен ограничиваться решениями о законности принимаемых шагов, сводя к самому минимуму вмешательство центральных органов власти в региональные дела на основании контроля за целесообразностью осуществляемых мер;

vi. учитывая, что финансовые средства округов в большой степени связаны с общими государственными дотациями, и исходя из того, что государство устанавливает ограничения в отношении уровня налогообложения, власти округов, по-видимому, в большой степени зависят в финансово-бюджетной сфере от государства;

vii. с учетом важности принципов равенства и справедливости в отношениях между округами, что заложено в традиции Норвегии, можно создать, тем не менее, асимметричную систему ответственности между различными округами;

b. в случае объединения округов в большие регионы, путем создания более крупных регионов, которые заменят ныне существующие округа:

i. новые регионы могут объединять несколько ныне существующих округов, что приведет к умению их количества;

ii. для обеспечения более гладкого перехода между системами территориального устройства, было бы целесообразно на первом этапе поощрять сотрудничество между округами, их добровольное объединение и создание регионального партнерства;

iii. необходимо создать в будущих регионах демократические структуры, избираемые прямым голосованием, придать им собственные полномочия и бюджетные средства, для того чтобы обеспечить их самостоятельную деятельность и управление;

iv. в рамках этих процедур можно было бы обеспечить соответствующее разграничение полномочий и территориальное распределение муниципалитетов;

с. в том случае, если не будет принято ни одной модели регионализации, одной из возможных альтернатив для ныне существующих округов было бы содействие межмуниципальному сотрудничеству и, в случае необходимости, объединение муниципалитетов:

i. сотрудничество и особенно объединения должны осуществляться на добровольной основе и учитывать эффективность, особенности и устремления различных муниципалитетов;

ii. в этих условиях важно пересматривать и даже усиливать полномочия муниципалитетов, а также их финансовые средства, тем более, что полномочия в области сельского хозяйства и окружающей среды будут переданы муниципалитетам уже в 2004 году;

iii. при создании подобных новых структур следует рассмотреть вопрос о том, смогут ли межмуниципальные образования обеспечивать полномочия в области регионального планирования и развития, а в случае, если это будет невозможно, такие структуры, контролируемые демократическим путем, должны нести за это ответственность;

13. В целом следует:

а. создавать партнерские связи и содействовать углублению сотрудничества между муниципалитетами и округами, для того чтобы обеспечить более высокий уровень координации и эффективности;

b. перед тем как осуществлять крупномасштабную реформу, необходимо провести углубленный анализ различных ныне осуществляемых демонстрационных проектов, затрагивающих округа – "единый округ" – сотрудничество между несколькими округами в рамках одного региона через объединение полномочий, делегирование некоторых полномочий округов муниципалитетам или от государства округам;

с. отметить, что концепция "единого округа" – объединение полномочий губернатора округа и выборного органа округа в едином административном органе – как представляется, не будет целесообразной моделью для регионального управления, учитывая доминирование в такой структуре государственного компонента и отсутствие ясности в отношении реальных полномочий выборных лиц и правительственной администрации;

d. в любом случае, требуется информировать граждан о необходимости и важности существования и эффективного функционирования региональных выборных органов власти и предпринимать шаги, направленные на то, чтобы эти органы более позитивно воспринимались населением, с тем, чтобы эти органы власти рассматривались не только как источник общественных услуг, но и как необходимые рамки для демократического выражения воли граждан;

14. Для того чтобы обеспечить, чтобы региональные власти Норвегии, независимо от того решения, которое будет принято в итоге в области реформ, пользовались бы юридическими гарантиями международных документов в данной области, было бы целесообразно, чтобы правительственные органы Норвегии выбрали бы одно и из следующих решений:

а. решили бы применять Европейскую Хартию местного самоуправления (на основе статьи 13 Хартии) к властям округов и к будущим региональным институтам;

b. поддержали бы подготовку и в соответствующий момент присоединились бы к европейскому юридическому документу, касающемуся региональной автономии, который в настоящее время разрабатывается в Совете Европы;

15. Исходя из этого, Конгресс призывает:

а. Комитет Министров передать настоящую Рекомендацию и пояснительную записку к ней правительственным и парламентским органам Норвегии;

b. Правительственные и парламентские органы Норвегии:

i. учитывать в ходе национальных дебатов о будущем местных и региональных органов власти в Норвегии вышеизложенные соображения Конгресса;

ii. искать решение в отношении будущих структур территориальной организации в тесном сотрудничестве с представителями местных и региональных властей;

iii. не ограничиваться во время реформ единственным критерием сокращения административных структур в сфере территориального управления, а учитывать надежды населения на то, что его выборные представители будут реально участвовать в управлении условиями их повседневной жизни;

с. министру по делам местных властей и региональному развитию Норвегии принять участие в одной из предстоящих сессий Палаты регионов, для того чтобы представить меры, принятые и/или планируемые, для выполнения настоящей Рекомендации.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой регионов 25 ноября 2003 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 26 ноября 2003 г. (см. док. CPR (10) 6, проект рекомендации, представленный докладчиком г-ном Р. Руокко).