Рекомендация 132 (2003) ¹ о муниципальном имуществе в свете принципов Европейской хартии местного самоуправления

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Учитывая:

a. Статью 2.1 b Уставной резолюции (2000) 1 Конгресса, в которой констатируется, что одной из целей КМРВЕ является представление Комитету Министров предложений по содействию местной демократии;

b. Статью 2.3 Уставной резолюции (2000) 1 Конгресса, в соответствии с которой КМРВЕ обеспечивает выполнение принципов Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия);

c. доклад о муниципальном имуществе (CPL(10)3 Часть II);

2. Принимая во внимание, что

a. "Муниципальное имущество в свете принципов Европейской хартии местного самоуправления" является первым докладом в категории политических и междисциплинарных докладов, конкретно направленных на обеспечение применения Хартии в государствах-членах Совета Европы;

b. правовая связь муниципального имущества с Хартией и возможность осуществлять право владеть муниципальным имуществом в основном проистекают из прочтения и толкования пунктов 1 и 2 статьи 3 ("Понятие местного самоуправления"), интерпретируемых в свете преамбулы, а также пунктов 1 и 3 статьи 9 ("Источники финансирования органов местного самоуправления"), пунктов 2, 4 и 6 статьи 4 ("Сфера компетенции местного самоуправления"), пунктов 2 и 3 статьи 8 ("Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления"), пункта 1 статьи 10 ("Право местных органов самоуправления на объединение") и статьи 11 ("Правовая защита местного самоуправления");

c. Хартия (в соответствии с моделью, за которую выступает Европейский суд по правам человека в отношении Европейской конвенции по правам человека) должна рассматриваться как живой документ, который следует толковать в свете сегодняшних жизненных условий, что входит в обязанности, выполняемые Конгрессом;

d. систематическое толкование статей 3 и 9 Хартии, преамбулы и пояснительного доклада приводит к выводу, что местное самоуправление в том смысле, который ему придает этот международный договор, должно предполагать для местных властей возможность владеть не только финансовыми, но и материальными активами, и следовательно муниципальное имущество рассматривается как один из основных и существенных элементов местного самоуправления;

e. конституции государств-членов и/или национальное законодательство должны предоставлять органам местного самоуправления достаточные гарантии в отношении муниципального имущества для осуществления их функций;
3. Выражая благодарность Группе независимых экспертов по Хартии при Институциональном комитете за их ценную помощь в подготовке доклада по муниципальному имуществу;

4. Приветствуя тот факт, что за единственным исключением во всех (31) государствах, законодательство которых было изучено Конгрессом², органы местного самоуправления, как представляется, официально имеют юридическую возможность владеть муниципальным имуществом;

5. Приветствуя общее за редкими исключениями движение в странах Центральной и Восточной Европы после 1990 года в сторону создания муниципального имущества и предоставления органам местного самоуправления права владеть имуществом;

6. Признавая, что

a. в целом, существуют две системы муниципальной собственности: государства, в которых предусматривается лишь одна форма муниципального имущества, и государства, в которых муниципальное имущество разделяется на имущество в государственной собственности (государственное имущество) и имущество в частной собственности (частное имущество);

b. в целом, формы муниципального имущества те же, что и формы государственного имущества, т.е. правовая квалификация органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой связи одинакова;

c. применимое законодательство за одним исключением является одинаковым для имущества органов местного самоуправления и государственного имущества;

d. процедуры приобретения и использования муниципальных активов разнообразны;

e. в целом, органы местного самоуправления могут учреждать коммерческие компании и создавать ассоциации с другими органами местного управления или структурами путем передачи этим компаниям или структурам имущество или управление некоторыми муниципальными активами;

f. в некоторых государствах все муниципальные активы или их часть могут использоваться как материальное обеспечение или могут быть арестованы и/или ликвидированы;

g. в целом, органы местного самоуправления имеют право использовать экспроприацию, реквизицию и/или преимущественное право на покупку для своей выгоды в соответствии с соображениями общественных интересов, при том, что это право осуществляется либо соответствующим органом местной власти (самостоятельно или во взаимодействии с другим юридическим лицом), либо иным юридическим лицом.

