Рекомендация 131 (2003) ¹ о местной демократии в Бельгии

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Напоминает о:

a. пункте 2 Статьи 3 Уставной Резолюции (2000) 1 Комитета Министров о КМРВЕ, в которой Конгрессу поручается готовить доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах-кандидатах;

b. Резолюциях Конгресса 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых устанавливаются руководящие принципы подготовки вышеуказанных докладов;

c. том, что Конгресс уже подготовил ряд докладов о положении в области местной и региональной демократии в различных государствах-членах Совета Европы²;

2. Принимает во внимание Доклад и Рекомендацию о положении в области местной демократии в Бельгии, подготовленные г-жой Халварссон (Швеция, М), докладчиком, заместителем председателя Институциональной комиссии Палаты местных властей, на основании работ проф. Шефельда, эксперта, заместителя председателя Группы независимых экспертов по вопросам Европейской хартии о местном самоуправлении, и по итогам подготовительного визита в декабре 2002 года и двух официальных визитов в январе и феврале 2003 года;

3. Благодарит всех представителей федеральных властей, Регионов и Сообществ, выборных лиц и представителей местных властей и их ассоциации, сотрудников университетов, которые согласились встретиться с делегацией Конгресса (докладчиком, экспертом и секретариатом) во время этих визитов, за проявленный ими интерес к работе Конгресса и за их любезную и ценную помощь при подготовке данного доклада;

4. Хотел бы обратиться к федеральным властям, властям региональных Сообществ и местным властям Бельгии со следующими соображениями и рекомендациями:

5. Относительно Европейской хартии о местном самоуправлении:

a. Напоминает о том, что:

i. Бельгия подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении 15 октября 1985 года, но с сожалением отмечает, что на настоящий момент Хартия еще не ратифицирована;

ii. отмечает, тем не менее, что процедура ратификация значительно продвинулась после «согласия» со стороны: Палаты представителей и Сената, Французского сообщества, парламента Валлонии, Немецко-говорящего сообщества, региона Брюссель-столица и Комиссии французского сообщества (COCOF);

b. Рекомендует, чтобы:

i. парламент Фландрии, который получил от правительства Фландрии в феврале 2003 года проект о ратификации, в ближайшее время дал свое согласие на ратификацию;

ii. Бельгия упростила методы утверждения международных договоров, в частности, тех документов, которые касаются местных властей;

6. Относительно законодательных аспектов местного самоуправления и начатых реформ

a. Напоминает о:

i. давней традиции местного самоуправления в Бельгии, связанной с законодательством от 1836 года;

ii. том, что Бельгия стала федеральным государством, регулируемым скоординированной Конституцией от 17 февраля 1994 года, и что передача полномочий была осуществлена на основании специального закона от 8 августа 1980 года, измененного прежде всего специальным законом от 13 июля 2001 года. На основании этих законов полномочия в области местного самоуправления были переданы с уровня федерального правительства на уровень регионов, притом что определенные полномочия были сохранены за федеральным государством, а другие переданы трем Сообществам;

iii. Резолюции 1301 (2002) Парламентской Ассамблеей (Doc. 9536), принятой 26 сентября 2002 года, о защите меньшинств в Бельгии;

b. Рекомендует в большей степени учитывать сложность положения местных властей по отношению к федеральному государству, Регионам и Сообществам. Существующая ситуация часто осложняет работу бургомистров и губернаторов провинций, учитывая сложность применяемого законодательства и то, что они должны выполнять законы и постановления, исходящие с федерального, регионального уровня, а также уровня Сообществ и местного уровня;

7. Относительно местных финансов:

a. Напоминает, что:

i. регионализация подразумевает, что финансовые средства местных властей поступают в основном от Регионов и Сообществ (которые в свою очередь финансируются федеральным государством;

ii. представляется, что « Фонд коммун » и « Фонд провинций » (который отныне управляется Регионами), предназначенные для финансирования общих расходов местных властей (на основании критериев, в которых учитывается положение каждого отдельного органа местной власти), недостаточны для дотации собственных средств, в смысле пункта 1 Статьи 9 Хартии. Более того, метод распределения средств, который зависит от «контрактов» между регионами и местными властями, снижает возможность для местных властей свободно распоряжаться этими средствами;

iii. налоговая самостоятельность местных властей обеспечивается предоставленной им возможностью собирать местные налоги на доход и недвижимость (авансовые платежи). Однако уровень налогов различается по регионам;

b. Рекомендует обеспечить более высокий уровень защиты и гарантий финансовой самостоятельности местных властей в Конституции и по Статье 9 Хартии, исходя из того, что эта просьба была широко поддержана в ходе обсуждений политических и юридических вопросов, которые в настоящее время проходят в Бельгии;

