Заключение 12 (1999)1 о предварительном проекте всемирной хартии местного самоуправления
I. Заключение
1. После консультаций по предварительному проекту Всемирной Хартии местного самоуправления с Координационным центром всемирных ассоциаций городов и местных органов власти;
2. В свете тезисов, представленных докладчиком г-жой Гайе Доганоглу (Турция):
Конгресс,
Принимая во внимание предложение Палаты местных властей,
3. Согласен в принципе с принятым подходом;
4. Выражает свое удовлетворение тем, что его инициативы распространяются за пределы Европы;
5. Надеется, что начатый процесс будет продолжаться, а проект документа будет принят с тем, чтобы в начале следующего тысячелетия его можно было представить на рассмотрение Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций;
6. Заявляет, что он готов:
а) участвовать в этом процессе, обеспечивая возможность обращаться непосредственно к КМРВЕ для консультаций (для этого он мог бы незамедлительно назначить своего представителя для непосредственного участия в разработке всемирной хартии);
б) проверить все имеющиеся у него материалы по этому вопросу, прежде всего информацию из стран, входящих в другие региональные организации;
7. Заявляет, что хотел бы избежать навязывания, преднамеренно или иным образом, европейской модели местной демократии всем странам на других континентах, без учета их истории или культуры;
8. С этой целью предлагает, чтобы предварительный вариант всемирной хартии носил достаточно общий характер для того, чтобы его можно было принять не в качестве окончательного документа, а как основу для обсуждения;
9. Готов рассмотреть совместно с соответствующими органами Организации Объединенных Наций и Координационным центром всемирных ассоциаций городов и местных органов власти наиболее эффективные пути достижения поставленной цели и, в частности, пути установления наиболее необходимых контактов с другими региональными организациями или группами стран, которые могли бы служить удобным способом распространения культуры местного и регионального самоуправления, приемлемой для остального мира;
10. В связи со своими замечаниями по различным частям первоначального проекта всемирной хартии ссылается на подробные соображения, представленные г-жой Доганоглу [CPL (6) 5].
II. Истоки и основные принципы проекта всемирной хартии местного самоуправления
Несмотря на очевидную трудность этого начинания, идея разработки Всемирной Хартии местного самоуправления не нова и впервые была выдвинута в 1985 году на Всемирном конгрессе Международного союза местных властей (МСМВ) в Рио-де-Жанейро. В связи с этим на конгрессе была принята «Всеобщая декларация местного самоуправления», к которой он вернулся спустя десять лет в Торонто, когда принял к сведению четкую тенденцию к децентрализации и демократизации в различных частях земного шара.
Но решающий момент для претворения этой идеи на практике наступил только после проведения второй Конференции Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (Хабитат II). Конференция Хабитат II проходила в Стамбуле сразу после Всемирной ассамблеи городов и местных органов власти, на которой Организации Объединенных Наций было предложено принять Всемирную хартию местного самоуправления.
4 июля 1996 г. Комиссия II официально заслушала представителей местных властей, с тем, чтобы ближе ознакомить участников с этой задачей. Стихийно возникший проект вскоре приобрел организованный характер. В докладе Председателя об этом говорилось следующее (пункт 23): «На первый план выдвинулась также необходимость разработки положений национальных законодательств, где четко указывалась бы конкретная роль и обязанности местных властей по отношению к национальным правительствам и была бы предусмотрена эффективная децентрализация и местная демократия с учетом принципов автономии, субсидиарности и сближения».
Вскоре после этого 29 июля 1997 г. в Нью-Йорке по случаю 16-й сессии Комиссии Организации Объединенных Наций по населенным пунктам был подписан меморандум о договоренности между Координационным центром всемирных ассоциаций городов и местных органов власти (КЦВАГМО), который стремится объединить на федеративных началах десять международных ассоциаций местного самоуправления, и Комиссией Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (КООННП-Хабитат). Один из трех пунктов меморандума касался разработки совместного проекта под названием «Всемирная хартия местного самоуправления… в целях усиления роли и возможностей местных властей в эффективном содействии устойчивому развитию населенных пунктов». Для осуществления этого проекта была создана объединенная целевая группа, чтобы свести воедино необходимые элементы и провести необходимые консультации прежде, чем представить текст на рассмотрение компетентных органов Организации Объединенных Наций.