h. в некоторых государствах муниципальное имущество может быть экспроприировано и/или реквизировано государством в общественных интересах, обычно при выплате компенсации;

i. в общем, органы местного управления, владеющие муниципальным имуществом, могут полностью осуществлять свои права собственности, где такая собственность является правилом, при том, что имеются некоторые исключения;

j. органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника муниципального имущества, являются выборными представительными и/или исполнительными органами при подотчетности последних первым;

k. проверки муниципального имущества проводятся либо в форме обычного административного наблюдения органов местного самоуправления, либо, в некоторых случаях, в специфических формах надзора;

l. гласность в делах муниципального имущества осуществляется в соответствии либо с обычными, либо со специальными правилами, касающимися работы органов местного самоуправления;

m. в большинстве государств суды, в юрисдикции которых находятся вопросы муниципального имущества, являются обычными гражданскими судами, хотя есть некоторое число государств, в которых есть суды двух типов: административные и гражданские;

n. сборы с муниципальных активов составляют ресурсы местных органов местного самоуправления вне зависимости от того, являются они фискальными или нефискальными;

o. национальные методы налогообложения муниципальных активов разнообразны;

p. в некоторых государствах передача полномочий от центрального правительства органам местного самоуправления сопровождается передачей активов;

q. в странах Центральной и Восточной Европы демократические перемены в целом сопровождались созданием не только местного самоуправления, но также и муниципального имущества, которое затем в большинстве случаев претерпело процесс приватизации.

7. Рекомендует всем государствам-членам Совета Европы в целях эффективного осуществления Хартии в областях, имеющих отношение к муниципальному имуществу:

a. Предоставить:

i. в Конституции и/или национальном законодательстве органам местного самоуправления право, если это право еще не было предоставлено, владеть муниципальным имуществом в качестве одного из основных компонентов местного самоуправления для выполнения им обязанностей в местных общественных интересах;

ii. в их национальном законодательстве органам местного самоуправления право, если это право еще не было предоставлено, при осуществлении своих полномочий объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес, и передавать созданным таким образом структурам имущество или управление частью муниципальных активов под демократическим контролем;

iii. органам местного самоуправления права в пределах, установленных законом, приобретать на льготной основе или использовать активы третьих сторон путем принятия принудительных мер (экспроприации, реквизиции, преимущественного права на покупку и т.д.) для общественной пользы и в соответствии с такими демократическими принципами и процедурами, как возможность оспорить решение в соответствующем суде и выплата обоснованной и справедливой компенсации;

b. Предпочтительно и без ущерба для права прибегать к формам прямой демократии предоставлять права муниципальной собственности органам местной представительной и/или исполнительной власти, которые должны действовать по поручению местной ассамблеи;

c. Обеспечить условия для того, что бы:

i. органы местного самоуправления, имеющие право владеть муниципальным имуществом, как правило, могли полностью осуществлять это право в соответствии с законом, и чтобы любые исключения, предусмотренные законом, служили законным целям, были необходимыми и соответствовали принципу местного самоуправления;

ii. характер и количество муниципальных активов позволяли органам местного самоуправления выполнять их обязанности в местных общественных интересах;

iii. органы местного самоуправления имели, в пределах, установленных законом, возможность приобретать и использовать муниципальные активы;

iv. возможность, если это предусмотрено законом, ликвидировать, использовать в качестве материального обеспечения или арестовывать муниципальные активы не оказывала отрицательного воздействия на существование муниципального имущества и местного самоуправления в целом;

v. экспроприация муниципальных активов, если это разрешено законом, производилась для общественного блага и с уважением демократических принципов, т.е., среди прочего, как общее правило, с выплатой обоснованной и справедливой компенсации;

vi. административный контроль за муниципальным имуществом, осуществляемый в соответствии с законом, в принципе, производился лишь для обеспечения соблюдения законности и мог осуществляться только с учетом целесообразности в исключительных случаях и при уважении критерия соразмерности;

vii. в вопросах муниципального имущества соблюдалась подлинная прозрачность управления и открытость в соответствии с принципами демократии и законом;

viii. органы местного самоуправления в соответствии с законом имели право на судебную защиту в независимом и беспристрастном суде, учрежденном законом для обеспечения защиты муниципального имущества;

ix. органы местного самоуправления могли, в принципе, использовать в качестве своих собственных ресурсов все сборы за использование муниципальных активов;

x. налогообложение муниципальных активов, где оно существует, не было чрезмерным и поддерживало реальное существование муниципального имущества и местного самоуправления;

xi. передача новых полномочий органам местного самоуправления государством сопровождалась, насколько это возможно, и в соответствии с законом не только передачей финансовых ресурсов, но также и активов, которые должны как минимум включать активы, выделенные переданным коммунальным службам и необходимые для осуществления новых полномочий;

xii. государство не передавало органам местного самоуправления активы, которые представляют собой в большей степени обузу, нежели необходимые для выполнения их функций полезные ресурсы, и ложатся дополнительным

1 бсуждена и одобрена Палатой местных властей 20 мая 2003 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 22 мая 2003 г. (см. док. CPL (10) 3, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-ном Йирсой и г-ном Ван Хервейненом).
2 Албания, Австрия, Болгария, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, “Бывшая югославская Республика Македония”, Норвегия, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Россия, Словения, Соединенное Королевство, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Республика Чехия, Швеция, Хорватия, Эстония