Рекомендация 127 ¹ о местной и региональной демократии в Португалии

Конгресс,

1. Напоминая о:

a. Статье 2(1) b Уставной резолюции Конгресса (2000) 1, в которой отмечается, что "КМРВЕ представляет Комитету Министров предложения в целях продвижения местной и региональной демократии";

b. Статье 2(3) Уставной резолюции Конгресса (2000) 1, в которой отмечается, что "Конгресс готовит на регулярной основе доклады по странам о состоянии местной и региональной демократии во всех государствах-членах, подавших заявку на вступление в Совет Европы, и обеспечивает, в частности, осуществление принципов Европейской хартии местного самоуправления";

c. своих резолюциях 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), где устанавливаются руководящие принципы подготовки таких докладов;

2. Имея в виду Пояснительный меморандум CG(10)5 о местной и региональной демократии в Португалии, подготовленный г-жой Кетрин Смит (Соединенное Королевство, Палата местных властей) и г-на Мильенко Дорича (Хорватия, Палата регионов) при содействии г-на Эйвинда Смита – заместителя председателя Группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартии), за что ему следует выразить благодарность, по итогам двух официальных поездок в Лиссабон (30-31 января и 21 марта 2003 года), а также официальной поездки в Фуншал (5-6 марта 2003 года);

3. Выражая благодарность:

a. Национальной ассоциации муниципалитетов Португалии за ценное содействие в подготовке доклада о местной и региональной демократии в Португалии;

b. Министерству городского и пространственного планирования и окружающей среды, Ассамблее Республики, Национальной ассоциации приходов Португалии, членам делегации Португалии на КМРВЕ и региональным правительствам Мадейры и Азорских остовов, а также члену Группы независимых экспертов по Хартии г-ну Монталво за помощь в подготовке доклада и ценные замечания в ходе поездок;

4. Желая привлечь внимание национальных властей Португалии к следующим замечаниям и рекомендациям:

a. в отношении достижений в области демократии Конгресс:

i. поздравляет Португалию с успехами, достигнутыми в области местной и региональной автономии со времени установления нынешней демократической системы с помощью Конституции 1976 года;

ii. признает существенный прогресс, достигнутый Португалией с 1976 года в функционировании двух автономных регионов Азорских островов и Мадейры, а также муниципалитетов и приходов по всей стране;

b. в отношении выполнения принципов, установленных в Хартии, Конгресс:

i. отмечает, что нынешняя португальская система территориальной автономии двух автономных регионов, а также муниципального и приходского уровня дает повод для нескольких замечаний, касающихся принципов, установленных в Хартии;

ii. приветствует тот факт, что Португалия была одним из первых государств-членов, подписавших Хартию 15 октября 1985 года и ратифицировавших ее 18 декабря 1990 года (вступление в силу - 1 апреля 1991 года) без особых заявлений и оговорок;

iii. приветствует тот факт, что на Хартию можно ссылаться в португальских судах, и она может учитываться при разрешении правовых споров между местными и региональными властями и государством, а также между местными властями и автономными регионами;

c. в отношении конституционной основы местной и региональной демократии Конгресс:

i. отмечает, что по Конституции Португалия является унитарным государством;

ii. отмечает, что Конституция устанавливает основу для местного и регионального самоуправления в Португалии (Часть III Разделы VII и VIII), предусматривая не менее четырех различных типов местного и регионального самоуправления.

iii. приветствует тот факт, что Конституция предусматривает существенные гарантии для демократического и эффективного местного самоуправления в двух автономных регионах Азорских островов и Мадейры;

iv. признает и приветствует приверженность нынешнего правительства продолжению дальнейшей передачи полномочий в свете Конституции и Хартии;

