Рекомендация 120 (2002)1 о местной и региональной демократии в Польше

 

Конгресс,

1. Напоминая:

a. пункт 3 Статьи 2 Уставной Резолюции (2000) 1 Комитета Министров о КМРВЕ, которой Конгрессу поручается готовить доклады о положении в области местной и региональной демократии в государствах-членах и в государствах-кандидатах;

b. Резолюции 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000) Конгресса, в которых устанавливаются руководящие принципы подготовки вышеуказанных докладов;

c. Рекомендацию 83 (2000) Конгресса об оценке регионализации в Центральной Европе, особенно в Польше;

2. Исходя из полномочий, предоставленных Институциональному комитету Конгресса по подготовке таких докладов, и в соответствии с соглашением с Комитетом регионов о подготовке докладов о странах, которые являются кандидатами на вступление в члены Европейского Союза;

3. Рассмотрев доклад Институционального комитета Конгресса о положении в области местной и региональной демократии в Польше, подготовленный докладчиками г-жой Кэтрин Смит (Соединенное Королевство, М), и г-ном Мильенко Доричем (Хорватия, Р);

4. Выражает благодарность:

a. представителям польского правительства (Министерству внутренних дел и государственной администрации), Парламенту (Комитетам Сената и Сейма, занимающимся вопросами местного и регионального самоуправления), ассоциациям местных и региональных властей, мэрам и местным советникам, а также и представителям делегации Европейского Союза в Польше, с которыми докладчики встречались во время своих двух официальных визитов в страну (Варшава, 16-17 мая, и Варшава-Белосток, 5-7 сентября 2002 г.) за открытый диалог и предоставленную подробную информацию,

b. Проф. Мари Жозе Тюлару (Франция), эксперту и проф. Михалу Кулешу (Польша), члену группы независимых экспертов Европейской хартии о местном самоуправлении Совета Европы, за существенную поддержку, которую они оказали докладчикам в выполнении их задач,

c. г-ну Яна Ольбрыхту, руководителю делегации Польши в Конгрессе, проф. Ежи Регульскому, председателю Фонда поддержки местной демократии Польши и бывшему постоянному представителю Польши при Совете Европы, за обширную информацию и подробные комментарии, предоставленные во время вышеуказанных визитов, а также Секретариату Конгресса за оказанную в этой связи помощь;

5. Приветствуя ратификацию Польшей Европейской хартии о местном самоуправлении (22 ноября 1993 года) – которая была принята без каких-либо оговорок - и Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями (19 марта 1993 года);

6. Выражая сожаление в связи с тем, что Польша пока не подписала и не ратифицировала Европейскую конвенцию о региональных языках или языках меньшинств, а также Европейскую конвенцию об участии иностранцев в государственном жизни на местном уровне;

7. Хотел бы привлечь внимание парламентских и правительственных органов Польши к следующим соображениям:

a. создание в стране трехуровневой системы самоуправления представляет собой подходящие рамки для того, чтобы удовлетворить потребности и интересы граждан на местном и региональном уровнях;

b. эта система является реальным воплощением принципа субсидиарности, который закреплен в Европейской хартии о местном самоуправлении (пункт 3 Статьи 4);

c. двухэтапная реформа, в результате которой были созданы соответственно в 1990 году муниципалитеты (гмины), и в 1998 году районы (повяты) и регионы (воеводства) должна рассматриваться как важное достижение на пути к эффективной демократии, экономическому развитию и быстрой интеграции в Европейский Союз;

d. в Совете Европы данная реформа рассматривается как позитивная модель для стран Центральной и Восточной Европы, которые хотели бы адаптировать свою систему территориального устройства к развивающимся потребностям современных обществ;

e. в Конституции Польши содержатся гарантии как для местного, так и для регионального самоуправления (гминов, повятов и воеводств); Европейская хартия о местном самоуправлении применяется исключительно к местным властям (гминам и повятам); в этом отношении с формальной точки зрения вызывает удивление то, что в Конституции Польши и в тексте Европейской хартии на польском языке используется одно и то же выражение (территориальное самоуправление) для определения различных уровней самоуправления в стране;

f. по своему содержанию законодательство, принятое в период с 1990 по 2000 годы для осуществления вышеупомянутой реформы, в целом соблюдает принципы, содержащиеся в Европейской хартии о местном самоуправлении;

g. что касается продолжения осуществления реформы, то было отмечено, что за последние два года процесс децентрализации замедлился в следующих областях:

i. передача и делегирование ответственности местным и региональным органам власти,

