Заключение 14 (2000)1 по проекту рекомендации комитета министров, подготовленному cdlr, «местные налоги, финансовое выравнивание и финансовые субсидии органам местного самоуправления»
Конгресс,
1) Проведя на 24-м заседании CDLR устные консультации по проекту рекомендации Комитета Министров государствам-членам, озаглавленной «Местные налоги, финансовое выравнивание и финансовые субсидии органам местного самоуправления»,
2) Выражает благодарность CDLR за проведенные консультации и изменения, внесенные в этот проект рекомендации для учета высказанных им предварительных замечаний,
3) Принимает к сведению мнение своей Рабочей группы, которой поручено следить за выполнением положений Европейской хартии местного самоуправления, в отношении пересмотренного проекта рекомендации,
4) Ввиду передачи окончательного текста проекта рекомендации Комитету Министров для принятия:
- постановляет передать CDLR предлагаемые дополнительные поправки, которые выделены жирным шрифтом в прилагаемом тексте,
- просит CDLR учесть эти предложения, а также, при необходимости, рекомендацию, которую Конгресс должен принять на своей седьмой пленарной сессии (Страсбург, 23-25 мая 2000 г.), озаглавленную «Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям –проверка принципа субсидиарности на практике».
ПРИЛОЖЕНИЕ
проект рекомендации № комитета министров государствам-членам «местные налоги, финансовое выравнивание и финансовые субсидии органам местного самоуправления»
Эта рекомендация заменяет Рекомендацию (91) 4 Комитета Министров государствам-членам о выравнивании ресурсов органов местного самоуправления
Комитет Министров, действуя на основании статьи 15.b Устава Совета Европы,
Полагая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу, и что эта цель может достигаться, среди прочего, посредством проведения совместных действий в экономической, социальной, правовой и административной областях;
Полагая, что местное самоуправление предполагает определенную степень финансовой самостоятельности;
Ссылаясь на положения Статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, которая была принята в форме международного договора 15 октября 1985 г. и на сегодняшний день ратифицирована 32 государствами - членами Совета Европы;
Учитывая Рекомендацию (…) 2000 Конгресса местных и региональных властей Европы, принятую в рамках его последующей деятельности по контролю за осуществлением Европейской хартии местного самоуправления, и ссылаясь на вопрос о соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления с их полномочиями;
Полагая, что местные налоги, механизмы финансового выравнивания и финансовые субсидии государства должны быть направлены на удовлетворение потребностей местных образований, с тем чтобы обеспечить оптимальную эффективность деятельности их властей при полном соблюдении соответствующих правил и кодексов поведения на национальном уровне;
Полагая, что решения финансовых проблем местных образований должны учитывать особенности каждого государства, которые обусловлены, среди прочего, его структурой, территориальной организацией, распределением полномочий между различными уровнями управления и его традициями;
Рекомендует правительствам государств-членов:
1. Обеспечить справедливое распределение государственных финансовых ресурсов между различными территориальными уровнями с учетом полномочий каждого уровня и их изменения;
2. Гарантировать местным образованиям наличие системы финансирования их расходов, основанной на следующих принципах:
- ресурсы местных образований и их распределение должны быть пропорциональны необходимости эффективного выполнения ими своих полномочий;
- значительная часть трансфертов, равно как и их собственные ресурсы, в целом не должна иметь целевого назначения;
- местные образования имеют право в рамках национальной экономической политики мобилизовывать в достаточном объеме собственные финансовые ресурсы; следует сохранять возможность существования здоровой налоговой конкуренции в области налогообложения, не допуская при этом возникновения порочной налоговой конкуренции;
- объемы финансовых субсидий государства должны быть справедливыми и предсказуемыми;
- система финансирования в целом должна отвечать требованиям национальной экономической политики;
3. При необходимости, вновь рассмотреть соответствующую правовую и административную базу местных налогов, финансового выравнивания и финансовых субсидий органам местного самоуправления с учетом, среди прочего, руководящих принципов, изложенных в приложении к настоящей Рекомендации, и иными способами достичь такого распределения финансовых субсидий, которое было бы справедливым и стимулировало повышение качества услуг и эффективность их предоставления;
4. Привлекать местные выборные лица к рассмотрению вопроса реформ, которые следует осуществить в этой области, и порядка их практического проведения.
Приложение к Рекомендации №
Руководящие принципы в отношении местных налогов, финансового выравнивания и финансовых субсидий местным образованиям
1. Руководящие принципы в отношении местных налогов
а. Объем налоговых поступлений
Финансовая автономия местных образований предполагает наличие у них уровня собственных ресурсов, соразмерных предоставленным им конституцией или законом полномочиям. В целом, наиболее важной частью собственных ресурсов должны быть налоговые поступления. Эти поступления являются для местных образований показателем независимости, которой пользуются их представительные органы в результате их избрания гражданами. Кроме того, возможность задействовать собственные финансовые ресурсы, формирующиеся за счет сбора налогов, дает определенные гарантии местным выборным лицам, которые, таким образом, могут знать, на какой вид ресурсов они могут рассчитывать в долгосрочном плане.