5. Также желая привлечь внимание национальных властей Португалии к следующим замечаниям и рекомендациям в отношении Приходов, Конгресс:

a. приветствует тот факт, что по Конституции на приходы распространяются те же "общие принципы" (см. Часть III Раздел VII Глава I), что и на другие категории "местных властей", т.е. муниципалитеты (во всех частях Португалии) и административные регионы (на континенте);

b. отмечает, что положения Конституции по приходам отражают долгую традицию организации дел на местном уровне;

c. считает, что португальское законодательство, которое эффективно осуществляется на практике, соответствует основным требованиям Хартии в отношении приходов;

d. приветствует тот факт, что созданная Национальная ассоциация приходов Португалии включает значительное число представителей, избранных на местном уровне;

e. приветствует тот факт, что институт приходов пользуется значительным доверием и симпатией населения и представляет собой один из оригинальных вкладов Португалии в европейское наследие местного самоуправления;

f. отмечает, что в силу своей близости к людям приходы порой решают задачи, выходящие за пределы того, что от них требует закон;

g. рекомендует властям Португалии:

i. серьезно рассмотреть вопрос об увеличении доли доходов приходов, возвращаемых им центральным правительством (в настоящее время - 2,5%) в целях увеличения их возможностей по более эффективному решению важных задач в интересах местных общин;

ii. рассмотреть вопрос о том, как информировать о работе КМРВЕ и вовлечь в нее представителей приходов, особенно в свете их возможных будущих обязанностей.

6. Также желая привлечь внимание национальных властей Португалии к следующим замечаниям и рекомендациям в отношении муниципалитетов, Конгресс:

a. считает, что хотя среди местных властей наиболее близки к гражданам приходы, важнейшими органами местного уровня, играющими ведущую роль на местах, являются муниципалитеты;

b. приветствует тот факт, что португальские муниципалитеты наделены общими полномочиями осуществлять деятельность, затрагивающую интересы граждан, в соответствии с решениями самих муниципалитетов, и что законодательство предусматривает ряд "функций муниципалитетов", установленных в Главе II Закона No 159/99 (перечень не закрыт);

c. отмечает в этом отношении, что Глава III Закона No 159/99 создает возможность для значительного расширения объема передачи функций и полномочий муниципалитетам;

d. сожалеет при этом, что по политическим и финансовым причинам это положение еще не выполнено полностью, а процесс эффективной передачи достаточно широких полномочий, предусмотренный в соответствующей Главе, начался лишь в 2002 году;

e. отмечает, что в силу своей близости к людям муниципалитеты порой решают задачи, выходящие за пределы того, что от них требует закон;

f. отмечает, что в отношении финансов ситуация в целом улучшилась с 1993 года, когда было приостановлено применение закона о местном финансировании;

g. отмечает при этом, что в последнее время ситуация ухудшилась в результате запрета на доступ к кредитным операциям, и выражает надежду, что как только финансовые обстоятельства страны поправятся, эти ограничения будут сняты;

h. выражает некоторую озабоченность в связи с действительной ценностью использования контрактов между центральным правительством и некоторыми муниципалитетами о совместном финансировании проектов по местному развитию и выражает некоторые сомнения в том, насколько свободно может муниципальная сторона влиять на условия таких контрактов и целесообразности использовать их в делах, представляющих реальные местные интересы (парковки, ремонт улиц и т.д.);

i. отмечает оригинальность институциональных механизмов на муниципальном уровне, созданных Конституцией, при которых представительными органами муниципалитетов являются муниципальная ассамблея и муниципальная палата (они обе являются "представительными" в том смысле, что они избираются избирателями, и обе являются коллективными органами);

j. признает, что эти институциональные рамки отражают действительную важность приходов в жизни португальских муниципалитетов, что может открыть новые благоприятные возможности для координации деятельности приходов и муниципалитетов, продемонстрированные Протоколом, подписанным в декабре 2002 года между Национальной ассоциацией муниципалитетов и Национальной ассоциацией приходов Португалии;

k. также отмечает, что Ст. 239 Конституции Португалии предусматривает создание "корпоративного органа, ответственного перед" выборной ассамблеей, с совещательными полномочиями, и не видит проблем в том, что касается формулировки Конституции;

l. признает, тем не менее, что когда дело доходит до действительного устройства и функционирования португальской системы, могут возникнуть некоторые сомнения относительно того, насколько эффективно критерий "ответственности" выполняется системой в целом;

