Рекомендация 140 (2003) ¹ о местной демократии в Армении

Конгресс,

1. Напоминая:

а. статью 2(1)b Уставной резолюции Конгресса (2001), в которой предусматривается, что "КМРВЕ будет вносить предложение в Комитет Министров по содействию местной и региональной демократии";

b. статью 2(3) Уставной резолюции Конгресса (2001), в которой предусматривается, что "Конгресс будет готовить на регулярной основе доклады о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, которые подали заявку на вступление в Совет Европы, и будет обеспечивать, в частности, выполнение принципов Европейской хартии местного самоуправления"; и

с. Резолюции 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000) Конгресса, в которых излагаются руководящие принципы для подготовки такого рода докладов;

2. Напоминая о:

а. тех обязательствах, которых приняла на себя Армения при вступлении в Совет Европы в отношении развития местной демократии;

b. пояснительном меморандуме CPL (10)8 Часть II о местной демократии в Армении, подготовленном г-ном Кристофером Ньюбери (Соединенное Королевство, Палата местных властей) при содействии со стороны профессора Криса Химсворта, члена группы независимых экспертов Европейской хартии местного самоуправления, в связи с чем ему выражается благодарность, на основании двух официальных визитов в Армению (19-22 июня 2002 года и 2-5 октября 2003 года);

с. докладе о местной демократии в Армении, утвержденном 29 февраля 2000 года Бюро Конгресса (докладчики: г-н Клод Казагранде, Франция, и г-н Габор Колумбан, Румыния) и о докладе о местных выборах в Армении, утвержденном на заседании Бюро Конгресса 13 ноября 2002 года (докладчик г-н Кристофер Ньюбери , СК);

3. Выражает благодарность:

а. г-же Наталии Вутовой, специальному представителю Генерального секретаря в Армении, Информационному бюро Совета Европы в Ереване и Ассоциации местных органов власти Армении за их ценное содействие в подготовке доклада в 2003 году;

b. Администрации Президента Республики Армения, министерству по делам территориального управления, Национальному Собранию, администрации Тавуш и Лори, Ассоциации местных органов власти, международным организациям, представленным в Армении, а также членам делегации Армении при КМРВЕ за их помощь при подготовке доклада и их ценные комментарии во время визитов КМРВЕ;

4. Хотел бы изложить следующие комментарии и рекомендации для органов власти Армении, Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы:

5. Что касается выполнения Европейской хартии местного самоуправления (далее именуемой "Хартией") и общего развития местной демократии в Армении после 2000 года:

а. приветствует ратификацию Арменией Хартии 25 января 2002 года, вступление в силу Хартии 1 мая 2002 года, что свидетельствует о приверженности проведению дальнейших реформ в области местного самоуправления;

b. признает, что в 2000 году парламент и правительство Армении проделали определенный прогресс, прежде всего в правовой сфере, в области реформирования системы местного самоуправления;

с. признает позитивную роль ассоциации местных органов власти Армении в этом процессе;

d. полагает, что на основе этого прогресса действующая практика в области местного самоуправления должна быть приведена в соответствие с положениями и духом Хартии, а существующее законодательство выполняться в полном объеме;

е. отмечает, что несмотря на определенные изменения, которые были внесены во внутреннее законодательство в феврале 2000 года, включая введение в силу в мае 2002 года нового Закона о местном самоуправлении (с поправками от декабря 2002 года), процесс развития сильных местных органов самоуправления в последнее время замедлился, и считает, что многие из выводов, сделанные КМРВЕ в 2000 году, по-прежнему актуальны и обоснованы;

f. напоминает в этом отношении, что в 2000 году КМРВЕ, признав изменения в характере местных органов самоуправления в Армении, пришел к выводу, что функционирование местного самоуправления осуществлялось не без "дефектов и недостатков", которые необходимо было исправить (в частности, в таких областях, как выделение финансовых и кадровых средств местным органам самоуправления, контроль над местными органами со стороны центрального правительства и статус Еревана);

g. в связи с этим, приветствует итоги «круглого стола», организованного Советом Европы в Ереване 14-15 октября и посвященного разработке поправок к Закону о местном самоуправлении Республики Армения, в ходе которого был принят план действий в отношении реформ, проводимых в области местной демократии;

h. полагает в целом, что местное самоуправление в Армении остается слабым, и что многие положения Хартии до сих пор не были выполнены;

i. отмечает, что в целом в Армении, но особенно в сельской местности, местным органам власти предоставлено мало существенных полномочий и что их самостоятельность ограничивается неудовлетворительным финансовым режимом и недостаточным обеспечением другими ресурсами, как, например, отсутствием сильной местной гражданской службы; и

j. рекомендует, чтобы:

i. парламент и правительство Армении продолжали работу в законодательной сфере (в отношении муниципальной гражданской службы, муниципальной собственности, статуса города Еревана и поправок к ныне действующему законодательству о местном самоуправлении) при содействии Совета Европы и в соответствии со следующими рекомендациями;

ii. власти Армении рассмотрели возможность сделать заявление о том, что страна принимает на себя следующие статьи Хартии: Статью 5, Статью 6, Статью 7(2) и Статью 10(3);

