Рекомендация 137 (2003) ¹ о роли территориальных властей в управлении бассейнами рек

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты Регионов,

1. Рассмотрев:

a. доклад «Роль территориальных властей в управлении бассейнами рек: анализ ситуации в бассейне реки Дунай на основе опыта работы на реке Рейн”, представленный докладчиками г-ном Драгня (Tелеорман, Румыния) и г-жой Якобс (Гельдерланд, Нидерланды);

b. Заключительную декларацию конференции “Роль территориальных властей в управлении бассейнами рек – пример Дуная”, проходившей в г. Турну-Мэгуреле (Румыния) с 10 по 12 апреля 2003 г.;

2. Приветствуя:

a. соглашение, достигнутое правительствами на Всемирном саммите по устойчивому развитию (WSSD) (Йоханнесбург, 2002): «Развивать и претворять в жизнь комплексные планы земле- и водопользования, основанные на устойчивом использовании возобновляемых ресурсов и всесторонней оценке социально-экономических и природных потенциалов, и укреплять возможности Правительств, местных органов власти и общества в целом по контролю и управлению качеством и количеством земных и водных ресурсов»: (WSSD, План реализации, 38/b);

b. Рекомендации Международной конференции по пресной воде (Бонн, 2001), констатировавшие, что: “Принятие решений, осуществление проектов и руководство службами должно быть децентрализовано и перенесено на самый нижний уровень, способный решать такие задачи, с учетом того, что водоразделы являются приемлемым эталоном для управления водными ресурсами. Правительствам государств следует увеличивать внутреннее финансирование и обеспечить создание надежной структуры для органов управления на местах. Децентрализация и передача ответственности за использование водных и других ресурсов местным властям должны сопровождаться действиями, направленными на совершенствование управления и предоставление реальной власти по увеличению и сохранению источников доходов” (Боннская Рекомендация 11, Управление водными ресурсами на самом нижнем уровне);

3. Принимая во внимание:

a. директиву 2000/60/EC Европейского Парламента и Совета Европы от 23 октября 2000 г., определившую основные направления работы Сообщества в области водопользования (Рамочная директива Европейского Союза о водопользовании), где признается, что главным должен быть принцип управления водными ресурсами на уровне бассейна или водосбора, и содержится призыв «к сохранению и устойчивому использованию водных ресурсов в Сообществе в соответствии с принципами передачи права решения хозяйственных вопросов на нижние уровни власти (Преамбула, 18);

b. тот факт, что основное назначение местных и региональных властей заложено в принципе передачи хозяйственных вопросов на места, согласно которому решения должны приниматься, а действия предприниматься на соответствующем уровне, как можно ближе к гражданам, в соответствии с принципами, заложенными Европейской хартией местного самоуправления;

c. Будапештский Меморандум по бассейну реки Дунай, принятый в ноябре 2001 г., в котором 21 страна, обсудив историческую, культурную, экономическую и экологическую ситуацию, сложившуюся в бассейне реки Дунай, выработала рекомендации по участию в процессе интеграции этого важного региона в Европейский Союз, включая и следующую: «В бассейне Дуная должны реализовываться нормы и правила, разработанные государствами ЕС, но они должны быть отрегулированы в соответствии с конкретными условиями на местах»;

d. Страсбургскую декларацию: Новый взгляд на воду, принятую Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 1998 г., в которой записано, что «управление водными ресурсами и их использование является политической, экономической и социальной проблемой, от которой зависит облик завтрашней Европы»;

4. Придавая большое значение тому:

a. что нигде проблема достижения совместного устойчивого управления водными ресурсами несколькими странами не является столь же важной для будущего «завтрашней Европы», как в бассейне реки Дунай, и это объединяет страны-члены ЕС, страны, готовящиеся к вступлению и страны, не являющиеся кандидатами на вступление в ЕС, расположенные в сложном, трансграничном водоразделе;

b. что Дунайско-Черноморский регион является стержнем, геополитическое значение которого оказывает растущее влияние на расширение Европейского Союза;

c. что в международном бассейне реки для обеспечения устойчивого управления водными ресурсами и региональной безопасности важно сотрудничество между государствами, пользующимися этими водными ресурсами, и эти трансграничные обязательства должны быть признаны и поняты на всех уровнях принятия и выполнения решений, включая уровень территориальных властей;