m. признает в то же время, что ассамблея наделена важными функциями общего надзора и определения политики (бюджет, местные налоги, займы, городское планирование и т.д.), и без ее официального одобрения не может быть предпринято ни одно действие или принято решение (по ряду вопросов, представляемых палатой, ассамблея имеет возможность принимать предложения в модифицированном виде или же отклонять их);

n. отмечает, что ассамблея не может официально отстранить от власти исполнительный орган, поскольку оба они избираются в результате прямых выборов, но способна заблокировать его деятельность путем неприятия его предложений;

o. отмечает в то же время, что эта оригинальная система действует в Португалии с 1976 года без больших проблем или изменений, хотя разговоры о переменах и велись;

p. рекомендует властям Португалии:

i. продолжать дискуссию об обоснованном и справедливом распределении функций и полномочий между центральным государственным и местным(и) уровнями в рамках, установленных Законом No 159/99, и в отношении принципов Хартии;

ii. выполнить их политическое обязательство по обеспечению того, чтобы передача полномочий сопровождалось необходимыми финансовыми и материальными ресурсами;

iii. рассмотреть совместно с представителями местных властей пути установления более сбалансированных отношений между ассамблеей и исполнительным органом в муниципалитете и обдумать вопрос о совершенствовании институциональной системы в свете Статьи 3 (2) Хартии, чтобы еще более повысить подотчетность и ответственность исполнительного органа перед ассамблеей;

q. также рекомендует, чтобы:

i. статус закона о местных финансах был повышен для изменения бюджетных прогнозов муниципалитетов в национальных ежегодных бюджетах;

ii. любые возможные освобождения от местных налогов и платежей основывались на взаимной договоренности между национальным правительством и представителями муниципалитетов (иначе это может повлиять на состояние местных финансов);

iii. было своевременно продолжено обсуждение жестких ограничений автономии в определении ставок местных налогов в свете Статьи 9(3) Хартии;

iv. был проведен обзор практики программ-контрактов между центральным или региональными правительствами и некоторыми муниципалитетами о совместном финансировании проектов местного развития, если они заключаются по вопросам, действительно подлинно местное значение;

v. был рассмотрен вопрос о дальнейшем расширении финансовых возможностей муниципалитетов, чтобы позволить им лучше выполнять свои обязанности.

7. Также желая привлечь внимание португальских национальных властей к следующим замечаниям и рекомендациям в отношении автономных регионов, Конгресс:

a. отмечает, что автономные регионы существуют с первых лет нынешнего конституционного периода Португалии, и, как представляется, их автономия достигла хорошего уровня развития;

b. приветствует тот факт, что за последние почти 30 лет после установления нынешнего демократического режима в Португалии оба региона достигли значительного развития, что без сомнения в большой степени является результатом того, как обе системы регионального управления смогли функционировать в интересах своего населения;

c. отмечает, что основные гарантии автономии, предоставленные Конституцией, в целом, как представляется, соблюдаются (в отношении объема передачи полномочий двум региональным ассамблеям, финансовых возможностей по выполнению ими своих задач, запуску проектов, которые они сами решают начать, строгого соблюдения принципа законности при различных формах надзора, а также их доступа к правосудию для защиты своих прерогатив в соответствии с Конституцией и законодательством Португалии).

d. полагает в то же время, что может потребоваться большая ясность в разграничении полномочий между автономными регионами и Ассамблеей Республики, прежде всего, по причине относительной неопределенности двух критериев, используемых в Конституции для определения полномочий региональных ассамблей ("Принципы общих законов Республики" и "вопросы, представляющие специфический интерес для регионов т.е. ст. 227 a), толкуемые в сочетании со ст. 112(5) Конституции);

e. рекомендует властям Португалии:

i. предпринять все усилия для еще более четкого определения границ региональной автономии в духе Хартии;

ii. должным образом учитывать специфическое положение автономных регионов при разрешении институциональных конфликтов;

iii. чтобы лучшее определение вопросов, представляющих специфический интерес для автономных регионов, было основано на принципе субсидиарности, закрепленном в Хартии и законодательстве Португалии, которым должны руководствоваться национальные власти при принятии любых решений;

f. рекомендует властям Португалии и Европейскому Союзу, чтобы автономные регионы Азорских островов и Мадейры как самые удаленные регионы Европейского Союза могли продолжать пользоваться необходимым средствами из структурных фондов ЕС, а также другими формами помощи и льгот, предусмотренными Ст.299(2) Амстердамского договора.