Следовательно, мы имеем дело с официальным процессом, который, несмотря на то, что возник из отраслевой деятельности Организации Объединенных Наций и лишь косвенно касался местного самоуправления, направлен на обеспечение законного институционального статуса во всем мире, и впервые на таком уровне принципы местного самоуправления провозглашаются в торжественной декларации. Как указывается в письме генерального директора и руководителя Центра Организации Объединенных Наций по населенным пунктам Клауса Топфера и Генриха Хоффштульте - председателя группы экспертов, созданной вышеупомянутой объединенной целевой группой, от 25 апреля 1998 г. (Приложение 1) по вопросу о проведении консультаций по первоначальному проекту всемирной хартии (Приложение 2), эта работа должна завершиться представлением окончательного текста на рассмотрение Комиссии Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (КООННП Хабитат) в 2001 году.
Конечной целью является обнародование Хартии на специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, которая будет проводиться в этот год и будет посвящена вопросу об осуществлении "Повестки дня Хабитат".
По совместной инициативе КООННП Хабитат и КЦВАГМО Совету Европы, через его Конгресс местных и региональных властей, «предлагается принять активное участие в дальнейшей разработке данной всемирной хартии» наравне с «национальными правительствами и международными организациями, местными властями и их ассоциациями, парламентариями, НПО и различными общественными организациями».
В связи с этим, Рабочей группе Конгресса по Европейской Хартии местного самоуправления было поручено сформулировать предварительный проект заключения о первоначальном проекте всемирной хартии совместно с Группой независимых экспертов под председательством г-на Алана ДЕЛЬКАМПА. 12 апреля 1999 г. Рабочая группа на своем заседании утвердила проект заключения о первоначальном проекте всемирной хартии и направила его на окончательное утверждение в Палату местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.
III. Общие замечания
Конгресс может только приветствовать эту инициативу, особенно потому, что, как будет видно, проект во многом составлен по образцу Европейской Хартии местного самоуправления. Вместе с тем считает, что он бы мог больше соответствовать Уставу Совета Европы и его беспрецедентной роли в отстаивании и развитии местного самоуправления, если бы Конгресс с самого начала участвовал в процессе подготовки, и сожалеет, что к нему не обратились с соответствующим запросом. В связи с этим условия его дальнейшего участия следует, по крайней мере, обсудить с организаторами и обговорить с его представительными органами, до представления проекта на рассмотрение Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций.
Можно считать удовлетворительным то обстоятельство, что этот документ рассматривается в качестве ценного источника и принят за основу для дальнейшей деятельности.
В вышеупомянутых выводах Председатель Хабитат II четко указал на европейскую хартию, отметив, «что опыт, накопленный в процессе осуществления Европейской Хартии местного самоуправления, можно было бы использовать в качестве основы для разработки глобальной хартии, где можно было бы установить ключевые принципы, создающие прочную конституционную или правовую основу для демократической системы местного самоуправления».
В части В меморандума, прилагаемого к пояснительному письму Конгресса, говорится об условиях разработки Европейской хартии местного самоуправления. Затем кратко излагаются основные моменты, и обращается особое внимание на «процесс периодического обзора состояния местной автономии в конкретных государствах-членах в качестве средства проверки соответствия положениям Хартии». Как и ряд всемирных ассоциаций местных органов власти, авторы отмечают «универсальный характер большинства принципов Европейской хартии», но указывают, что разработка Всемирной хартии, которая была бы применима ко всем государствам - членам Организации Объединенных Наций, – это, несомненно, более сложная задача в силу различных условий и уровней развития. То, как воспринимались в последние годы принципы Хартии странами, которые не принимали участия в ее разработке, вдохновляет авторов на достижение этой цели.
