Рекомендация 121 (2002)¹ о местной и региональной демократии в Испании

Конгресс,

A. Принимая во внимание:

1. пункт 3 статьи 2 Уставной резолюции (2001) 1 о Конгрессе местных и региональных властей Европы (далее именуемом КМРВЕ или Конгрессом), принятой 15 марта 2000 года, на основании которой Комитет Министров обратился к Конгрессу с просьбой готовить на регулярной основе доклады о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах и в государствах, которые подали заявку о присоединении к Совету Европы, обеспечивая тем самым, в частности, чтобы принципы Европейской хартии о местном самоуправлении (далее Хартии) осуществлялись бы на практике;

2. Доклад о местной и региональной демократии в Испании, подготовленный г-ном Алэном Ллойдом (Соединенное Королевство, Л) и г-ном Яном Ольбрыхтом (Польша, Р) на основании двух официальных визитов в Мадрид, Леганес, Барселона и Ллейда в январе и мае 2002 года;

B. Приветствуя стремление правительства Испании продолжать политический диалог о разграничение полномочий между национальными, региональными и местными властями в Испании, помимо прочего, через переговоры, проводимые в контексте "Пакта о местном самоуправлении" (Pacto local), с целью улучшения законодательной базы и условий осуществления полномочий на местном уровне и стремясь внести конструктивный вклад в эти обсуждения;

C. Выражает благодарность всем представителям делегации Испании в Конгрессе, центральному правительству, в особенности Государственному секретарю по вопросам территориальной организации, местным и региональным властям, парламенту Каталонии, а также национальным и региональным ассоциациям местных властей, ученым,
экспертам и представителям национальных политических партий за согласие провести встречи с докладчиками во время их посещения Испании, что свидетельствует об интересе к работе Конгресса, и за их добрую и ценную помощь в подготовке данного доклада;

D. Считает целесообразным направить национальным и региональным властям Испании следующие комментарии и рекомендации, касающиеся положения в области местной и региональной демократии в этой стране;

E. В отношении Конституции и процесса децентрализации, Конгресс:

1. Приветствует тот факт, что Испания, ранее высокоцентрализованное государство, в котором местное самоуправление играло второстепенную роль, за чуть более чем 20 лет после вступления в силу в 1978 году новой демократической Конституции, стала одной из наиболее децентрализованных стран в Европе;

2. Выражает свое удовлетворение в связи с ратификацией Испанией Европейской хартии о местном самоуправлении в 1988 году и отмечает значительное влияние Хартии на базовое законодательство, касающееся местного самоуправления, и признание данного документа со стороны судов Испании;

3. Отмечает важнейшее решение, принятое в рамках Конституции Испании, по созданию автономных сообществ, нижеименуемых "автономными общинами" (Comunidades Autónomas), в качестве подразделений системы управления с высоким потенциалом обновления;

4. Отмечает при этом, что данный шаг был сделан таким образом, чтобы не лишать местные власти конкретных конституционных гарантий;

5. Отмечает, что решающим фактором в данной реформе было предоставление значительных законодательных полномочий в важных областях, (перечисленных в Статье 148 Конституции) автономным общинам, и что с 1978 года (в соответствии с двумя Пактами об автономии от 1981 года и 1992 года), и что от впечатляющего процесса децентрализации с точки зрения передачи административных полномочий и ответственности, а также финансовых и человеческих ресурсов, был усилен прежде всего региональный уровень (что привело к определенному нарушению равновесия в разграничении полномочий среди децентрализованных уровней управления в пользу автономных общин);

6. Отмечает также, что Конституция 1978 года не превратила Испанию в федеративное государство;

F. Что касается местного самоуправления, то Конгресс:

1. Констатирует, что положение, сложившееся в результате принятия базового законодательства о местных властях и подлинно демократическая природа местного самоуправления, сделали Испанию примером полного и надлежащего осуществления принципов, изложенных в Хартии, из чего может быть сделан вывод о том, что в целом правовые рамки и реальная практика местного самоуправления в Испании по существу соответствуют данным принципам, причем иногда предлагаются новаторские, прогрессивные решения;