d. что бассейн реки Дунай и его притоков имеет огромное экономическое и социальное значение, как главная европейская водная система с широким диапазоном использования и многочисленными функциями, снабжающая питьевой водой, энергией, рыбой, являющаяся транспортной артерией и источником доходов и местом отдыха миллионов людей. Он также имеет колоссальное экологическое значение, являясь природной средой обитания многочисленных видов; здесь же находятся и несколько участков сильно увлажненных земель, защищенных Рамсарской конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение;

e. что страны Центральной и Восточной Европы (СЕЕ), расположенные в бассейне реки Дунай, в последнее десятилетие прошли через стремительные экономические, социальные и административные преобразования и до сих пор испытывают серьезные экологические, социальные и финансовые трудности и поэтому сталкиваются с проблемами особого рода;

f. что территориальные власти в этих странах должны играть ключевую роль в обеспечении недискриминационного участия общественности в управлении водными ресурсами и выработке политики, определенной Рамочной директивой ЕС о водопользовании; такое участие является важным элементом любого демократического государства;

g. что именно территориальные власти, осуществляющие надзор за водоснабжением, переработкой сточных вод, ландшафтным планированием и защитой окружающей среды на своих территориях, являются основными действующими лицами в процессе выполнения условий Рамочной директивы ЕС о водопользовании и других стандартов ЕС по защите окружающей среды в согласованных временных рамках;

h. что, если бассейн Дуная, включающий 18 стран с различным уровнем экономического и политического развития, уникален, то опыт местных и региональных властей стран, расположенных на других основных водных артериях Европы, в частности, в бассейне реки Рейн, имеющих длительную практику демократического, децентрализованного и совместного управления трансграничными водными ресурсами, бесценен;

5. Выражая обеспокоенность тем:

a. что долгожданные политические перемены в странах Центральной и Восточной Европы, расположенных в бассейне Дуная, приведшие к стремительной децентрализации процессов принятия решений и реализации политики, не сопровождались соответствующим ростом финансовых, кадровых и технических возможностей местных и региональных властей;

b. что скорость проведения реформы законодательства оставила у многих заинтересованных лиц ощущение, что с ними не было проведено надлежащих консультаций;

c. что отсутствие у местных и региональных властей соответствующих финансовых, людских и технических ресурсов, необходимых для выполнения новых обязательств по управлению водными ресурсами и их обслуживанию в некоторых областях почти полностью разрушила эти службы, привела к полному исчезновению защиты потребителя и окружающей среды, утрате веры в то, что государственная власть может обеспечить наличие этих важнейших служб;

d. что в некоторых случаях новое законодательство и новая политика, касающиеся водопользования, привели к возникновению противоречий, несогласованности и даже конфликтов между различными уровнями государственной власти и серьезно помешали развитию совместного управления водными ресурсами и трансграничному сотрудничеству;

e. что существуют противоречия и в международном, европейском, двухстороннем, национальном законодательствах, в законодательствах стран бассейна Дуная и заключенными соглашениями;

f. что, в то время как одновременные процессы внутренней децентрализации и интернационализации бассейна Дуная (обусловленные Конвенцией о сотрудничестве в области защиты и устойчивого использования Дуная, расширением ЕС и Международными конвенциями, в частности, Орхусской и Рамсарской) привели, в первом случае, к росту ответственности местных и региональных властей, а во втором - к расширению сотрудничества на межгосударственном уровне, практические связи между этими двумя процессами еще предстоит совершенствовать;

g. что требования следовать стандартам Директивы ЕС о водопользовании (WFD) налагают дополнительную ответственность на недостаточно финансируемые местные и региональные власти;

h. что приватизация систем водоснабжения и канализации, особенно в крупных городах бассейна Дуная, происходит при неадекватном информировании и без участия общественности, что ведет к недостаточному регулированию и недостаточной защите потребителя, и, следовательно. к потенциальным конфликтам;

i. что, хотя в бассейне реки с хорошо развитыми взаимосвязями, каковым является бассейн Дуная, проблема одного региона становится проблемой каждого региона, мало внимания уделяется прямому сотрудничеству и передаче опыта и информации на уровне регионов, как внутри, так и между государствами бассейна Дуная;

j. что различные системы управления водными ресурсами в странах бассейна Дуная, от сильно централизованных до тех, где основная ответственность уже возложена на местные и региональные власти, затрудняют сотрудничество между регионами и выявление аналогов;

k. что многие серьезные проблемы и кризисные ситуации, произошедшие в последнее время в бассейне Дуная (например, разрушения, вызванные Балканскими конфликтами 1990-х гг., загрязнение цианидами в Байя-Маре в 2000 году, разрушительные наводнения 2002 года) показали, что механизмы быстрого обмена информацией и согласованных действий непосредственно на местах недостаточны для предотвращения серьезных трансграничных катастроф;