Таким образом, неудивительно, что предварительный проект документа, по которому Конгресс должен дать свое заключение, в значительной степени опирается на Европейскую хартию, чьи формулировки там часто повторяются дословно. Проект является результатом работы специальной группы экспертов, которая заседала в Найроби (Кения) 28-30 апреля 1998 г.
IV. Замечания и комментарии по содержанию предварительного проекта всемирной хартии местного самоуправления
Сопоставление с текстом Хартии можно провести по пяти основным пунктам: изменения, необходимые в силу мирового масштаба, в котором будет действовать будущая хартия; изменения, вытекающие из основных направлений деятельности КООННП; изменения и дополнения, внесенные по результатам наблюдений за практическим осуществлением Хартии; и ряд изменений, вытекающих из анализа, проведенного самими авторами. Несомненно, статьи, взятые без изменений, потребуют краткого комментария, для того чтобы работа Конгресса не использовалась для обоснования предложений о дальнейших изменениях.
1. Изменения, необходимые в силу мирового масштаба, в котором будет действовать будущая Хартия:
Это касается в первую очередь преамбулы, в которой местная демократия не принимается как само собой разумеющееся. Преамбула опирается на Статью 21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой воля людей является основой всего управления. В ней подчеркивается, что «многие глобальные проблемы … необходимо решать на местном уровне», что само по себе является важным нововведением.
Преамбула содержит призыв содействовать децентрализации через местные органы власти и укреплять, как там говорится, «их финансовые и институциональные возможности» и прямо ссылается на принцип «субсидиарности».
Помимо самого намерения, что само по себе уже является важным признанием необходимости в местном самоуправлении, в преамбулу в действительности включен лишь один пункт из преамбулы Европейской хартии - о роли и обязанностях (последний пункт предлагаемого текста преамбулы).
Было бы полезно расширить преамбулу, чтобы отразить необходимость и важность закрепления ценностей, связанных с местным самоуправлением, на мировом уровне, поскольку эти ценности носят универсальный характер, потому что они воплощены в основных принципах защиты и развития прав человека, где конечной целью является благополучие отдельных людей и их активное участие в жизни общества.
Постановляющая часть, наоборот, очень близка по своему содержанию к Европейской хартии. Как будет видно ниже, многие ее статьи взяты в первоначальном виде, как правило, с незначительными редакционными изменениями.
К части I добавлены только две статьи, одна из которых непосредственно касается контекста новой хартии:
- Статья 10 Европейской хартии, о праве на объединение, разделена на две с тем, чтобы выделить цель «международного сотрудничества». Статья 12 (новая) Всемирной хартии включает в себя первый пункт, четко подтверждающий право местных властей вступать в международные объединения органов местного самоуправления. Пункт 2 совпадает с пунктом 3 статьи 10 Европейской хартии (сотрудничество с подобными органами других государств), а в пункте 3 снова правильно подчеркивается конкретный аспект: участие в разработке международных планов, «касающихся их роли и сферы ответственности».
Статья 10 нового текста («Участие граждан и партнерство»), по-видимому, больше опирается на отраслевой контекст, в котором выстроен проект всемирной хартии.
2. Изменения, вытекающие из основных направлений деятельности КООННП
Нет необходимости говорить о том, что в преамбуле содержатся прямые ссылки на «Повестку дня на XXI век» и "Повестку дня Хабитат". На данном этапе это вполне понятно по практическим и «тактическим» причинам, но они, несомненно, сузят конечную направленность Хартии, которая, как и направленность Европейской хартии, должна носить более общий характер.
Вместе с тем вопросы, непосредственно связанные с необходимостью практического применения политики «населенных пунктов», по-видимому, заставили авторов отойти от самого духа Хартии.