С учетом вышеизложенного необходима определенная степень налоговой децентрализации.
Для того, чтобы определить эту степень, можно использовать следующие параметры:
- соотношение между объемом налоговых поступлений территорий и совокупным объемом налоговых поступлений государства;
- соотношение между налоговыми поступлениями на местном уровне и совокупным объемом местных ресурсов;
- величина налоговых поступлений в сравнении с величиной финансовых субсидий (дотаций и субвенций) государства и других органов государственного управления.
В тех случаях, когда на основе вышеупомянутых параметров делается вывод о том, что уровень налоговой децентрализации является низким, государствам следует совместно с органами местного самоуправления рассмотреть меры, которые позволили ли бы увеличить долю налоговых поступлений, полностью и/или частично остающихся в распоряжении этих органов местного самоуправления, не усиливая общего налогового бремени.
b. Структура местных налогов
Структура местных налогов должна отвечать следующим условиям:
- справедливое распределение бремени местных налогов с учетом платежеспособности налогоплательщиков и пользы, которую они получают от предоставляемых этими органами услуг;
- достаточно высокий уровень рентабельности и низкий уровень административно-управленческих расходов;
- транспарентность налогового бремени для физических и юридических лиц -налогоплательщиков (это является одним из необходимых предварительных условий эффективного распределения ресурсов в соответствии с предпочтениями граждан);
- признанное право органов местного самоуправления изменять – при необходимости в рамках заранее установленной вилки – объем собираемых ими налогов;
- разница между величиной местных налогов, собираемых различными органами местного самоуправления, не должна быть слишком большой за исключением случаев, когда она объясняется такими факторами, как разный уровень предоставляемых услуг;
- незначительность экономических (оказывает минимальное влияние на рост и экономическую структуру муниципалитета), демократических (не поощряет миграцию лиц) и социальных (не вызывает еще большего ухудшения положения неблагополучных социальных групп) последствий;
- определенная эластичность, позволяющая корректировать объем налоговых поступлений в зависимости от изменения уровня расходов.
Учет этих требований может быть обеспечен как посредством использования системы, основывающейся исключительно на налогах, так и посредством использования системы, основывающейся на сочетании налоговых поступлений в собственный бюджет местных образований (исключительных и общих) и распределяемых налогов, часть которых, причитающаяся местным образованиям, определяется по закону.
2. Руководящие принципы в отношении финансового выравнивания
Значительные масштабы финансового выравнивания являются одним из необходимых условий налоговой децентрализации и устойчивого местного самоуправления. В то же время выравнивание может эффективно способствовать достижению целей экономической стабильности и проведению политики устойчивого и сбалансированного развития территории.
а. Методы оценки потребностей в расходах с точки зрения выравнивания
При оценке потребностей в расходах следует преимущественно использовать критерии, которые:
- являются объективными и не могут непосредственно контролироваться органами местного самоуправления:
- не в состоянии повлиять на свободный выбор органов местного самоуправления в пределах ресурсов, которыми они располагают;
- не штрафуют органы самоуправления за попытки рационализировать управление своими службами в целях повышения их эффективности, и не создают искусственных стимулов к совершению действий, идущих вразрез с целями местной ответственности и эффективности в предоставлении услуг;
- учитывают, насколько это возможно, демографические, географические, социальные и экономические особенности, обусловливающие различие в уровне издержек;
Формулы расчета, используемые при оценке потребностей в расходах, должны отвечать следующим условиям:
- значение, придаваемое различным отдельным показателям, должно определяться на основе объективных данных об изменении расходов, вызванном изменением этих показателей;
- в той мере, в какой оценка потребностей предполагает, тем не менее, принятие произвольных решений в отношении значения, которое должно придаваться различным показателям потребностей, необходимо, совместно с представителями заинтересованных местных образований или их ассоциаций, определять и оценивать последствия таких произвольных решений;
- формулы (модели) оценки потребностей должны быть как можно более простыми, что облегчало бы их понимание и повышало бы ответственность, но в месте с этим достаточно полными и точными, чтобы обеспечивать необходимую надежность ;
- формулы оценки потребностей должны оставаться, по возможности, стабильными, с тем чтобы органы местного самоуправления могли готовить долгосрочные прогнозы и чтобы изменение предполагаемых потребностей отражало реальные изменения в положении местных образований;
b. Механизмы выравнивания
Государства должны регулярно проверять функционирование своих систем выравнивания и совместно с органами местного самоуправления изучать вопрос о том, каким образом их можно улучшить, с тем чтобы эффективно устранять негативные последствия неравномерного распределения ресурсов и потребностей в расходах, а также обеспечивать наличие у органов местного самоуправления подлинной свободы выбора в пределах их полномочий.