ii. разграничение функций между представителями центральных властей на региональном уровне (воеводами) и органами регионального самоуправления (воеводствами),

iii. передача финансовых средств местным и региональным властям,

iv. найм квалифицированного персонала для работы в местных и региональных администрациях,

v. консультации с местными и региональными властями в отношении вопросов, которые непосредственно их затрагивают,

h. более того, исходя из информации, предоставленной представителями Европейского Союза, можно констатировать, что роль и участие местных и региональных властей в процессе финансирования (в рамках ЕС) как в отношении периода до вступления в ЕС, так и подготовки к распределению фондов (после вступления в ЕС) ограничены и недостаточно обеспечены;

i. трудности, упомянутые в подпунктах 7.g и 7. h, усугубляются в результате действия общих факторов, связанных с функционированием государственных органов в этой стране, в частности можно назвать:

i. вероятное снижение интереса граждан к государственной жизни на местном и региональном уровнях,

ii. главенствующая роль политических партий в процессе принятия решений в некоторых местных и региональных органах власти,

iii. чрезмерная политизация администраций на местном и региональном уровнях,

iv. факты коррупции;

j. недавно принятые законы (2002 год) о городе Варшаве и о прямых выборах мэров могут рассматриваться в качестве одного из путей решения ряда проблем, упомянутых в вышеперечисленных пунктах. Однако следует отметить, что эти законы были приняты в результате ускоренного и в ряде случаев вызывающего споры законодательного процесса и что с ними не согласны в полной мере все заинтересованные стороны;

8. Исходя из этого и принимая во внимание информацию и выводы, содержащиеся в докладе, о котором говорится в пункте 3, Конгресс хотел бы обратиться к парламентским и правительственным органам Польши со следующими рекомендациями:

a. принимая во внимание подпункт 7.e и для того, чтобы избежать возможных недоразумений, необходимо, чтобы применение Европейской хартии о местном самоуправлении в Польше было бы разъяснено компетентным польским органом Генеральному секретарю Совета Европы;

b. необходимо, чтобы компетентные польские власти как можно скорее ратифицировали Европейскую конвенцию о региональных языках или языках меньшинств, Европейскую конвенцию об участии иностранцев в государственной жизни на местном уровне и два дополнительных протокола к Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями;

c. правительству следует принять поэтапную, целенаправленную и долгосрочную программу выполнения решений, утвержденную в рамках консультаций с ассоциациями, представляющими местные и региональные органы власти. Такая программа должна быть ориентирована на определение различных этапов осуществления реформы на будущее и содержать четкие краткосрочные и среднесрочные цели. В программе следует также попытаться определить те трудности, которые могут помешать данному процессу, и предложить эффективные решения для преодоления этих трудностей без замедления всего процесса в целом;

d. на этой основе местные и региональные органы власти и их общины должны конкретно убедиться в том, что процесс реформ, даже если он сопровождается определенными трудностями, тем не менее энергично осуществляется государственными органами, причем независимо от политической ориентации руководящих политических сил;

e. вышеупомянутая программа должны содействовать тому, чтобы та реформа, которая была принята голосованием и осуществлялась властями Польши на протяжении девяностых годов, будет реализовываться и далее будущими правительствами; прямые выборы мэров могут стать одним из методов повышения интереса граждан к государственной жизни на местном уровне. Однако государственные органы должны предпринять другие конкретные меры для того, чтобы убедить граждан в том, что решения, принимаемые на местном и региональном уровнях, ориентированы на интересы самих граждан и за них несут прямую ответственность местные и региональные органы, избранные этими гражданами; в этом отношении также важно, чтобы политические партии не рассматривали органы самоуправления как возможность укрепить свои позиции в отношении данной территории;

f. правительственная программа, упомянутая в подпункте 8.c, должна содействовать принятию норм, направленных на обеспечение следующих принципов и целей;

g. для того, чтобы избежать путаницы и возможных недоразумений, необходимо постоянно уточнять и адаптировать в духе реформы разграничения правовых полномочий между, с одной стороны, местными и региональными властями, и с другой стороны, правительственными органами (как на центральном уровне, так и на местах). Такое разграничение полномочий не должно подрываться принятием мер ad hoc. Исходя из этого необходимо также уточнять и обновлять, консультируясь с заинтересованными ассоциациями, разграничение полномочий между гминами, повятами и воеводствами;

h. постепенная передача ответственности местным и региональным властям должна также сопровождаться передачей необходимых финансовых средств для их выполнения; трудности в экономическом положении страны не должны служить оправданием для ослабления полномочий местных и региональных органов власти;