Например, упор делается на активизацию «диалога» и «сотрудничества» между государствами и местными властями. Местные органы власти называются «ближайшими партнерами центрального правительства». В результате этого нет упоминания о промежуточном и региональном уровнях, и том, чтобы уделять больше внимания концепции осуществления национальной политики: в пункте 2 статьи 8 о контроле за осуществлением делегированных полномочий отмечается, что «административный контроль со стороны вышестоящих органов власти может, тем не менее, выходить за рамки правового контроля, с целью обеспечить соответствие национальной политике». Пункт 3 Статьи 8 (ссылка на понятие «соразмерности» в Европейской хартии), который так сильно изменен, что изменилось его значение, можно толковать, как оправдывающий политику вмешательства со стороны центрального правительства («контроль за местными органами власти осуществляется по мере необходимости в соответствии с интересами, которые контрольный орган предполагает защитить»).
В отношении целей местной политики упор делается на идею «социальной сплоченности» (которая является одной из основных целей жилищной политики). Говорится также об участии «общинных организаций» - понятие, которое требует разъяснения, поскольку это может представлять опасность для самой идеи гражданственности в Хартии, которая основана на индивидуальном восприятии прав. В новой статье 10, которая полностью посвящена участию, говорится о «выполнении» местными властями «своей функции руководства общиной». Прежде, чем включить этот пункт, его необходимо разъяснить, возможно, в тексте общего характера. Несомненно, в интересах согласования авторы исключили из Статьи 3 предложение, которое охватывает вопросы собрания граждан, референдумы или все иные формы прямого участия граждан. Это может ослабить саму цель, которую, очевидно, преследуют авторы проекта.
3. Изменения и добавления, внесенные по результатам наблюдений за практическим осуществлением Хартии
Следует отметить, что авторы стремились также извлечь уроки из применения европейской хартии. Как видно из докладов группы экспертов и Рабочей группы по Хартии, нельзя сказать, что некоторые из ее положений устарели, они просто не выдержали испытания временем или, возможно, требуют, по крайней мере, нового или более точного толкования, поскольку благодаря процедуре мониторинга выявляется все больше практических проблем.
О том, что извлечен основной и очень важный урок, можно судить по предложению включить в часть III, официально предусматривающую “процедуру мониторинга», новую третью и заключительную статью. Ее лучше построить по образцу Социальной хартии, нежели Европейской хартии, потому что члены комитета по мониторингу будут назначаться государствами-участниками и в него будут входить только представители органов местного самоуправления. Это решение временное, но оно заслуживает дальнейшего рассмотрения. Почему бы, например, не предусмотреть, чтобы некоторые члены назначались государствами из числа видных деятелей, которые работают в местных органах власти и выдвигаются международными ассоциациями? Государства (или даже Организация Объединенных Наций) могли бы также назначить группу независимых экспертов для оказания помощи выбранным представителям. При этом возникает также вопрос, должны ли члены Конгресса местных и региональных властей, учитывая их опыт в этой области, участвовать в этой процедуре.
Второе важное добавление касается защиты выборных представителей и советов от возможного приостановления их полномочий или отстранения от должности. В Статью 7 включен специальный пункт по этому вопросу, сформулированный по результатам исследований Рабочей группы по наблюдению за осуществлением Хартии. Возможно, здесь достаточно редакционной поправки, и тогда конец первого предложения нового текста будет читаться следующим образом: «Это должно делаться в соответствии с заранее четко установленными процедурами и с соблюдением принципа состязательности».
В новой Статье 11 («Ассоциации местных органов власти»), которая является отчасти результатом разделения Статьи 10 Европейской хартии на две, роль ассоциаций выбранных представителей разъясняется гораздо лучше, а проведение консультаций с ними до разработки «законодательства, затрагивающего местное управление» четко обозначено как обязательство, применимое ко всем уровням управления (здесь мы снова возвращаемся к ограничительному характеру преамбулы, так как в тексте недвусмысленно говорится о гипотетическом законодательстве, которое затрагивает органы местного управления, но выпускается не на уровне центрального правительства, а в иных звеньях (на всякий случай вместо «законодательства» можно написать «законоположения»).