6. Подчеркивая:

a. что местные и региональные власти стран Центральной и Восточной Европы, в чьем ведении теперь находятся основные звенья управления водными ресурсами, сообщают об отсутствии соответствующей информации, касающейся многих важных аспектов, включая изменения в законодательствах отдельных стран, условия WFD, получение грантов и кредитов ЕС и др., приватизацию и регулирование системы водоснабжения, а также методы привлечения общественности к принятию решений;

b. что местные и региональные власти стран Центральной и Восточной Европы, расположенных в бассейне, сообщают о нехватке практических знаний и умений по совместному управлению водными ресурсами вследствие недостаточности процесса децентрализации;

c. что местные и региональные власти называют недостаточное финансирование основной причиной трудностей, с которыми они сталкиваются при осуществлении давно назревших реформ управления и развитии инфраструктуры;

d. что уровни участия общественности в странах бассейна разные; они недостаточно структурированы и недостаточно прозрачны;

e. что вышеперечисленные проблемы в значительной мере способствовали тому, что всего приблизительно 60% населения стран, готовящихся к вступлению в ЕС, пользуются водопроводной водой, лишь 40% воды проходит обработку, а Дунай, его притоки и дельта остаются районом с неприемлемым уровнем загрязнения, страдающим от отсутствия согласованного совместного управления всем бассейном реки Дунай;

f. что, как подтвердила практика работы в бассейне Рейна, налаживание сотрудничества и совместного управления водными ресурсами в регионе трансграничного водотока может занять десятилетия и потребовать целенаправленного выделения крупных объемов финансовых средств; однако, социальная и экономическая ситуация в Дунайско-Черноморском регионе такова, что наряду с принятием странами и регионами долгосрочных решений, уже сейчас все усилия должны быть направлены на введение в действие реформ и программ по защите региона от дальнейшего загрязнения и возрождению Дуная для будущего;

g. что народы и органы управления стран бассейна Дуная вместо того, чтобы концентрироваться на кажущихся неразрешимыми противоречиях и трудностях, связанных с распределением или разделом водных ресурсов между регионами и государствами, должны обратить внимание на поиск путей справедливого раздела выгоды, полученной от совместного управления водными ресурсами и на устранение недостатков и слабых мест путем укрепления сотрудничества и обмена идеями;

7. Приветствуя тот факт,

Что 2003 год был объявлен Международным годом пресной воды, цель которого - подчеркнуть роль водных путей в Европе и поставить вопрос об охране водных ресурсов во главу угла всех политических решений; такое решение также дало возможность Европейской Конференции «Роль территориальных органов власти в управлении бассейнами рек – пример Дуная», проходившей в Турну-Мэгуреле (Румыния) 10-12 апреля 2003 г. вновь начать конкретную работу в бассейне реки Дунай;
8. Рекомендует Комитету Министров Совета Европы призвать правительства всех стран-участниц:

a. объединять, координировать и укреплять национальные и двусторонние усилия по поддержке сохранения и восстановления трансграничных водотоков Европы;

b. расширять координацию, обмен опытом и информацией между различными многосторонними и международными комиссиями, группами специалистов и другими экспертными организациями, занимающимися вопросами защиты и сотрудничающими по вопросам, касающимся этих трансграничных водотоков;

с. безотлагательно ратифицировать Конвенцию ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков;

d. признать главенствующую роль местных и региональных властей в демократическом и совместном управлении трансграничными водными ресурсами, как установленную принципом передачи права решения хозяйственных задач на места и WFD, и настоятельно требовать, чтобы эта роль была признана и находила
отражение в соответствующих международных конвенциях, соглашениях и финансовых механизмах;

