Рекомендация 126 1 о местной и региональной демократии в Азербайджане

Конгресс,

1. Напоминая о:

a. пункте 3 Статьи 2 Уставной резолюции (2000) 1 Комитета Министров, в которой КМРВЕ поручается готовить доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии в государствах-членах (доклады о мониторинге);

b. резолюциях КМРВЕ 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых излагаются руководящие принципы для подготовки вышеупомянутых докладов;

2. Принимая во внимание:

a. доклад, подготовленный Бюро в связи со вступлением Азербайджана в Совет Европы2, и письмо, направленное председателем Конгресса министру юстиции Республики Азербайджан 2 октября 2002 года;

b. Резолюцию 1305 (2002)a name="P27_1749" href="#P27_1748">3 Парламентской Ассамблеи о соблюдении обязательств Азербайджаном, которая была принята в рамках собственной процедуры мониторинга Ассамблеи, и в которой содержится ссылка, в том, что касается положения в области местной демократии в этой стране, на выводы КМРВЕ;

c. рекомендации Комитета Министров властям Азербайджана, которые были разработаны в Группе по мониторингу РГ-АГО, и в которых в отношении положения в области местной демократии также содержится ссылка на рекомендации КМРВЕ;

3. Рассмотрев доклад о мониторинге Институциональной комиссии Конгресса о положении в области местной и региональной демократии в Азербайджане, подготовленный Алэном ЛЛОЙДОМ (Соединенное Королевство, М) и Грегори ГРЖЕЛАКОМ (Польша, Р), докладчиками, совместно с Жаном-Клодом ФРЕКОНОМ (Франция, М), содокладчиком;

4. Выражая благодарность:

a. представителям парламента Республики Азербайджан (Милли Меджлис) и особенно его комиссии по вопросам местного самоуправления, а также мэрам и муниципальным советникам, с которым докладчики встречались в ходе двух своих официальных визитов в страну (Баку, 25-28 августа 2002 года и Баку, Сумгаит, 6-8 марта 2002 года) за их открытость к диалогу и за предоставление большого объема информации;
b. министерству юстиции Республики Азербайджан и, в частности, его центру по оказанию методической помощи муниципалитетам, за техническую поддержку и подробные комментарии, предоставленные во время вышеуказанных визитов;

c. Администрацию Президента Республики Азербайджан за поддержку, которая оказывалась на всем протяжении процедуры подготовки доклада о мониторинге; выражая сожаление, тем не менее, что во время второго официального визита в последнюю минуту была аннулирована встреча с руководителем Администрации;

d. Алена ДЕЛЬКАМПА (Франция), председателя Группы независимых экспертов по Европейской хартии о местном самоуправлении, и секретариат Институциональной комиссии за ценную помощь, оказанную докладчикам при выполнении их задачи;

5. Приветствуя ратификацию Республикой Азербайджан Европейской хартии о местном самоуправлении4;

6. Сожалея, тем не менее, что Республика Азербайджан:

a. не считает себя связанной пунктом 2 Статьи 7, пунктом 5 Статьи 9 и пунктом 3 Статьи 10 Европейской хартии о местном самоуправлении;

b. еще не подписала Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или властями и ее дополнительные протоколы, а также Европейскую конвенцию об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне;

c. еще не ратифицировала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств;

7. Призывает компетентные органы власти вынести решение о принятии тех пунктов Европейской хартии о местном самоуправлении, которые упомянуты в пункте а., а также о присоединении к Конвенциям, упомянутым выше в пунктах b. и c.;

8. Принимая во внимание вышесказанное, хотел бы привлечь внимание президентских, парламентских и правительственных органов власти Республики Азербайджан к следующим соображениям и рекомендациям:

8.1 Соображения и рекомендации общего характера:

a. Следует отметить, что в стране были предприняты, хотя и с определенным запозданием, усилия по разработке законодательства в области местного самоуправления. Однако эти усилия должны быть продолжены, для того чтобы положения этого законодательства полностью соответствовали тексту Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении;

b. После того, как будут уточнены законодательные рамки, важно обеспечить, чтобы этот юридический арсенал применялся строго и точно;

c. Эти достижения должны служить тому, чтобы дать Азербайджану возможность постепенно принять на себя, не забывая о тех трудностях, которые связаны с его конкретным положением, все обязательства по Европейской хартии о местном самоуправлении, а на втором этапе ответить и на предложения, которые содержатся в проекте Европейской хартии о региональном самоуправлении;

8.2 Соображения и рекомендации конкретного характера:

8.2.1 Определение муниципалитетов в законодательстве (Статьи 2 и 3 Европейской хартии о местном самоуправлении);

a. Притом что в законе Республики Азербайджан о статусе муниципалитетов (28 июля 1999 года) говорится о том, что муниципалитеты избираются напрямую народом и что они отличаются от неправительственных организаций (НПО), в этом законе муниципалитеты определены термином «неправительственная система» (Статья 1.1) или как «органы, которые не включены в государственную систему» (Статья 14.4);

b. Согласно предоставленной информации, эти формулировки направлены на то, чтобы провести различие между муниципалитетами и центральными органами власти. Тем не менее, требуется избегать такого толкования, согласно которому муниципалитеты не являются частью системы публичной администрации страны;

c. Для того чтобы избежать подобных недоразумений – в частности, в том что касается соблюдения принципов, на которых основываются основные положения Европейской хартии о местном самоуправлении – желательно, чтобы данный закон, обеспечивая самостоятельных характер муниципалитетов, в тоже время четко оговаривал, что муниципалитеты являются такими публичными органами власти, которые представляют собой такую же часть системы публичного управления страной, как и другие органы, напрямую избираемые народом (Президент Республики, Милли Меджлис);

d. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан принять необходимые меры для того, чтобы:

i. исключить выражение «неправительственная система», как определение местного самоуправления, из Статьи 1.1 Закона о статусе муниципалитетов;

ii. определение «муниципалитета» в Статье 2.1 Закона о статусе муниципалитетов специально уточняло, что «муниципалитеты являются частью публичных органов власти Республики Азербайджан, в качестве самостоятельной части системы публичной администрации»;
8.2.2 Полномочия муниципалитетов (Статьи 3 и 4 Европейской хартии о местном самоуправлении);

a. Полномочия муниципалитетов Азербайджана по-прежнему очень ограничены и не является значительной частью публичных делa name="P83_13650" href="#P83_13649">5, как того требует Европейская хартия о местном самоуправлении6;

b. более того, эти полномочия не являются ни полными, ни исключительными7. Все задачи муниципалитетов определены таким образом, что они просто дополняют полномочия государственных органов управления на местах или осуществляются под их контролем;

c. в этом отношении необходимо напомнить о том, что выполнение публичных обязанностей в целом должно осуществляться предпочтительно теми органами власти, которые ближе всего к гражданам. При предоставлении определенного типа ответственности тому или иному органу власти необходимо учитывать масштаб и природу этой задачи, а также исходить из соображений эффективности и экономии средств (принцип субсидиарности)8;

d. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. наполнить конкретным содержанием то положение Хартии, согласно которому полномочия, предоставляемые муниципалитетам, должны представлять значительную часть публичных дел;

ii. в ближайшее время внести поправки в Закон о статусе муниципалитетов, включив в него принцип субсидиарности, как это предусмотрено в Статье 4.3 Хартии;

iii. уточнить в этом же законе, что полномочия, предоставляемые муниципалитетам, должны быть полными и исключительными, и что муниципалитеты должны иметь возможность осуществлять свои инициативы по всем вопросам, которые не исключены из их круга полномочий и не переданы другим органам власти9;

8.2.3 Отношения между органами государственной власти на местах10 и муниципалитетами (Статьи 4 и 8 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Те пробелы, которые описаны выше в пункте 8.1.2, и отсутствие законодательства, которое определяло бы отношения между государственными органами власти на местах, с одной стороны, и муниципалитетами, с другой, на практике зачастую приводят к нарушению прав местного самоуправления;
b. Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан в ближайшее время принять закон, который устанавливал бы четкие правила регулирования отношений между государственными органами власти на местах и муниципалитетами, в частности, когда эти органы управления действуют одновременно в одном и том же направлении или в областях, где не было достаточно четко проведено разграничение полномочий;

8.2.4 Статус местных выборных лиц и контроль за законностью принимаемых ими решений (Статьи 7 и 8 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Директорат по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии Генерального секретариата Совета Европы несколько раз анализировал проект закона об административном контроле за деятельностью муниципалитетов, который был разработан в Милли Меджлисе. В последнем варианте этого заключения11 подчеркивается, что данный проект закона не соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении12, поскольку:

i. в проекте весьма туманно определен тот орган, которому будет поручено осуществлять административный контроль, и его статус;

ii. в проекте нет четкого определения задач административного контроля;

iii. в нем отсутствуют четкие процедуры контроля;

b. Исходя из этих комментариев, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. не принимать проект закона об административном контроле за деятельностью муниципалитетов и пересмотреть его на основе вышеупомянутого заключения;

ii. в кратчайшие сроки принять закон о статусе местных выборных лиц, который обеспечивал бы свободное осуществление ими своих полномочий13;