6. Что касается конституционной и правовой основы местного самоуправления:

а. подтверждает, что общий принцип местного самоуправления признан в ясной форме как в Конституции Армении, так и в ее законодательстве;

b. напоминает, о том, что:

i. в 2000 году Конгресс, комментируя Закон о местном самоуправлении от 1996 года, отметил, что несмотря на то, что положения содержат "впечатляющий набор принципов", некоторые из них было бы предпочтительно закрепить в самой Конституции, что дало бы дополнительную гарантию их выполнения; при этом полагает, что эти рекомендации по-прежнему обоснованы и в отношении ныне действующего Закона о местном самоуправлении от 2002 года;

ii. с другой стороны, были высказаны критические замечания в отношении того, что Конституция не обеспечивает гибкости и препятствует необходимым реформам в ряде областей, в частности, в отношении трехлетнего периода для работы выборных органов, статуса Еревана и полномочий правительства снимать с должности руководителей местных органов власти;

с. полагает, что такие конкретные аспекты местного самоуправления было бы предпочтительно закрепить в законе;

d. напоминает о том, что в 2000 году армянские власти выразили свою готовность рассмотреть вышеуказанные рекомендации;

е. отмечает неудачу референдума о конституционных изменениях, проведенного в мае 2003 года, и стремление вновь избранного парламента начать новый диалог по внесению изменений в Конституцию;

f. рекомендует, чтобы при подготовке новых конституционных изменений власти Армении рассмотрели рекомендации, содержащиеся в докладе КМРВЕ от 2000 года, а также в настоящей Рекомендации, в частности, в отношении трехлетнего периода работы выборного органа, статуса Еревана и полномочий правительства снимать с должности руководителей местных властей, для того чтобы ликвидировать отсутствие гибкости в этих областях, нуждающихся в реформировании;

7. Что касается объема полномочий органов местного самоуправления:

а. отмечает, что новый закон от 2002 года предоставляет значительный объем как собственных, так и делегированных полномочий местным органам власти;

b. при этом отмечает, что в реальности местные власти выполняют лишь очень ограниченные задачи, особенно в сельских районах, поскольку у них в значительной степени отсутствуют возможности и средства, и выражает свое сожаление в связи с такой ситуацией;

с. полагает в этом отношении, что на практике Статьи 4 Хартии выполняется не в полном объеме;

d. отмечает, что в городе Ереване полномочия округов более ограничены, чем в целом по стране;

е. сожалеет, что не предусмотрено четкого механизма для делегирования полномочий на уровень местных властей и что нет полной ясности в отношении различий между собственными обязательными полномочиями и теми полномочиями, которые делегированы местным властям на основании базового законодательства;

f. рекомендует, чтобы:

i. армянские власти рассмотрели, консультируясь с представителями местных властей, как наиболее эффективно осуществлять функционирование местных органов власти, особенно в сельских районах и в районах Еревана;

ii. был создан механизм делегирования полномочий;

8. Что касается административных структур и ресурсов:

а. отмечает, что по-прежнему имеется много препятствий на пути обеспечения высокого качества работы муниципальных служб в Армении, что законом не регулируется найм, оценка работы и подготовка сотрудников в местных органах самоуправления, и что не существует национальной политики по рассмотрению этих проблем;

b. полагает, что особенно остро это ощущается во многих небольших общинах;

с. принимает во внимание, что в Армении готовится проект закона о муниципальной гражданской службе;

d. призывает организовать публичное обсуждение этого законопроекта, прежде всего с участием представителей местных властей;

е. надеется, что новый закон о муниципальной гражданской службе сможет решить основные существующие проблемы;

f. поднимает вопрос о положении заместителя руководителя местного органа власти, у которого имеются широкие полномочия, но который не является выборным лицом;

g. рекомендует, чтобы власти Армении работали совместно с Советом Европы по подготовке проекта закона о муниципальной службе и о национальной стратегии в области профессиональной подготовки;

h. предлагает, чтобы заместитель руководителя местного органа власти, который обладает широкими полномочиями в отсутствие руководителя и является невыборным лицом, выбирался, либо напрямую одновременно с руководителем, либо из числа местных советников;

