Рекомендация 126 ¹ о местной и региональной демократии в Азербайджане

Конгресс,

1. Напоминая о:

a. пункте 3 Статьи 2 Уставной резолюции (2000) 1 Комитета Министров, в которой КМРВЕ поручается готовить доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии в государствах-членах (доклады о мониторинге);

b. резолюциях КМРВЕ 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых излагаются руководящие принципы для подготовки вышеупомянутых докладов;

2. Принимая во внимание:

a. доклад, подготовленный Бюро в связи со вступлением Азербайджана в Совет Европы², и письмо, направленное председателем Конгресса министру юстиции Республики Азербайджан 2 октября 2002 года;

b. Резолюцию 1305 (2002)a name="P27_1749" href="#P27_1748">³ Парламентской Ассамблеи о соблюдении обязательств Азербайджаном, которая была принята в рамках собственной процедуры мониторинга Ассамблеи, и в которой содержится ссылка, в том, что касается положения в области местной демократии в этой стране, на выводы КМРВЕ;

c. рекомендации Комитета Министров властям Азербайджана, которые были разработаны в Группе по мониторингу РГ-АГО, и в которых в отношении положения в области местной демократии также содержится ссылка на рекомендации КМРВЕ;

3. Рассмотрев доклад о мониторинге Институциональной комиссии Конгресса о положении в области местной и региональной демократии в Азербайджане, подготовленный Алэном ЛЛОЙДОМ (Соединенное Королевство, М) и Грегори ГРЖЕЛАКОМ (Польша, Р), докладчиками, совместно с Жаном-Клодом ФРЕКОНОМ (Франция, М), содокладчиком;

4. Выражая благодарность:

a. представителям парламента Республики Азербайджан (Милли Меджлис) и особенно его комиссии по вопросам местного самоуправления, а также мэрам и муниципальным советникам, с которым докладчики встречались в ходе двух своих официальных визитов в страну (Баку, 25-28 августа 2002 года и Баку, Сумгаит, 6-8 марта 2002 года) за их открытость к диалогу и за предоставление большого объема информации;
b. министерству юстиции Республики Азербайджан и, в частности, его центру по оказанию методической помощи муниципалитетам, за техническую поддержку и подробные комментарии, предоставленные во время вышеуказанных визитов;

c. Администрацию Президента Республики Азербайджан за поддержку, которая оказывалась на всем протяжении процедуры подготовки доклада о мониторинге; выражая сожаление, тем не менее, что во время второго официального визита в последнюю минуту была аннулирована встреча с руководителем Администрации;

d. Алена ДЕЛЬКАМПА (Франция), председателя Группы независимых экспертов по Европейской хартии о местном самоуправлении, и секретариат Институциональной комиссии за ценную помощь, оказанную докладчикам при выполнении их задачи;

5. Приветствуя ратификацию Республикой Азербайджан Европейской хартии о местном самоуправлении⁴;

6. Сожалея, тем не менее, что Республика Азербайджан:

a. не считает себя связанной пунктом 2 Статьи 7, пунктом 5 Статьи 9 и пунктом 3 Статьи 10 Европейской хартии о местном самоуправлении;

b. еще не подписала Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или властями и ее дополнительные протоколы, а также Европейскую конвенцию об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне;

c. еще не ратифицировала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств;

7. Призывает компетентные органы власти вынести решение о принятии тех пунктов Европейской хартии о местном самоуправлении, которые упомянуты в пункте а., а также о присоединении к Конвенциям, упомянутым выше в пунктах b. и c.;

8. Принимая во внимание вышесказанное, хотел бы привлечь внимание президентских, парламентских и правительственных органов власти Республики Азербайджан к следующим соображениям и рекомендациям:

8.1 Соображения и рекомендации общего характера:

a. Следует отметить, что в стране были предприняты, хотя и с определенным запозданием, усилия по разработке законодательства в области местного самоуправления. Однако эти усилия должны быть продолжены, для того чтобы положения этого законодательства полностью соответствовали тексту Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении;

b. После того, как будут уточнены законодательные рамки, важно обеспечить, чтобы этот юридический арсенал применялся строго и точно;

c. Эти достижения должны служить тому, чтобы дать Азербайджану возможность постепенно принять на себя, не забывая о тех трудностях, которые связаны с его конкретным положением, все обязательства по Европейской хартии о местном самоуправлении, а на втором этапе ответить и на предложения, которые содержатся в проекте Европейской хартии о региональном самоуправлении;

8.2 Соображения и рекомендации конкретного характера:

8.2.1 Определение муниципалитетов в законодательстве (Статьи 2 и 3 Европейской хартии о местном самоуправлении);

a. Притом что в законе Республики Азербайджан о статусе муниципалитетов (28 июля 1999 года) говорится о том, что муниципалитеты избираются напрямую народом и что они отличаются от неправительственных организаций (НПО), в этом законе муниципалитеты определены термином «неправительственная система» (Статья 1.1) или как «органы, которые не включены в государственную систему» (Статья 14.4);

b. Согласно предоставленной информации, эти формулировки направлены на то, чтобы провести различие между муниципалитетами и центральными органами власти. Тем не менее, требуется избегать такого толкования, согласно которому муниципалитеты не являются частью системы публичной администрации страны;

c. Для того чтобы избежать подобных недоразумений – в частности, в том что касается соблюдения принципов, на которых основываются основные положения Европейской хартии о местном самоуправлении – желательно, чтобы данный закон, обеспечивая самостоятельных характер муниципалитетов, в тоже время четко оговаривал, что муниципалитеты являются такими публичными органами власти, которые представляют собой такую же часть системы публичного управления страной, как и другие органы, напрямую избираемые народом (Президент Республики, Милли Меджлис);

d. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан принять необходимые меры для того, чтобы:

i. исключить выражение «неправительственная система», как определение местного самоуправления, из Статьи 1.1 Закона о статусе муниципалитетов;

ii. определение «муниципалитета» в Статье 2.1 Закона о статусе муниципалитетов специально уточняло, что «муниципалитеты являются частью публичных органов власти Республики Азербайджан, в качестве самостоятельной части системы публичной администрации»;
8.2.2 Полномочия муниципалитетов (Статьи 3 и 4 Европейской хартии о местном самоуправлении);

a. Полномочия муниципалитетов Азербайджана по-прежнему очень ограничены и не является значительной частью публичных делa name="P83_13650" href="#P83_13649">⁵, как того требует Европейская хартия о местном самоуправлении⁶;

b. более того, эти полномочия не являются ни полными, ни исключительными⁷. Все задачи муниципалитетов определены таким образом, что они просто дополняют полномочия государственных органов управления на местах или осуществляются под их контролем;

c. в этом отношении необходимо напомнить о том, что выполнение публичных обязанностей в целом должно осуществляться предпочтительно теми органами власти, которые ближе всего к гражданам. При предоставлении определенного типа ответственности тому или иному органу власти необходимо учитывать масштаб и природу этой задачи, а также исходить из соображений эффективности и экономии средств (принцип субсидиарности)⁸;

d. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. наполнить конкретным содержанием то положение Хартии, согласно которому полномочия, предоставляемые муниципалитетам, должны представлять значительную часть публичных дел;

ii. в ближайшее время внести поправки в Закон о статусе муниципалитетов, включив в него принцип субсидиарности, как это предусмотрено в Статье 4.3 Хартии;

iii. уточнить в этом же законе, что полномочия, предоставляемые муниципалитетам, должны быть полными и исключительными, и что муниципалитеты должны иметь возможность осуществлять свои инициативы по всем вопросам, которые не исключены из их круга полномочий и не переданы другим органам власти⁹;

8.2.3 Отношения между органами государственной власти на местах¹⁰ и муниципалитетами (Статьи 4 и 8 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Те пробелы, которые описаны выше в пункте 8.1.2, и отсутствие законодательства, которое определяло бы отношения между государственными органами власти на местах, с одной стороны, и муниципалитетами, с другой, на практике зачастую приводят к нарушению прав местного самоуправления;
b. Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан в ближайшее время принять закон, который устанавливал бы четкие правила регулирования отношений между государственными органами власти на местах и муниципалитетами, в частности, когда эти органы управления действуют одновременно в одном и том же направлении или в областях, где не было достаточно четко проведено разграничение полномочий;

8.2.4 Статус местных выборных лиц и контроль за законностью принимаемых ими решений (Статьи 7 и 8 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Директорат по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии Генерального секретариата Совета Европы несколько раз анализировал проект закона об административном контроле за деятельностью муниципалитетов, который был разработан в Милли Меджлисе. В последнем варианте этого заключения¹¹ подчеркивается, что данный проект закона не соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении¹², поскольку:

i. в проекте весьма туманно определен тот орган, которому будет поручено осуществлять административный контроль, и его статус;

ii. в проекте нет четкого определения задач административного контроля;

iii. в нем отсутствуют четкие процедуры контроля;

b. Исходя из этих комментариев, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. не принимать проект закона об административном контроле за деятельностью муниципалитетов и пересмотреть его на основе вышеупомянутого заключения;

ii. в кратчайшие сроки принять закон о статусе местных выборных лиц, который обеспечивал бы свободное осуществление ими своих полномочий¹³;