8. Относительно надзора (административного контроля), который осуществляется Регионами и Сообществами в отношении коммун и провинций:

a. Напоминает о том, что:

i. осуществление надзора может вызвать проблемы для местных властей, поскольку правительства Регионов и Сообществ могут иметь прямую заинтересованность во время контролирования решений, связанных с конкретными вопросами;

ii. с федеральным устройством Бельгии связана типичная проблема соперничества между федерализмом и местным самоуправлением. Достаточно характерно, что некоторые деликатные вопросы, такие как языки, в соответствии с законом отнесены к полномочиям на федеральном уровне;

iii. это – важные вопросы, поскольку в связи с ними может быть поставлено угрозу местное самоуправление;

iv. в пункте 2 Статьи 8 Хартии предусматривается, что «административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», тогда как в Статье 162 Конституции Бельгии предусматривается надзор в отношении местных властей не только в случае нарушения законов, но и в случае ущерба «общим интересам», а в Регионе Валлонии например, это было распространено и на ущерб «региональным интересам»;

v. Конституция Бельгии должна – и может, по мнению многих выступивших во время обсуждения этих политических проблем в Бельгии – быть истолкована в смысле, закрепленном в Хартии, поскольку Бельгия уже ее подписала;

b. Рекомендует, чтобы предпочтение отдавалось ограничительному толкованию понятия контроля в отношении «общего интереса», как при осуществлении законов, так и в практических действиях, поскольку федеральное государство передало свои полномочия на уровень Регионов;

9. Относительно объема полномочий местного самоуправления:

a. Напоминает о том, что:

i. определение полномочий коммун и провинций Бельгии («все, что относится к интересам провинции и муниципалитета») отличается от определения, изложенного в Хартии, хотя цели поставлены те же;

ii. в условиях конкуренции между коммунами и провинциями, некоторые недавние документы (в частности, предварительный проект постановления о провинциях Валлонии) судя по всему, исключают некоторые полномочия провинций, передавая их скорее на уровень региона;

iii. местные власти должны иметь полномочия в тех областях, которые не определены законом;

b. Рекомендует, учитывая конфликт в отношении полномочий между коммунальными и провинциальными властями, проанализировать данный вопрос с тем, чтобы уточнить соответствующие области полномочий между коммунами и провинциями;

10. Относительно ответственности и назначения местных исполнительных органов:

a. Напоминает о том, что:

i. в Рекомендации Конгресса 113 (2002), принятой 6 июня 2002 г. (доклад г-на А. Кнапе (CPL (9) 2) о « взаимоотношениях между общественностью, местными собраниями и исполнительными органами в сфере местной демократии», подчеркивается, в частности, что в пункте 2 Статьи 3 Хартии предусматривается, что советы или собрания …могут иметь исполнительные органы, ответственные перед ними. Таким образом, Хартия предусматривает создание общего механизма ответственности исполнительного органа в отношении представительных органов, причем независимо от формы выборов или назначения исполнительных органов;

ii. существующая система назначения бургомистров исполнительной властью (королем или, на практике, министром внутренних дел, а с 1 января 2002 года – региональным правительством) используется во все меньшем числе европейских стран. Но эта система, также как и система, основанная на выборах (например, городских советников (эшевенов)) коммунальным советом, соответствует Хартии, поскольку, как показывает практика, коммунальный совет оказывает существенное влияние на процесс назначения и контроля;

iii. прямые выборы бургомистров, будь то коммунальным советом, или прямо гражданами, является более предпочтительным решением, которое и приняли многие европейские страны. Эта система предусматривается в проекте постановления, который сейчас готовится во Фландрии;

iv. вопрос о возможности вынесения коммунальным советом вотума недоверия в отношении бургомистра (который будет в этом случае выбираться напрямую гражданами) связан со сложными проблемами, но и они могут быть решены в духе Хартии;

b. Рекомендует, исходя из этого, чтобы Бельгия приняла соответствующую процедуру выборов бургомистров, либо коммунальным советом, либо напрямую гражданами;

11. Относительно участия граждан:

a. Напоминает, что референдумы в коммунах и провинциях проводятся редко, в силу трудностей, связанных с их организацией;

b. С учетом этого рекомендует принять более гибкие правила организации референдумов на местном и провинциальном уровне;