4. Ряд изменений, вытекающих из анализа, проведенного самими авторами
Текст европейской хартии был, несомненно, тщательно перечитан, и в него был внесен ряд редакционных изменений и поправок по существу, некоторые из которых не связаны непосредственно с институциональным контекстом, в котором был подготовлен проект всемирной хартии.
Следует отметить некоторые редакционные улучшения. Например, в Статье 4, которая касается, главным образом, распределения полномочий, на первое место поставлен главный пункт (второй в тексте Европейской хартии), что является логичным. Ссылка на принцип субсидиарности в пункте 3 – это первый международный документ, где определяется это понятие, – сделана более точно. Пункт 6 улучшен стилистически.
Ряд изменений, с одной стороны, носят формальный характер, с другой стороны, касаются существа вопроса. Некоторые из них могут иметь позитивное воздействие (замена термина «финансовые системы» на слово «налоги» в пункте 4 Статьи 9; четкая ссылка на «вертикальную и горизонтальную стабилизацию), в то время как другие могут показаться более спорными: ссылки на закон устранены, в частности, в Статье 4 (1) и в Статье 9 (3). Понятие «заслуги» заменено словами «профессиональный опыт» (было бы лучше оставить оба понятия) в связи с набором персонала (Статья 6 (2). Прилагательное «административный» больше не определяет существительное «контроль» (Статья 8).
Есть некоторые изменения по существу: они могут быть техническими, как, например, появление понятия налогов, с которых местные власти «получают гарантированную долю». Это изменение, как и то, которое касается вертикальной и горизонтальной стабилизации, а также широкое определение делегированных полномочий и вопрос о целесообразности, во многом связаны с ситуацией в Германии.
Авторы также решили ввести в хартию ссылку на принцип равенства полов. Несмотря на всю ценность этого принципа нет уверенности в том, что это напрямую связано с принципами децентрализации.
Кроме того, добавлены новые элементы, касающиеся местного управления: соответствия «профессиональным стандартам и поведению» и усиления «борьбы с коррупцией в обществе » (преамбула).
Эти цели сами по себе достойны похвалы, но у менее развитых стран не должно складываться впечатление, что будущий проект хартии содержит ряд «уроков демократии» или моральные наставления со стороны более развитых стран.
5. Статьи, которые взяты без изменений и которые могут потребовать поправок с учетом решений Конгресса
Десять статей из двенадцати включены фактически дословно: Статьи 1 и 2 (Конституционные и законодательные основы местного самоуправления); 3 (Понятие местного самоуправления); 4 (Сфера компетенции местного самоуправления); 5 (Защита территориальных разграничений органов местного самоуправления); 6 (Соответствие административных структур и средств задачам органов местного самоуправления); 7 (Условия осуществления полномочий на местном уровне); 8 (Контроль за деятельностью); 9 (Источники финансирования) и 11 (Правовая защита).
Оснований не соглашаться с таким копированием нет, но есть опасность, что это придаст впечатление «евроцентризма», о котором говорилось ранее и которое еще больше усиливается некоторыми новыми вариантами. Вероятно, было бы целесообразно больше выделять идеи и наработки с других континентов. Таким, очевидно, и является намерение авторов, потому что запланирован ряд региональных совещаний. На них предполагается получить информацию о ситуации с местной демократией на разных континентах. В связи с этим можно было бы запросить доклады из различных государств–членов Организации Объединенных Наций.