8.2.5 Финансовые ресурсы муниципалитетов (Статья 9 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Самостоятельность в сборе и использовании налогов у муниципалитетов Азербайджана по-прежнему весьма ограничена; в большинстве случаев в распоряжении муниципалитетов находятся сборы, которые основаны на малорентабельных местных налогах;
b. Данная проблема осложнена тем, что особенно в Баку, муниципалитеты не обладают еще собственным имуществом, а также тем, что наиболее рентабельные налоги на имущество и деятельность остаются под контролем центральных властей;

c. Несмотря на соответствующие указы Президента Республики, на практике передача собственности от государственных органов на местах муниципалитетам в полном объеме не состоялась;

d. Более того, при осуществлении своих полномочий муниципалитеты, судя по всему, не могут свободно распоряжаться собственными средствами;

e. Распределение государственных средств не осуществляется на основе объективных, ясных, прозрачных и точных критериев, которые были бы закреплены в законе;

f. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. постепенно повышать возможности муниципалитетов в области сбора налогов, для того чтобы на практике значительная часть, по крайней мере финансовых средств, поступала от местных сборов, уровень которых они могли бы устанавливать сами, но в рамках закона¹⁴. В этой связи важно обеспечить, чтобы эти сборы были достаточно рентабельными, разнообразными и гибкими¹⁵;

ii. завершить передачу собственности муниципалитетам, в соответствии с законом и указами Президента Республики¹⁶;

iii. в ближайшее время утвердить нормы, гарантирующие сбалансированное распределение государственных средств среди муниципалитетов и основанные на ясных, поддающихся проверке, объективных и точных критериях;

iv. обеспечить, чтобы при осуществлении своих полномочий муниципалитеты могли бы свободно распоряжаться своими средствами, даже в том случае, когда они поступают в виде дотаций от центральных органов¹⁷;

8.2.6 Местная демократия в столичном городе - Баку:

a. Город Баку управляется мэром и его заместителями (которые работают в 11 районах), причем все они являются представителями исполнительных государственных органов, действующих на местах;

b. Следует признать, что столичный город обеспечивает задачи, которые в ряде случаев выходят за рамки местных интересов, но в целях экономии и эффективности эти интересы должны регулироваться демократически избранным советом, который работал бы в масштабах всего города;

c. Этот принцип не входит в противоречие с существованием городских органов управления меньшего масштаба, которые дополняли бы муниципалитет, представляющий город во всей его совокупности;

d. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан в ближайшее время принять закон о столичном городе. Этот закон должен предусматривать создание местной публичной администрации, действующей на уровне города в целом, которая управлялась бы советом, избранным напрямую населением;

8.2.7 Право муниципалитетов на сотрудничество и ассоциацию (Статья 10 Европейской хартии о местном самоуправлении):

a. Вызывает сожаление тот факт, что в стране по-прежнему не существует ассоциации, представляющей муниципалитеты. Создание подобной ассоциации, которую не следует смешивать с координационными центром или советом (структуры межмуниципального сотрудничества, создаваемые для объединения усилий по выполнению определенных полномочий), позволило бы муниципалитетам:

i. лучше защищать свои интересы по отношению к центральным властям при обсуждении вопросов, напрямую касающихся муниципалитетов; в этом контексте центральные компетентные органы власти должны официально и регулярно консультироваться с такой ассоциацией;

ii. более эффективно сотрудничать с местными органами власти других государств, в частности, через международную ассоциацию местных властей;

b. Исходя из вышесказанного, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан:

i. сделать все необходимое для создания в масштабах всей страны политической ассоциации муниципалитетов (или даже двух, для того, чтобы учесть отдельно статус столичного города);

ii. на втором этапе, подписать и ратифицировать Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве между территориальными сообществами или властями и дополнительные протоколы к данной конвенции; а также незамедлительно содействовать развитию сотрудничества между местными властями государств региона;

8.2.8 Региональные вопросы:

a. В Конституции Азербайджана не содержится каких-либо ссылок на возможное создание регионов в стране, однако содержится специальный раздел, посвященный Нахичеванской Автономной Республике. Несмотря на наличие парламента (Али Меджлис) и республиканского правительства, создается впечатление, что зависимость данной Республики от центральных властей по-прежнему очень большая. Представляется также, что и бюджет Республики в большой степени зависит от центральных органов государства;

b. Оценка положения (или потенциала) в области региональной демократии в Азербайджане основывается также на ряде других факторов:

i. существование государственного деления на районы (86), которыми управляют руководители, не желающие отказываться от своих широких полномочий и прерогатив;

ii. институциональное положение города-региона Баку, который, как указывалось выше, несмотря на большую территорию и население, не обладает никакими формами самоуправления;

iii. трудности на пути усиления сотрудничества между муниципалитетами и создания ассоциации, которая представляла бы их интересы по отношению к центральным властям;

iv. продолжение конфликта в связи с Нагорным-Карабахом ¹⁸;

c. подобная ситуация не может вызывать у властей Азербайджана стремления идти по пути регионализации, которая может привести только к нанесению ущерба единству страны;

d. тем не менее, Конгресс рекомендует компетентным органам власти Республики Азербайджан сделать все возможное для того, чтобы найти решения для всех тех вопросов, которые упомянуты выше в пункте b. и начать, таким образом, обсуждение возможного создания в Азербайджане регионов;