12. Относительно территориальных границ местных и провинциальных органов власти:

a. Напоминает, что территориальные границы могут изменяться на основании постановления на региональном уровне, за исключением некоторых коммун (в которых существуют особо сложные лингвистические проблемы), в отношении которых такие изменения могут осуществляться только через федеральное законодательство, после соответствующего заключения со стороны одного или нескольких заинтересованных правительств регионов;

b. Рекомендует дать разъяснение в этой связи, для того чтобы иметь возможность консультироваться также с заинтересованными местными властями, как это предусмотрено в Статье 5 Хартии;

13. Относительно права на ассоциацию:

a. Напоминает, что:

i. коммуны и провинции различных Регионов Бельгии представлены активными и влиятельными ассоциациями, которые защищают и развивают их интересы, а также представляют их на международном уровне. Свидетельством этого является их готовность, в частности со стороны Союза городов и коммун Бельгии, оказать содействие в подготовке данного доклада;

ii. в Бельгии существует давняя традиция сотрудничества между местными органами власти, в частности через «межкоммунальные ассоциации». Однако передача надзорных функций регионам создает проблемы в этом отношении и ведет, как представляется, к существенному ограничению сотрудничества между теми бельгийскими коммунами, которые принадлежат к разным Регионам;

iii. то, что не был ратифицирован Протокол 1 к Рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями, ограничивает возможности местных властей сотрудничать с местными органами власти других государств;

b. Рекомендует:

i. принять необходимые меры по содействию сотрудничеству между местными властями Бельгии за территориальными пределами Регионов;

ii. Бельгии в ближайшее время ратифицировать Протоколы 1 и 2 к Рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями;

14. Относительно провинций:

a. Напоминает, что:

i. в результате регионализации, провинции по-прежнему играют видную роль в осуществлении законов и как общие инструменты федерального государства, Регионов и Сообщества;

ii. пересмотр Конституции требует принятия новых законодательных положений, в частности, в отношении губернаторов провинций, чье назначение и отзыв относятся отныне к полномочиям регионов;

iii. ряд полномочий Региона Валлонии уже был передан Немецкоговорящему Сообществу (которое целиком располагается в Регионе Валлонии) и в настоящее время обсуждаются те полномочия, которые могут быть переданы дополнительно, в частности, надзор Немецкоговорящего Сообщества над немецкоговорящими коммунами, что может приблизить статус этого Сообщества к статусу провинции;

b. Рекомендует продолжить углубленное обсуждение этих вопросов для уточнения полномочий и будущей роли провинций;

15. Относительно общего развития местной демократии в Бельгии:

a. Напоминает, что:

i. федерализм в Бельгии, предоставляющий высокий уровень автономии регионам (и Сообществам), вписывается в политику децентрализации, которая соответствует принципам проекта Европейской хартии о региональном самоуправлении и, следовательно, принципу субсидиарности;

ii. федерализм позволил создать рамки для лингвистического плюрализма и предоставить гражданам гарантии в отношении их собственного образа жизни, путем разработки таких юридических решений, которые хотя и являются сложными, но реализуются без применения насилия;

iii. система гарантий, несмотря на свою сложность, обеспечивает мирное сосуществование и регулирование конфликтов особыми органами, в частности, Арбитражным судом;

b. Рекомендует, в частности:

i. проводить углубленные дебаты с целью прояснения некоторых юридических норм, в частности некоторых законов и декретов о свободном выборе языка и защите возможных языковых меньшинств;

ii. развивать трансграничное сотрудничество между местными властями, не только за пределами коммунальных и национальных границ, но за территориальными границами регионального и лингвистического характера.

1Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 20 мая 2003 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 22 мая 2003 г. (см. док. CPL (10) 2 révisé, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-жой Халварссон).
2 Год принятия Рекомендаций/Резолюций: 1995 (Румыния), 1997 (Албания, Италия, Турция, Российская Федерация), 1998 (Хорватия, Болгария, Латвия, Молдова, Соединенное Королевство, Украина), 1999 (Германия, Финляндия, Нидерланды, Сан-Марино), 2000 (Молдова, Эстония, «бывшая югославская республика Македония», Чешская Республика, Франция), 2001 (Литва, Словакия, Словения, Кипр, Ирландия, Украина, Босния и Герцеговина, Союзная Республика Югославия), 2002 (Греция, Молдова, Венгрия, Польша, Испания, Мальта), 2003 (на стадии подготовки : Азербайджан, Португалия, Молдова, Грузия, Российская Федерация).