2. Отмечает, однако, что существует ряд ограниченных, но существенных аспектов в области правового положения местных властей, которые заслуживают дальнейшего рассмотрения;

3. Отмечает, что право устанавливать правила, регулирующие деятельность местных властей, разделено между правительством и автономными общинами, при этом правительство определяет основные, единые характеристики, а общины принимают решения в отношении местных вариантов;

4. Отмечает, что принцип свободных выборов собраний местных властей на основе тайного голосования и прямых, равных и всеобщих выборов (Статья 3 Хартии) отчасти подрывается непрямыми выборами пленарных советов в провинциях и советов Комаркас (надмуниципальных властей) в некоторых регионах (и, более того, что при ратификации Хартии, Королевство Испании заявило о том, что оно не считает себя связанным пунктом 2 Статьи 3, если предусмотренная в этом пункте система прямого голосования должна распространяться на все местные власти, подпадающие под охват этого положения);

5. В этой связи призывает региональные власти продумать систему выборов советов Комаркас там, где они существуют, что позволило бы создать справедливое равновесие в представительстве муниципалитетов разных типов (городских и сельских), с учетом количества населения и политического представительства;

6. В то же время задают вопрос в отношении необходимости существования в ряде регионов параллельных органов местного самоуправления, провинций и Комаркас, играющих практически одинаковую роль в оказании помощи небольшим муниципалитетам, но через разные методы финансирования;

7. Выражает удовлетворение в связи с тем, что в целом система местного самоуправления Испании с правовой точки зрения соответствует положениям Статьи 4 Хартии в отношении полномочий и ответственности;

8. Отмечает, что правовой порядок Испании предусматривает, во-первых, предоставление собственных и делегированных полномочий и ответственности местным властям в соответствии с законами государства или автономных общин (пункт 1 Статьи 4 Хартии) и, во-вторых, что местным властям в целом предоставляются полномочия для того, чтобы представлять интересы населения и, соответственно, выполнять и другие задачи, помимо тех, которые конкретно закреплены за ними законом (не нарушая при этом тех полномочий, которые закреплены за другими органами власти) (пункт 2 Статьи 4 Хартии);

9. Тем не менее, с беспокойством отмечает часто встречающуюся тенденцию делегировать полномочия в рамках отраслевого законодательства (в частности, на уровне автономных общин), а не передавать напрямую полномочия местным властям, что приводит к тому, что контроль за действиями местных властей может сосредоточиться на целесообразности, а это в меньшей степени соответствует принципам Хартии (см. также ниже пункты 16 и 25);

10. С удовлетворением отмечает, что принцип субсидиарности (пункт 3 Статьи 4 Хартии) определенно закреплен в национальном законодательстве как руководящий принцип для законодательства на уровне государства и регионов по предоставлению полномочий местным властям;

11. Одновременно отмечает, что данный принцип не закреплен таким же образом в уставных документах автономных общин;

12. Полагает, что эффективное осуществление принципа субсидиарности требует радикального улучшения в предоставлении местным органам власти (муниципалитетам и провинциям) ряда административных полномочий и ответственности, которые по-прежнему сосредоточены на уровне автономных общин;

13. Рекомендует, чтобы данный принцип был на официальном уровне специально отражен в уставных документах автономных общин, что затем позволит дать оценку по существу результатам процесса децентрализации, который осуществляется в течение последних лет;

14. Полагает, что данный принцип можно считать соблюдаемым в отношении осуществления местными органами власти своих собственных полномочий;

15. Тем не менее отмечает, что по-прежнему существует ряд проблем в отношении реального осуществления полномочий местных органов власти по нормативным вопросам и что в данном случае самоуправление может быть ограничено двумя параллельными явлениями: во-первых, существование на этапе, предшествующем предоставлению нормативных полномочий, большого количества подробных положений, закрепленных в национальном законодательстве автономных общин; во-вторых, наличие таких положений национального законодательства или законодательства автономных общин, которые связаны с обязательным исполнением правовых норм, инспекциями или штрафами, что серьезно ограничивает возможность местных органов власти осуществлять собственные полномочия;