9. Что касается административного контроля над местными органами власти (и, в частности, применения Статьи 72 Конституции Армении):

а. отмечает существование широкого круга национальных и государственных органов, которые имеют право контролировать местные органы власти;

b. полагает, что положение о полномочии, предусмотренном в Статье 72 Конституции, снимать с должности руководителя местного органа власти "в том случае, если обязательные полномочия руководителя местного органа власти не осуществляются в рамках реального дохода данного органа власти или если полномочия, делегированные государством, осуществляются в недостаточном объеме, а также если ряд решений, принимаемых руководителем органа власти и противоречащих законодательству и другим правовым актам, признаны недействительными на основании решения суда или если суд признал факт периодического нарушения решений Совета руководителем местного органа власти" сформулировано слишком неконкретно;

с. полагает, что само существование конституционного положения о возможности такого увольнения, особенно в формулировке "в случаях, установленных законом", трудно оправдать с точки зрения Хартии;

d. отмечает, что существует широкое согласие в отношении необходимости реформирования конституционных и законодательных положений в этом отношении;

е. рекомендует:

i. чтобы либо полномочия по увольнению руководителей были бы полностью аннулированы, либо эти полномочия были бы переданы судам;

ii. в частности, чтобы только суды имели полномочия определять, имелись ли серьезные и постоянные нарушения Конституции и законодательства;

f. предлагает, чтобы положения об увольнении или приостановлении полномочий местных выборных лиц были бы закреплены в законодательстве, а не в Конституции;

g. рекомендует, чтобы:

i. при содействии Совета Европы был подготовлен конкретный закон об административном контроле (который должен осуществляться после выявления определенных фактов и с единственной целью обеспечения соответствия законодательству и конституционным принципам);

ii. до принятия такого закона было бы конкретизировано существующее законодательство в отношении контроля, особенно в отношении полномочий и круга различных национальных и государственных органов, которые могут проводить углубленные инспекции;

10. Что касается выборного срока для местных органов власти:

а. полагает, что трехлетний выборный срок для местных советников и руководителей является слишком коротким для осуществления деятельности на местном уровне;

b. рекомендует, чтобы:

i. срок выборных полномочий был бы расширен до четырех или пяти лет;

ii. был бы рассмотрен вопрос о снятии ограничений, которые исключают в отношении руководителей возможность быть избранными более чем на два срока подряд;

11. Что касается финансовых средств:

а. признает, что общее экономическое и финансовое положение Армении является сложным, и что это в определенной степени объясняет проблемы с финансированием государственного сектора в целом и особо острое положение с недофинансированием местных органов самоуправления;

b. полагает, что:

i. у государственных налоговых органов нет достаточно стимулов для сбора земельного налога и налога на собственность, в то время как у местных властей наблюдается недостаток средств и ограниченный доступ к информационным базам данных (а также к кадастрам, которые регулируются на национальном уровне), что серьезно подрывает их возможности распоряжаться собственными финансовыми средствами;

ii. финансовый режим, вытекающий из закона от 7 мая 2002 года, хотя и достаточно проработанный в принципе, на практике приводит к тому, что местные органы власти имеют крайне мало финансовых средств и не могут извлечь почти никакого существенного дохода из тех источников, которые местные органы власти могут сами контролировать;

с. сожалеет о том, что:

i. с 1996 года государство не финансирует выполнение делегированных полномочий;

ii. между районами города Еревана не осуществляется финансовое перераспределение средств;

d. отмечает, что доходы местных властей связаны в основном с прямыми государственными дотациями, и что это само по себе ставит местные власти в прямую зависимость от государства;

е. приветствует продвижение в области постепенной передачи на уровень местных властей местного налога на землю и налога на собственность, и отмечает существенный рост уровня сбора налогов, который последовал за передачей таких полномочий;

f. предлагает:

i. передать местным органам власти право принимать решения в отношении ставок местного налогообложения и разнообразить их собственные налоговые источники, соблюдая при этом рамки законодательства;

ii. дополнительно рассмотреть различные модели перераспределения средств в области налогообложения;

g. рекомендует, чтобы:

i. был создан финансовый механизм для финансирования делегированных полномочий;

ii. власти Армении сделали механизмы перераспределения средств более прозрачными и чтобы эти механизмы основывались на достоверных экономических и статистических данных;

iii. соответствующие министерства и государственные учреждения (такие как министерство финансов и Государственный комитет по кадастрам и налоговая администрация) осуществляли полномасштабное сотрудничество с местными властями для развития эффективной и устойчивой системы местного финансирования;

iv. осуществлялся процесс перераспределения финансовых средств между районами города Еревана;