8.2.5 Финансовые ресурсы муниципалитетов (Статья 9 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Самостоятельность в сборе и использовании налогов у муниципалитетов Азербайджана по-прежнему весьма ограничена; в большинстве случаев в распоряжении муниципалитетов находятся сборы, которые основаны на малорентабельных местных налогах;
b. Данная проблема осложнена тем, что особенно в Баку, муниципалитеты не обладают еще собственным имуществом, а также тем, что наиболее рентабельные налоги на имущество и деятельность остаются под контролем центральных властей;

c. Несмотря на соответствующие указы Президента Республики, на практике передача собственности от государственных органов на местах муниципалитетам в полном объеме не состоялась;

d. Более того, при осуществлении своих полномочий муниципалитеты, судя по всему, не могут свободно распоряжаться собственными средствами;

e. Распределение государственных средств не осуществляется на основе объективных, ясных, прозрачных и точных критериев, которые были бы закреплены в законе;

f. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. постепенно повышать возможности муниципалитетов в области сбора налогов, для того чтобы на практике значительная часть, по крайней мере финансовых средств, поступала от местных сборов, уровень которых они могли бы устанавливать сами, но в рамках закона14. В этой связи важно обеспечить, чтобы эти сборы были достаточно рентабельными, разнообразными и гибкими15;

ii. завершить передачу собственности муниципалитетам, в соответствии с законом и указами Президента Республики16;

iii. в ближайшее время утвердить нормы, гарантирующие сбалансированное распределение государственных средств среди муниципалитетов и основанные на ясных, поддающихся проверке, объективных и точных критериях;

iv. обеспечить, чтобы при осуществлении своих полномочий муниципалитеты могли бы свободно распоряжаться своими средствами, даже в том случае, когда они поступают в виде дотаций от центральных органов17;

8.2.6 Местная демократия в столичном городе - Баку:

a. Город Баку управляется мэром и его заместителями (которые работают в 11 районах), причем все они являются представителями исполнительных государственных органов, действующих на местах;

b. Следует признать, что столичный город обеспечивает задачи, которые в ряде случаев выходят за рамки местных интересов, но в целях экономии и эффективности эти интересы должны регулироваться демократически избранным советом, который работал бы в масштабах всего города;

c. Этот принцип не входит в противоречие с существованием городских органов управления меньшего масштаба, которые дополняли бы муниципалитет, представляющий город во всей его совокупности;

d. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан в ближайшее время принять закон о столичном городе. Этот закон должен предусматривать создание местной публичной администрации, действующей на уровне города в целом, которая управлялась бы советом, избранным напрямую населением;

8.2.7 Право муниципалитетов на сотрудничество и ассоциацию (Статья 10 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Вызывает сожаление тот факт, что в стране по-прежнему не существует ассоциации, представляющей муниципалитеты. Создание подобной ассоциации, которую не следует смешивать с координационными центром или советом (структуры межмуниципального сотрудничества, создаваемые для объединения усилий по выполнению определенных полномочий), позволило бы муниципалитетам:

i. лучше защищать свои интересы по отношению к центральным властям при обсуждении вопросов, напрямую касающихся муниципалитетов; в этом контексте центральные компетентные органы власти должны официально и регулярно консультироваться с такой ассоциацией;

ii. более эффективно сотрудничать с местными органами власти других государств, в частности, через международную ассоциацию местных властей;

b. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. сделать все необходимое для создания в масштабах всей страны политической ассоциации муниципалитетов (или даже двух, для того, чтобы учесть отдельно статус столичного города);

ii. на втором этапе, подписать и ратифицировать Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или властями и дополнительные протоколы к данной конвенции; а также незамедлительно содействовать развитию сотрудничества между местными властями государств региона;

8.2.8 Региональные вопросы:

a. В Конституции Азербайджана не содержится каких-либо ссылок на возможное создание регионов в стране, однако содержится специальный раздел, посвященный Нахичеванской Автономной Республике. Несмотря на наличие парламента (Али Меджлис) и республиканского правительства, создается впечатление, что зависимость данной Республики от центральных властей по-прежнему очень большая. Представляется также, что и бюджет Республики в большой степени зависит от центральных органов государства;

b. Оценка положения (или потенциала) в области региональной демократии в Азербайджане основывается также на ряде других факторов:

i. существование государственного деления на районы (86), которыми управляют руководители, не желающие отказываться от своих широких полномочий и прерогатив;

ii. институциональное положение города-региона Баку, который, как указывалось выше, несмотря на большую территорию и население, не обладает никакими формами самоуправления;

iii. трудности на пути усиления сотрудничества между муниципалитетами и создания ассоциации, которая представляла бы их интересы по отношению к центральным властям;

iv. продолжение конфликта в связи с Нагорным-Карабахом 18;

c. подобная ситуация не может вызывать у властей Азербайджана стремления идти по пути регионализации, которая может привести только к нанесению ущерба единству страны;

d. тем не менее, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан сделать все возможное для того, чтобы найти решения для всех тех вопросов, которые упомянуты выше в пункте b. и начать, таким образом, обсуждение возможного создания в Азербайджане регионов;