16. Полагает в этой связи, что чрезмерное использование делегирования, а не предоставление полных и исключительных полномочий, а также часто встречающаяся практика дробления полномочий и ответственности между различными уровнями управления (национальное законодательство требует предоставления полномочий и ответственности в некоторых областях, но это может быть также ограничено участием местного органа власти в осуществлении полномочий, предоставленных другим уровням управления), противоречат принципу предоставления полных и исключительных полномочий и принципу предоставления местным властям ответственности за "значительную часть публичных дел", как это предусмотрено в пункте 1 Статьи 3 Хартии;

17. Призывает национальные и региональные власти рассмотреть способы предоставления местным властям полных и исключительных полномочий;

18. Полагает, что положения о делегировании полномочий соответствуют Хартии с процедурной точки зрения, поскольку в этих случаях требуется согласие со стороны местного органа власти, которому делегируются данные полномочия;

19. Что касается финансовых средств на местах, отмечает определенный перевес сил в пользу автономных общин и недостаточность средств, выделяемых органам власти, особенно в тех случаях, когда более высокие уровни управления передают новые полномочия и ответственность местным властям, не меняя при этом основу местного бюджета;

20. Полагает в этой связи, что необходимо применять принцип сопроводительного финансирования, закрепленный в Рекомендации 79 КМРВЕ ²;

21. Разделяет обоснованную обеспокоенность муниципалитетов, которые хотели бы знать, какие другие налоги могли бы заменить профессиональные налоги, гарантируя при этом тот же уровень налоговых поступлений;

22. Обращается к центральному правительству с призывом интенсифицировать консультации с представителями муниципалитетов, для того чтобы найти решение, которое обеспечило бы муниципалитетам тот же уровень доходов;

23. Исходя из этого же, призывает национальные власти принять во внимание то, что местные органы власти зачастую обязаны, исходя из принципа оказания услуг на месте жительства, выполнять ряд обязанностей, которые при этом не возложены на них основным национальным законодательством и за которые они не получают ни должной компенсации, ни соответствующих средств (самый последний пример - прием и содержание лиц, обратившихся с просьбой о предоставлении убежища, и иммигрантов);

24. Приветствует то, что в основном национальном законодательстве более не предусматривается контроль за целесообразностью решений местных властей;

25. При этом вновь возвращается к тому, что чрезмерная тенденция полагаться на делегирование, а не на предоставление полномочий, может снизить эффект от отказа от этой формы контроля над решениями местных властей;

26. Полагает, что принципы Хартии, относящиеся к автономии в вопросах административной организации и управления персоналом (Статья 6), в целом соблюдаются;

27. С сожалением отмечает пробел в основном национальном законодательстве в том, что не существует правил или каких-либо уставных или экономических гарантий, которые позволяли бы, во-первых, осуществлять выборную работу на местах, и, во-вторых, обеспечивали бы для бывших выборных представителей в местных органах власти условия возвращения к своей профессиональной деятельности;

28. Полагает, что подобная ситуация поставит в неблагоприятное положение ряд профессиональных категорий, исключив их из списка лиц, которые могут занимать выборные должности на местах;

29. С удовлетворением отмечает, что свобода ассоциаций местных органов власти (Статья 10 Хартии) полностью соблюдается, как в отношении принятия различных форм межмуниципальной ассоциации и сотрудничества (где полная свобода ассоциаций является правилом), так и членства национальных или региональных ассоциаций, представляющих местные органы власти и защищающих их интересы;

30. В этой связи с удовлетворением отмечает, что Федерация муниципалитетов и провинций Испании (далее ФМПИ) пользуется большим престижем и имеет значительный потенциал для ведения переговоров на национальном уровне;

31. Полагает, что Испания относится к тем странам, которые существенно продвинулись в области правовой защиты местного самоуправления;