е. провести проверку всей законодательной и организационной базы по управлению водными ресурсами на местном, национальном, региональном и международном уровне для оценки вертикали координации, выявления любых противоречий и сфер возникновения возможных конфликтов;

f. разработать постоянную систему информирования местных и региональных органов власти по вопросам законодательства, политики и инициатив, связанных с управлением водными ресурсами;

g. провести оценку имеющихся в стране финансовых ресурсов, необходимых для поддержки управления водными ресурсами, инфраструктуры и служб, установить приоритетное финансирование наиболее нуждающихся с социальной и экологической точки зрения регионов, и направить его на уровень управления, ответственный за решение этих вопросов;

h. убедиться, что местные и региональные власти полностью осведомлены о финансовых механизмах и ресурсах, имеющихся в их распоряжении, а также о порядке их запроса;

i. признать, что ухудшение финансового статуса муниципальных предприятий водоснабжения и канализации может поставить под угрозу снабжение населения чистой водой и экологическое состояние водоема даже за пределами их национальных территорий, и стараться в таких случаях увеличить финансирование;

j. обеспечить участие представителей местных и региональных властей в рабочих группах, занимающихся разработкой программ финансирования;

k. проанализировать потенциальную роль частных поставщиков воды на своих территориях и убедиться, что после проведения приватизации местные и региональные власти обладают организационными возможностями для соблюдения всех норм и защиты прав потребителей и работников;

l. способствовать выработке четких указаний местным и региональным властям для принятия информированных решений по приватизации водоснабжения и требовать от местных властей информирования и привлечения общественности к принятию решений;

m. обеспечить необходимую подготовку выборных представителей и работников местных и региональных властей с целью научить их принимать и выполнять решения, которые будут способствовать совместному управлению водными ресурсами;

n. способствовать и расширять двустороннее, многостороннее сотрудничество и обмен между регионами одного водного бассейна как внутри так и за пределами их территорий;

o. способствовать развитию прямых межрегиональных систем срочного оповещения о наводнениях, выбросах вредных веществ и других трансграничных бедствиях в целях ослабления последствий путем раннего предупреждения и принятия соответствующих мер;

р. проводить и поддерживать постоянные дискуссии, обеспечивать все необходимое для активного участия граждан и представителей гражданского общества в принятии решений по вопросам водных ресурсов;

q. оказывать помощь местным и региональным властям в их стремлении быть услышанными общественностью, воспринимать идеи и проблемы граждан, для чего проводить общественные слушания, референдумы, кампании в средствах массовой информации, использовать другие возможные способы;

9. Рекомендует Комитету Министров Совета Европы обратиться с призывом к правительствам стран бассейна реки Дунай:

a. поддержать уже начавшийся в рамках Стратегического плана действий в бассейне реки Дунай процесс по разделению бассейна Дуная на пятнадцать субтерриторий водосбора с целью обеспечения совместного управления водными ресурсами (IWRM) на местах и одновременного получения целостной картины всего бассейна;

b. обеспечить функционирование существующих и создание новых межрегиональных комиссий по совместному управлению и экологическому планированию на этих субтерриториях, большинство из которых являются трансграничными; комиссии должны состоять из выборных представителей и экспертов из каждого региона субтерритории;

с. способствовать переориентированию национальных, региональных и местных стратегий управления водными ресурсами на приоритеты и совместные планы, разработанные для каждой субтерритории, частью которой они являются. В этом контексте местные и региональные власти должны привлекаться к процессу разработки совместных планов;

d. предлагать, в качестве договаривающихся сторон, поправки в конвенции по Дунаю и Черному морю, направленные на включение основополагающих принципов WFD и роли субтерриторий, включая следующие пункты: ссылку на принцип передачи хозяйственных вопросов на места, ссылку на принцип совместного управления водными ресурсами, ссылку на роль местных и региональных властей, положения о включении региональных представителей из субтерриторий для определения приоритетов и принятия решений в комиссию по Дунаю;

e. пользоваться возможностями, открываемыми расширением ЕС и обязательствами по соблюдению WFD (которые взяли на себя даже страны, не являющиеся кандидатами на вступление в ЕС), для оценки эффективности и действенности бесчисленных организаций, инициатив и программ на местах, направленных на восстановление окружающей среды бассейна Дуная, координации деятельности по успешному выполнению общих задач и обеспечению широкого вовлечения местных и региональных властей в происходящий процесс;