8. Также желая привлечь внимание национальных властей Португалии к следующим замечаниям и рекомендациям в отношении перспектив возможной регионализации, Конгресс:

a. полагает, что в целом и с учетом положительного опыта многих европейских стран демократические выборные региональные власти имеют большой потенциал в выполнении некоторых экономических и связанных с устойчивым развитием функций, которые являются существенной частью субсидиарности;

b. принимает к сведению итог референдума по формированию восьми регионов в континентальной части Португалии 8 ноября 1998 года (64 % из 49 % участвовавших избирателей проголосовали против предложения), а также тот факт, что до сих пор ни один регион не был создан на континентальной части, хотя создание административных регионов предусмотрено Конституцией;

c. полагает, что в 1998 году подавляющее большинство избирателей не согласилось с предложенной схемой и, таким образом, голосовало против той конкретной схемы регионализации, которая была им предложена;

d. признает, что с 1998 года было предпринято мало или вовсе не было предпринято политических шагов, чтобы поднять этот вопрос вторично (возможно, это могло бы быть сделано после некоторой переработки модели, предложенной в 1998 году);

e. подчеркивает, что регионализация могла бы стать подходящим способом урегулирования некоторых нерешенных вопросов в Португалии, таких как растущий разрыв между районами, расположенными на побережье и в глубине страны;

f. полагает, что могло бы быть оправданным в будущем рассмотреть вопрос о том, смогут ли настоящие регионы, имеющие исторические корни и географическую целостность (что может способствовать солидарности и территориальной и социальной сплоченности), а также широкие и четко определенные полномочия, ответить на некоторые из нерешенных вопросов;

g. считает, что региональная модель, основанная на вышеперечисленных критериях, больше подошла бы для формирования самоуправляющихся структур, отвечающих традиционной идентичности и чаяньям соответствующих групп населения, и что регионы в этом контексте могли бы быть полезны также и для служения интересам населения, проживающего за пределами урбанизированных районов страны, которые уже являются одними их наиболее развитых в экономическом отношении;

h. полагает, тем не менее, что "надмуниципальные" образования, в настоящее время создаваемые или находящиеся на стадии политического рассмотрения (метропольные районы и т.д.), не должны подменять будущие регионы, которые основывались бы на традиционной идентичности и схемах территориальной сплоченности;

i. считает, что пересмотренная модель "административных районов" "от моря до границы" могла бы пойти на пользу тем частям страны, которые до сих пор не были отмечены активным развитием, и что такие схемы, как представляется, имели бы большую вероятность привлечь положительное отношение со стороны избирателей;

j. решительно поддерживает любое общественное обсуждение путей возможной регионализации в континентальной части страны, которая могла бы быть поставлена на политическую повестку дня страны;

k. рекомендует властям Португалии:

i. поддерживать любое общественное обсуждение путей возможной регионализации континентальной части страны, если такое обсуждение должно состояться;

ii. рассмотреть вопрос о том, чтобы при дальнейшей разработке схем возможной регионализации в качестве базовой модели использовались регионы с традиционной идентичностью, историческими корнями и опирающиеся на территориальную целостность;

iii. продолжать и в будущем политический диалог с Конгрессом в плане перспектив и путей реализации вероятной регионализации;

9. Предлагает Комитету Министров Совета Европы препроводить настоящую Рекомендацию национальным властям и в органы Европейского Союза.

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 21 мая 2003 г. на втором заседании (см. док. CG (10) 5, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-жой Смит и г-ном Доричем).