8.2.9 Подготовка местных выборных лиц:

a. необходимо приветствовать министерство юстиции, и особенно его центр по оказанию методической помощи муниципалитетам, в связи с предпринятыми усилиями и полученными результатами в этой области;

b. Однако, учитывая положение в стране и задержки в осознании самой концепции местной демократии населением, а также потребности в подготовке местных выборных лиц и служащих местных органов власти для повседневного выполнения ими своих полномочий, Конгресс призывает министерство юстиции продолжить усилия в сфере сотрудничества с Директоратом по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии Генерального секретариата Совета Европы;

9. Исходя из вышесказанного, с сожалением констатирует, что большинство призывов, содержавшихся в докладе, подготовленных при вступлении Азербайджана в Совет Европы и в письме президента Конгресса (см. выше пункт 2.a), не были удовлетворены и что, несмотря на обещания, эти просьбы должны теперь быть повторены в данном документе в форме официальной рекомендации;

10. Исходя из этого, призывает:

a. Президентские, парламентские и правительственные органы власти Республики Азербайджан без промедления выполнить настоящую Рекомендацию и информировать компетентные инстанции Совета Европы19 о любом продвижении вперед в этом контексте, и в первую очередь и в наиболее срочном порядке в отношении вышеупомянутого пункта 8.2.1;

b. Комитет Министров:

i. передать правительственным органам Республики Азербайджан настоящую Рекомендацию и памятную записку к ней;

ii. направить вышеизложенные рекомендации в « Группу Аго», для того чтобы они были учтены в процессе мониторинга выполнения Азербайджаном своих обязательств,

c. Парламентскую Ассамблею - учитывать вышеизложенные рекомендации в рамках ее процедуры мониторинга выполнения Азербайджаном своих обязательств;

d. министра, в ведении которого находятся вопросы, связанные с местным и региональным самоуправлением в стране, принять участие в регулярной осенней сессии (Страсбург, 25 ноября 2003 г.) для того, чтобы представить те меры, которые уже приняты или которые предусматриваются для выполнения настоящей Рекомендации. В связи с этим, Конгресс принимает во внимание тот факт, что вышеупомянутый министр направил президенту Конгресса 8 мая 2003 г. письмо (прилагается к пояснительному докладу данной Рекомендации), в котором, в частности, подчеркивается, что рекомендации Конгресса находятся в центре особого внимания компетентных органов, а именно Парламента и Правительства.

1 Обсуждена и принята Конгрессом 21 мая 2003 г. на втором заседании (см. док. CG (10) 4, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-ном Ллойдом, г-ном Гржелаком и г-ном Фреконом).
2 Документ CG/BUR (6) 172 от 24 мая 2000 г., докладчики г-н Алэн Ллойд (Соединенное Королевство, М) и г-н Ги Милкамп (Бельгия, М)
3 Текст, принятый 26 сентября 2002 г. на 31-й сессии Парламентской Ассамблеи – на основе документа 9545, разработанного Комиссией по мониторингу, докладчики г-н Гросс (Швейцария) и г-н Мартинез Казан (Испания)
4 Было принято к сведению, что Республика Азербайджан заявила, что «она не может гарантировать осуществление положений Хартии на территориях, оккупированных Республикой Арменией, до тех пор, пока эти территории не будут освобождены от этой оккупации» 
5 связанных с управлением государством
6 Статья 3.1 Европейской хартии о местном самоуправлении
7 Статья 4.4 Европейской хартии о местном самоуправлении
8 Статья 4.3 Европейской хартии о местном самоуправлении
9 Статья 4.2 Европейской хартии о местном самоуправлении
10 исполнительные органы власти государстваv
11 Документ, посвященный проекту закона, принятого парламентом во втором чтении, который был передан министерству юстиции Азербайджана директором Директората по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии 5 марта 2003 года
12 Статья 8 Европейской хартии о местном самоуправлении
13 Статья 7 .1 Европейской хартии о местном самоуправлении
14 Статья 9.3 Европейской хартии о местном самоуправлении
15 Статья 9.4 Европейской хартии о местном самоуправлении
16 Статья 9.1 Европейской хартии о местном самоуправлении
17 Статья 9.7 Европейской хартии о местном самоуправлении
18 По этому вопросу см. пункт 6 Резолюции 151 (2003) КМРВЕ
19 Секретариат Конгресса местных и региональных властей Европы и Директорат по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии – Генеральный секретариат