f. устанавливать четкие приоритеты и добиваться всеобщего согласия по вопросам, касающимся управления водными ресурсами на различных уровнях управления, среди организаций-доноров, неправительственных организаций и гражданского общества, в целях приоритетного направления инвестиций в самые нуждающиеся регионы, на решение наиболее острых вопросов, и выработки наименее затратных вариантов;

g. отдавать приоритет и уделять особое внимание нуждам местного и регионального управления водными ресурсами при подаче заявок и распределении грантов и кредитов по линии Инструмента структурной политики ЕС для стран, готовящихся к вступлению в ЕС) (ИСПА), ЕБРР, ЕИБ, Всемирного Банка/Всемирного фонда защиты окружающей среды, помощи двустороннему развитию и других финансовых механизмов, широко привлекая представителей местных и региональных властей для определения назначения финансовой поддержки;
h. содействовать подготовке и публикации специализированных информационных справочников по управлению водными ресурсами в отдельных странах и веб-сайтов, призванных информировать местные и региональные власти по вопросам законодательства на всех уровнях и содержащих практическую информацию о IWRM (Интегрированном управлении водными ресурсами), приватизации, получении финансирования и принципах трансграничного управления водными ресурсами;
i. взаимодействовать с местным и региональными властями для развертывания широкой публичной информационной компании с целью информирования о взаимосвязях между соответствующим потреблением воды, водными ресурсами и защитой окружающей среды, WFD, информирования общественности о его праве принимать участие и получать информацию о решениях, принятых в сфере управления водными ресурсами, о том, как принять участие в данном процессе и в его рамках поддержать инициативу «Год образования для Дуная», объявленную Советом уезда Телеорман во время Европейской конференции, проходившей в Турну-Мэгуреле 10-12 апреля 2003 года;
j. активно содействовать обмену навыками, технологиями и информацией между местными и региональными властями внутри бассейна Дуная и их коллегами из регионов и стран, расположенных как на Дунае, так и в бассейнах других рек, в частности, в бассейне реки Рейн, который послужил моделью для разработки WFD, и дал большой объем специальных знаний по всем вопросам трансграничного управления, борьбы с наводнениями, уменьшения содержания вредных веществ и другим;
k. поддерживать создание Центра местного самоуправления в бассейне Дуная, о котором говорится в Резолюции о роли территориальных властей в управлении бассейнами рек;
10. Рекомендует Комитету Министров Совета Европы обратиться с призывом к Европейскому Союзу:
a. в соответствии с Докладом Европейской Комиссии по сотрудничеству в Дунайско-Черноморском регионе (ноябрь 2001 г.) усилить роль ЕС и входящих в него стран в сотрудничестве по вопросам окружающей среды, как со странами-членами, так и со странами, не входящими в состав ЕС, задействовав за счет более скоординированных действий все возможные источники финансовой помощи Сообщества;
b. создать оперативную рабочую группу по Дунайско-Черноморскому региону (DABLAS) с участием стран бассейна, Европейской Комиссии, заинтересованных стран-членов ЕС, международных финансовых организаций, двусторонних организаций-доноров и включить в эту группу представителей местных и региональных властей;
c. обеспечить поступление финансирования и инвестиций в соответствии с логикой WFD, основанной на управлении водосборными территориями и принципе передачи хозяйственных решений на места, и пропорциональное распределение этих средств между местными и территориальными властями (которые несут растущую ответственность за выполнение «acquis communautaire» (Институциональной и юридической нормативной базы европейской интеграции) по вопросам водопользования и комиссиями по управлению водосборными субтерриториями Дуная; все они также должны участвовать в консультациях и выявлять проблемы, нуждающиеся в финансировании; в этом отношении желательно создание специального фонда DANUBIUS, благодаря которому может быть оказана поддержка созданию Центра местных и региональных властей в бассейне Дуная;
d. продемонстрировать солидарность и приверженность восстановлению окружающей среды в расширившемся ЕС путем поддержки межрегионального сотрудничества и обмена, в частности, в вопросах передачи технологий, должным образом зарекомендовавших себя в совместном планировании и управлении бассейнами рек в ЕС, в частности, бассейном Рейна, таких, например, как Геоинформационная система (GIS), и другие средства поддержки принятия решений.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой регионов 21 мая 2003 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 22 мая 2003 г. (см. док. CPR (10) 4, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-жой Якобс и г-ном Драгня).