32. В этой связи приветствует недавнюю поправку к национальному законодательству о Конституционном суде, которая конкретно направлена на то, чтобы предоставить местным властям возможность обжалования национального или регионального законодательства, которое, по их мнению, нарушает права местного самоуправления (необходимо отметить данный новаторский подход, поскольку благодаря ему Испания продвинулась дальше других стран в отношении выполнения принципа, закрепленного в Статье 11 Хартии);

33. Отмечает, тем не менее, что ограничения, предусмотренные законом, весьма затрудняют возможность достижения требуемого числа в более чем одну тысячу муниципалитетов на национальном уровне;

34. Считает, что существует реальный риск того, что время, требуемое для сбора минимального числа подписей в поддержку петиций об обжаловании, в некоторых случаях может ослабить значение решений Конституционного суда;

35. Полагает, что было бы также желательно предоставить возможность обращения с аналогичным обжалованием для заинтересованного региона, что позволило бы обеспечить эффективность обжалования в возможно короткие сроки;

36. С читает необходимым уточнить, имеет ли население ясное представление о функционировании ряда консорциумов и агентств, предоставляющих общественные услуги, которые заменили городские районы в некоторых регионах;

G. Что касается регионального самоуправления, то Конгресс:

1. Полагает, что на процесс институциональной реформы в Испании значительно повлияло создание автономных общин и что в стране удалось создать, а затем и укрепить в целом демократичную систему управления, которая в то же время соблюдает культурное и политическое разнообразие регионов и может гарантировать необходимое национальное единство даже в контексте сепаратистской деятельности, принимающей форму террористического насилия, которое Конгресс осуждает со всей силой и без каких-либо оговорок;

2. Приветствует тот факт, что в конце 2000 года процесс децентрализации, который начался с принятием новой Конституции, позволил в основном передать полномочия и человеческие ресурсы от государства автономным общинам, что сопровождалось и значительными изменениями в процедурах финансирования, самым важным аспектом чего является трансформация основного государственного налога - налога на доход - в налог, который отныне делится между государством и автономными общинами;

3. Считает, что теперь, когда обеспечено значительное продвижение вперед в сфере передачи ответственности и средств автономным коммунам, встает проблема придания новому устройству государства, где полномочия переданы на более низкий уровень, былее сбалансированной организации, с учетом того веса, который отныне приобрел региональный уровень управления;

4. Отмечает, что с этой точки зрения, отношения между государством и автономными общинами не были изменены таким образом, чтобы соответствовать материальному укреплению позиций автономных общин;

5. Отмечает, что вопрос о представительстве регионов на национальном уровне (в форме или второй палаты парламента, состоящей из региональных представителей, или консультативных органов, обеспечивающих более тесные связи между центральным правительством и правительствами автономных общин) не было должным образом урегулирован, что может воспрепятствовать более активному участию регионов в принятии наиболее важных институциональных решений, которые их затрагивают;

6. Полагает возможным, что вышеупомянутые ограничения могут стать еще более заметными в будущем, поскольку естественный рост полномочий и ответственности автономных общин будет приводить к тому, что компетенция регионов будет распространяться на все более широкие области политики;

7. Полагает, что для реформирования институциональной ситуации в направлении обеспечения более широкого участия автономных общин в решениях, затрагивающих регионы, необходимо продумать вопрос о внесении поправок в Конституцию;

8. В этой связи призывает национальные власти провести обсуждение с регионами более широкой реформы Сената, для того чтобы были справедливо представлены интересы автономных общин на национальном уровне;

9. Считает, что уже осуществленные перемены (создание специального комитета Сената по вопросам автономных общин и проведение отраслевых конференций) оказались в определенной степени недостаточными, для того чтобы обеспечить эффективное участие автономных общин в наиболее важных законодательных и административных решениях;

10. В этом отношении считаю целесообразным рассмотреть глубокую реформу законодательства в области связей и консультаций между центральным правительством и автономными общинами, поскольку эти аспекты в настоящее время разработаны недостаточно;

11. Полагает, что действия только в законодательной сфере будут недостаточным и что требуется найти новые решения для того, чтобы обеспечить участие автономных коммун в определении всех направлений национальной политики, которые могут затронуть их развитие и функционирование (по типу постоянных конференций, на которых были бы представлены национальные и региональные исполнительные органы власти);