8.2.9 Подготовка местных выборных лиц:

a. необходимо приветствовать министерство юстиции, и особенно его центр по оказанию методической помощи муниципалитетам, в связи с предпринятыми усилиями и полученными результатами в этой области;

b. Однако, учитывая положение в стране и задержки в осознании самой концепции местной демократии населением, а также потребности в подготовке местных выборных лиц и служащих местных органов власти для повседневного выполнения ими своих полномочий, Конгресс призывает министерство юстиции продолжить усилия в сфере сотрудничества с Директоратом по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии Генерального секретариата Совета Европы;

9. Исходя из вышесказанного, с сожалением констатирует, что большинство призывов, содержавшихся в докладе, подготовленных при вступлении Азербайджана в Совет Европы и в письме президента Конгресса (см. выше пункт 2.a), не были удовлетворены и что, несмотря на обещания, эти просьбы должны теперь быть повторены в данном документе в форме официальной рекомендации;

10. Исходя из этого, призывает:

a. Президентские, парламентские и правительственные органы власти Республики Азербайджан без промедления выполнить настоящую Рекомендацию и информировать компетентные инстанции Совета Европы¹⁹ о любом продвижении вперед в этом контексте, и в первую очередь и в наиболее срочном порядке в отношении вышеупомянутого пункта 8.2.1;

b. Комитет Министров:

i. передать правительственным органам Республики Азербайджан настоящую Рекомендацию и памятную записку к ней;

ii. направить вышеизложенные рекомендации в « Группу Аго», для того чтобы они были учтены в процессе мониторинга выполнения Азербайджаном своих обязательств,

c. Парламентскую Ассамблею - учитывать вышеизложенные рекомендации в рамках ее процедуры мониторинга выполнения Азербайджаном своих обязательств;

d. министра, в ведении которого находятся вопросы, связанные с местным и региональным самоуправлением в стране, принять участие в регулярной осенней сессии (Страсбург, 25 ноября 2003 г.) для того, чтобы представить те меры, которые уже приняты или которые предусматриваются для выполнения настоящей Рекомендации. В связи с этим, Конгресс принимает во внимание тот факт, что вышеупомянутый министр направил президенту Конгресса 8 мая 2003 г. письмо (прилагается к пояснительному докладу данной Рекомендации), в котором, в частности, подчеркивается, что рекомендации Конгресса находятся в центре особого внимания компетентных органов, а именно Парламента и Правительства.

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 21 мая 2003 г. на втором заседании (см. док. CG (10) 4, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-ном Ллойдом, г-ном Гржелаком и г-ном Фреконом).
² Документ CG/BUR (6) 172 от 24 мая 2000 г., докладчики г-н Алэн Ллойд (Соединенное Королевство, М) и г-н Ги Милкамп (Бельгия, М)
³ Текст, принятый 26 сентября 2002 г. на 31-й сессии Парламентской Ассамблеи – на основе документа 9545, разработанного Комиссией по мониторингу, докладчики г-н Гросс (Швейцария) и г-н Мартинез Казан (Испания)
⁴ Было принято к сведению, что Республика Азербайджан заявила, что «она не может гарантировать осуществление положений Хартии на территориях, оккупированных Республикой Арменией, до тех пор, пока эти территории не будут освобождены от этой оккупации» 
⁵ связанных с управлением государством
⁶ Статья 3.1 Европейской хартии о местном самоуправлении
⁷ Статья 4.4 Европейской хартии о местном самоуправлении
⁸ Статья 4.3 Европейской хартии о местном самоуправлении
⁹ Статья 4.2 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹⁰ исполнительные органы власти государстваv
¹¹ Документ, посвященный проекту закона, принятого парламентом во втором чтении, который был передан министерству юстиции Азербайджана директором Директората по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии 5 марта 2003 года
¹² Статья 8 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹³ Статья 7 .1 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹⁴ Статья 9.3 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹⁵ Статья 9.4 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹⁶ Статья 9.1 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹⁷ Статья 9.7 Европейской хартии о местном самоуправлении
¹⁸ По этому вопросу см. пункт 6 Резолюции 151 (2003) КМРВЕ
¹⁹ Секретариат Конгресса местных и региональных властей Европы и Директорат по вопросам сотрудничества в области местной и региональной демократии – Генеральный секретариат