12. Что касается муниципальной собственности:

a. приветствует признание в законе права местных властей иметь собственность, признавая при этом, что управление муниципальной собственностью является новой сферой деятельности в Армении;

b. отмечает, что процесс регистрации, вытекающий из Закона о государственной регистрации прав собственности от 1999 года, идет медленно и сложно, при этом местным властям необходимо выплачивать высокие регистрационные сборы, что мешает им обращаться за заявками на выполнение регистрационных задач;

c. рекомендует, чтобы такие регистрационные сборы были снижены, для того чтобы поощрять местные власти обращаться за регистрированием местной собственности;

d. предлагает, чтобы информация, получаемая через кадастровую службу, была улучшена, и чтобы она основывалась на достоверных экономических и статистических данных;

е. рекомендует, чтобы власти Армении в целом осуществляли передачу собственности на местном уровне в соответствии с принципами, изложенными в Рекомендации 132 (2003) о муниципальной собственности.

13. Что касается статуса Еревана:

а. признавая, что положение столичного города должно быть признано особым образом, полагает, что условия местного управления в Ереване требуют реформирования;

b. считает, что полномочия округов Еревана слишком ограничены;

с. рекомендует:

i. чтобы мэр города Еревана избирался демократическим путем, а не назначался Президентом Республики Армения, и чтобы структура местного самоуправления была реформирована во всем городе, и при этом, в разумные сроки, была создана двух- ступенчатая структура;
ii. исходя из этого, власти Армении уделили бы особое внимание статусу города Еревана в ходе любых конституционных реформ в будущем;

14. Что касается сельских органов местного самоуправления:

a. отмечает, что закон предоставляет всем территориальным единицам одинаковые полномочия, независимо от их размеров;

b. принимает во внимание тот факт, что многие сельские общины не способны осуществлять большую часть своих задач, в основном в результате острой нехватки финансовых средств;

c. полагает, что необходимо уделить сельским общинам особое внимание, поскольку именно в них местное самоуправление имеет самые слабые позиции;

d. предлагает в этой связи следующие решения (см. также следующий пункт)

i. усилить существующие положения Закона от 7 мая 2002 года для того, чтобы дать возможность и потребовать создавать объединения малых местных общин в союзы общин для выполнения их основных задач;

ii. создать двух-трехуровневую систему местного самоуправления в Армении с демократически выбранными органами власти, которые смогут принять на себя ответственность за выполнение главных местных задач;

15. Что касается сотрудничества между органами власти:

а. полагает, что местные власти должны иметь право создавать межобщинные объединения и право вступать в ассоциации (как в стране, так и на международном уровне в соответствии со статьей 10 Хартии) для защиты и продвижения своих общих интересов;

b. полагает, что возможность создания таких объединений будет важным средством по укреплению потенциала малых сельских общин в Армении, но отмечает при этом, что в стране таких общин еще немного, и что законодательная база для их развития отсутствует;

с. полагает, что, не нанося ущерба существующим местным общинам, такое межобщинное сотрудничество позволит местным органам власти выполнять свои основные задачи;

d. рекомендует, чтобы власти Армении разработали законодательство на прочной основе для создания долговременных и устойчивых межобщинных союзов по всей стране и самым различным способом стимулировать малые общины вступать в такие союзы;

16. Призывает власти Армении выполнить рекомендации Конгресса, сделанные после последних местных выборов, прежде всего в том, что касается точности составления списков избирателей, уровня залога, вносимого кандидатами, политического равновесия избирательных комиссий, и равного доступа к СМИ для кандидатов.

17. Что касается содействия со стороны Совета Европы:

а. рекомендует Комитету Министров Совета Европы расширить свою поддержку в области разработки законодательства и программ содействия (в случае необходимости в сотрудничестве с Европейским Союзом и другими международными организациями, представленными на местах) в таких областях, как подготовка местных выборных лиц и государственных служащих (прежде всего, в области управления финансовыми средствами, общее управление, в бюджетной сфере и в области стратегического планирования);

b. предлагает Комитету Министров передать данную Рекомендацию властям Армении и рабочей группе Комитета Министров, занимающейся вопросами выполнения обязательств данной страной как государства - члена Совета Европы;

с. рекомендует Парламентской Ассамблее учитывать вышеизложенные комментарии и рекомендации в ходе мониторинга выполнения обязательств, принятых на себя Арменией.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 25 ноября 2003 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 26 ноября 2003 г. (см. док. CPL (10) 8, проект рекомендации, представленный докладчиком г-ном К. Ньюбери).