12. Выражает удовлетворение в связи с той значительной ролью, которую в процессе регионализации и урегулирования споров в отношении раздела юрисдикции между государством и регионами играет Конституционный суд;

H. Что касается отношений между автономными общинами и местными властями, то Конгресс:

1. Полагает, что автономные общины в свою очередь уделяют мало внимания прямым связям с местными властями в каждом регионе и особенно обеспечению средств участия местных властей в принятии автономными общинами тех решений, которые затрагивают местные органы власти;

2. С удивлением отмечает, что уделяется недостаточно внимания установлению тесных связей между автономными общинами и местными властями, что, как представляется, входит в противоречие с широкими нормативными полномочиями регионов по вопросам местного самоуправления;

3. Считает, что в будущем будет иметься еще больше возможностей для координации политики и действий на административном уровне, что должно осуществляться в рамках определенных процедур для того, чтобы обеспечить полную автономию в принятии решений для всех сторон в рамках такого сотрудничества;

I. Что касается переговоров в контексте Пакта о местном самоуправлении, то Конгресс:

1. Отмечает, что Пакт о местном самоуправлении, который начал разрабатываться в 1996 году по инициативе ФМПИ, уже дал первые существенные результаты в плане укрепления местной демократии, но в том, что касается полномочий и ответственности, то продвижение вперед дается с большим трудом;

2. Считает, что переговоры в этом контексте остаются открытыми и приветствует предложение со стороны всех политических партий Испании заключить общее политическое соглашение на втором этапе децентрализации;

3. Полагает, что консультации с автономными общинами по этим вопросам продвигаются слишком медленно;

4. Считает, что Пакт о местном самоуправлении сыграл роль катализатора, содействующего процессу и обеспечивающего большую открытость, но при этом его конкретное применение должно стать делом каждой автономной общины;

5. В этой связи призывает все автономные общины продолжить или начать переговоры с местными властями на региональном уровне;

6. Выражает убеждение, что Пакт о местном самоуправлении может приобрести еще большие масштабы при условии, что одновременно будет усилена роль автономных общин в качестве гаранта правового и финансового статуса местных властей, иными словами, если бы данная система стала осуществляться более открыто на региональном уровне;

7. Считает, что, если бы процесс подлинной передачи полномочий ответственности местным властям осуществлялся более эффективно, путем принятия всех необходимых мер на уровне как центрального правительства, так и автономных общин, то были бы найдены и необходимые решения для обязательной передачи человеческих и финансовых ресурсов местным властям (в соответствии с принципом сопровождающего финансирования) и для создания более эффективных связей между автономными общинами и местными властями;

8. Полагает, что в более долгосрочном плане создание более тесных отношений между региональными и местными властями может привести к повышению роли регионов в осуществлении нормативных полномочий, касающихся местного самоуправления (например, в сфере финансов) в соответствии с общими принципами, закрепленными в Конституции и в национальном законодательстве, с целью гарантии местного самоуправления;

J. Приветствует подписание и ратификацию Испанией следующих европейских конвенций, подготовленных под эгидой Совета Европы:

- Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями (СЕД No. 106), и

- Европейской хартии о региональных языках или языках меньшинств (СЕД No. 148);

K. Призывает власти Испании рассмотреть возможность подписания и ратификации Европейской конвенции об участии иностранцев в государственной жизни на местном уровне (СЕД No. 144);

L. Призывает правительство Испании поддержать проект Европейской хартии о региональном самоуправлении при обсуждении данного правового документа в будущем;

M. Призывает национальные и региональные власти Испании учесть вышеизложенные рекомендации и комментарии в контексте будущих институциональных реформ.

¹ Обсуждена и принята Постоянной Комиссией Конгресса 14 ноября 2002 г. (см. док.. CG (9) 22, проект рекомендации, представленный докладчиками г-ном Ж. Ольбрыхтом и г-ном А. Ллойдом)