i. в этой связи властям Польши необходимо рассмотреть в будущем возможность разрешения повятам и/или воеводствам собирать собственные налоги (в рамках соответствующего закона); для того чтобы избежать чрезмерного финансового бремени для граждан, эта мера должна сопровождаться параллельным упразднением ряда государственных налогов;

j. центральные органы власти должны обеспечивать, чтобы контроль над решениями, принимаемыми органами самоуправления в областях их компетенции, строго ограничивался правовой обоснованностью этих решений, и не касался их целесообразности. Это правило должно соблюдаться даже в том случае, когда финансовые средства, выделяемые местным и региональным властям для выполнения вышеупомянутых полномочий, были напрямую переданы государственными органами власти;

k. помимо исключительных случаев, установленных законом, действия и обращения (в суд), для того чтобы аннулировать решение органа самоуправления со стороны компетентных центральных контрольных органов, не должны препятствовать выполнению данного решения;

l. полномочия премьер-министра приостанавливать на определенный срок функционирование органов самоуправления, которые не смогли реально выполнять свои задачи, должны быть ограничены исключительными случаями, ясно определенными законом;

m. изменения в границах местного органа власти должны осуществляться после предварительных консультаций с заинтересованными местными общинами, возможно через референдум, когда это предусматривается законом. Такие консультации должны проходить в соответствующей форме и охватывать всех заинтересованных граждан;

n. что касается существующего “Совместного Комитета”, сформированного представителями центральных, местных и региональных органов власти, для того чтобы их могли соответствующим образом информировать и с ними могли консультироваться в отношении официальных инициатив, предпринимаемых центральными властями, то этому Комитету необходимо придать постоянную основу и направлять в него все проекты решений правительства и парламента (касающиеся законов, распоряжений, постановлений и правил, а также технических проектов и предложений, и т.д.);

o. условия службы сотрудников органов самоуправления должны быть такими, которые позволяли бы нанимать высококвалифицированный персонал на основе заслуг и компетенции; для этого необходимо обеспечить соответствующие возможности профессиональной подготовки, уровень зарплат и перспективы продвижения по службе. При этом необходимо избегать политизации сотрудников органов самоуправления;

p. для того чтобы избегать политических конфликтов или вмешательства в функционирование органов самоуправления на региональном уровне, представители центральных органов власти в регионах (воеводы) должны быть государственными служащими. На этой основе требуется создать государственный реестр воевод, набираемых в соответствии с их заслугами и компетенцией;

q. центральные органы власти должны усилить соответствующие программы профессиональной подготовки для выборных и назначаемых представителей на местном и региональном уровне. Данные программы, которые могли бы быть поддержаны территориальными органами и европейскими организациями, должны осуществляться, исходя из основных целей программы и норм в области осуществления реформы;

r. необходимо расширить участие местных и региональных властей в процессе распределения европейских фондов (в частности, на этапе, который последует после присоединения к ЕС); неприемлемо, когда необходимость обеспечения должного управления вышеупомянутыми фондами замедляет процесс децентрализации или служит основанием для маргинализации органов самоуправления; в первую очередь требуется укрепить политическую роль воеводств и их возможности участия в совместном финансировании;

s. требуется и далее развивать трансграничное сотрудничество через соответствующую децентрализацию на местном и региональном уровне. Будущие проекты реформ должны содействовать трансграничному сотрудничеству и развивать его, а также способствовать созданию еврорегионов. Такое трансграничное сотрудничество следует особенно развивать вдоль южной и западной границ (будущие внутренние границы ЕС), и уделять особое внимание северной и восточной границе (будущая внешняя граница ЕС) для поддержания добрососедских отношений и соответствующего трансграничного сотрудничества;

9. Исходя из этого, призывает:

a. Комитет Министров направить данную рекомендацию и прилагаемый к ней пояснительный меморандум польским властям;

b. Европейскую Комиссию принять во внимание данную рекомендацию и прилагаемый к ней пояснительный меморандум в связи с присоединением Польши к Европейскому Союзу и направить копию этих текстов Европейскому парламенту и Комитету регионов;

c. Министра правительства Польши, ответственного за местное и региональное самоуправление, принять участие в следующей пленарной сессии Конгресса (Страсбург, 20-22 мая 2003 года), для того чтобы изложить принятые и/или предусматриваемые меры по выполнению данной рекомендации.

1 Обсуждена и принята Постоянной Комиссией Конгресса 14 ноября 2002 г. (см. док. CG (9) 21, проект рекомендации, представленный докладчиками г-жой К. Смит и г-ном М. Доричем).