Выравнивание должно осуществляться на всех уровнях: как по вертикали между государствами (или их федерациями), регионами (или субъектами федераций) и местными образованиями, так и по горизонтали между местными образованиями;
Системы выравнивания должны быть построены таким образом, чтобы обеспечивать выравнивание, хотя бы частичное, налогового потенциала местных образований, с тем чтобы они могли при желании предлагать сопоставимый ассортимент услуг и уровень обслуживания за счет поступлений от аналогичных местных налогов.
Вместе с тем необходимо следить за тем, чтобы такое выравнивание финансовых возможностей не подрывало местное самоуправление и не вынуждало по сути органы местного самоуправления к обеспечению одинакового уровня обслуживания или установлению одинаковых ставок налогов. С этой точки зрения выравнивание не должно лишать более богатые местные образования стимулов к активизации деятельности в области налогообложения в силу того, что такая деятельность приводит лишь к передаче собранных средств другим местным образованиям. Точно так же выравнивание не должно лишать более бедные местные образования стимулов к максимальному использованию своих налоговых возможностей.
Процедуры выравнивания должны охватывать как можно более широкий спектр деятельности органов местного самоуправления; в тех случаях, когда существует более одного уровня местного управления, целесообразно обеспечить распространение целей выравнивания на всю совокупность местных услуг и ставок налогообложения на данной территории.
Следует обеспечить предоставление органам местного самоуправления соответствующей информации о функционировании систем выравнивания, т.к. органы местного самоуправления не могут согласиться на систему, которую они не знают или не понимают.
Кроме того, следует поощрять создание добровольных механизмов объединения некоторых местных налогов; такие механизмы могли бы создаваться, в частности, в городских районах между городскими центрами и окраинами.
В целом, выравнивание посредством финансовых субсидий сопряжено с меньшим риском вызвать недовольство органов местного самоуправления; однако в тех случаях, когда возможности введения местных налогов различаются настолько сильно, что требуемый уровень выравнивания не может быть достигнут исключительно за счет финансовых трансфертов государства, целесообразно, возможно, использовать систему перераспределения (на основе закона и в соответствии с принципом солидарности между территориями одного уровня), в соответствии с которой часть налоговых поступлений богатых территориальных образований должна передаваться более бедным.
Когда существует несколько местных налогов, выравнивание должно осуществляться в отношении каждого налога, за исключением случаев, когда какой-либо конкретный налог не является доминантным и когда орган местного самоуправления располагает ограниченными возможностями по изменению соотношения ставок различных налогов;
3. Руководящие принципы в отношении финансовых субсидий местным образованиям
а. Дотации
Вклад государства (а также органов самоуправления на региональном уровне) в финансирование местных бюджетов должен осуществляться чаще всего в форме дотаций (субсидий нецелевого назначения).
Совокупный объем дотаций должен определяться на основе критериев, учитывающих такие факторы, как экономический рост и увеличение уровня расходов, особенно в тех случаях, когда объем собственных ресурсов органов местного самоуправления и их возможности свободно манипулировать этими ресурсами не позволяют скорректировать уровень ресурсов для компенсации роста расходов, обусловленного экономическими факторами.
Желательно также, чтобы государство гарантировало органам местного самоуправления определенную устойчивость динамики совокупного объема дотаций, при необходимости в законодательном порядке или в рамках механизмов, предусматривающих обеспечение экономической стабильности при сотрудничестве органов управления всех уровней.
Критерии выделения дотаций должны, как правило, быть четко сформулированы, соответствовать правовой базе и не носить произвольного характера. Это должно позволить органам местного самоуправления заранее рассчитать сумму дотаций, которую они получат, и соответственно скорректировать свои бюджеты.
b. Субвенции
Субвенции (субсидии целевого назначения) ограничивают имеющуюся у органов местного самоуправления свободу выбора проводимой политики и являются не столь эффективным, как дотации, инструментом финансового выравнивания. Соответственно, использование субвенций должно ограничиваться, как правило, случаями, когда они необходимы для достижения следующих целей:
- (совместного) финансирования капиталовложений в рамках политики сбалансированного и устойчивого территориального развития;
- обеспечения предоставления определенных видов государственных услуг на местах на уровне, характерном для всей территории страны;
- компенсации за выполнение определенных обязанностей в интересах центральных органов управления, которое может отрицательно сказаться на предложении населению определенных местных видов услуг;
- финансирования определенных видов услуг населению, которые местные образования оказывают от имени государства, или компенсации расходов, которые местные образования вынуждены нести при осуществлении полномочий, делегированных им другими органами власти.