Кроме того, было бы, вероятно, полезно использовать эту новую работу для того, чтобы отойти от буквы Европейской хартии и учесть замечания, уже сформулированные в докладах по мониторингу, представленных Конгрессу и утвержденных им. Можно было бы рассмотреть еще и следующие аспекты:
- условия перенесения действующих норм на местное самоуправление;
- важность демократизации управления на всех уровнях и проведение свободных выборов;
- принцип субсидиарности, особенно его влияние на распределение полномочий на разных уровнях;
- значение определения различных полномочий и, в частности, необходимость определить «стержень» собственных полномочий на каждом уровне, особенно на местном;
Было бы полезно также сделать следующее:
- провести более четкое различие с точки зрения местного самоуправления между делегированными и собственными полномочиями;
- подчеркнуть необходимость соблюдения пропорций между возложенными полномочиями и средствами их осуществления. В связи с этим следует подчеркнуть значение налоговых поступлений, ставки которых местные советы могут устанавливать сами;
- больше внимания уделять значению местной демократии в деле формирования элит и реального распространении демократии;
- подчеркнуть важность определения системы рассмотрения действий местных властей, которая включала бы понятие автономии по отношению к центральному правительству;
- выделить связь между развитием местной демократии и персональным исполнением.
ПРИЛОЖЕНИЕ I
Письмо Координационного центра
Всемирных ассоциаций городов и местных властей
относительно разработки Всемирной хартии местного самоуправления
г-ну Ринальдо Локателли,
Руководителю Секретариата
Конгресса местных и региональных властей Европы
Совет Европы
67075 Страсбург, CEDEX
Франция
Относительно: Всемирной хартии местного самоуправления
9 июня 1998 г.
Уважаемый г-н Локателли,
Как Вам известно, международные ассоциации городов и местных властей, представленные в Координационном центре всемирных ассоциаций городов и местных органов власти (КЦВАГМОВ), высказываются за принятие Всемирной хартии местного самоуправления Организации Объединенных Наций. Эта цель была объявлена на Всемирной ассамблее городов и местных властей, состоявшейся в Стамбуле 30-31 мая 1996 г. и особо представлена делегацией местных властей на Второй конференции ООН по населенным пунктам «Хабитат II» во время официальных слушаний 4 июня 1996 г. Тогдашний председатель КМРВЕ г-н Александр Чернов активно участвовал в обоих мероприятиях и подчеркнул положительные результаты для местной демократии, которые на многих территориях Европы были достигнуты благодаря принятию Европейской хартии местного самоуправления в форме Европейской конвенции.
С удовлетворением информирую КМРВЕ о том, что работа по подготовке Всемирной хартии идет полным ходом, что видно из прилагаемого отчета первого совещания Группы экспертов по данному вопросу, проведённому в Найроби 28-30 апреля. Председательствовал в Группе экспертов г-н Генрих Хоффшульте, председатель германской секции IULA-CEMR/CCRE и советник КМРВЕ, а в ее работе помогал г-н Рузен Келес, член из "ARCOLE/ELGAR" (сеть академических исследований по вопросам статуса органов местного самоуправления).
Прилагаемый отчет представляет собой совместный консультативный документ, изданный КЦВАГМОВ и Центром ООН по населенным пунктам, излагающий источники, цели и предлагаемый процесс подготовки Всемирной хартии (включая обширные ссылки на опыт, приобретенный при работе с Европейской хартией), вместе с изначальным проектом текста самой Всемирной хартии (который в большой степени базируется на европейском варианте). В данный момент этот документ существует лишь на английском языке, но уже готовятся его переводы на французский и испанский языки, а переводы на другие официальные языки ООН (арабский, китайский и русский) будут подготовлены, когда позволят обстоятельства.
Как объясняется во вводном сообщении, план действий состоит в проведении широкомасштабных консультаций в период 1998-2000 годов с целью выработки отработанного текста Хартии, готового для ее принятия Организацией Объединенных Наций в 2001 году.
Ко всем ассоциациям, состоящим в КЦВАГМOВ, направлена просьба рассмотреть этот Консультативный документ и сформулировать свою точку зрения на проект Хартии и на предлагаемый порядок консультаций. Также предлагается высказать свои взгляды всем заинтересованным кругам, в том числе отдельным городам, национальным ассоциациям местных властей, парламентариям, неправительственным организациям, научным специалистам и пр. В зависимости от финансовых возможностей, ожидаемые отклики будут рассмотрены Группой экспертов на втором заседании, которое будет проведено в конце 1998 - начале 1999 года.
КЦВАГМОВ, несомненно, будет приветствовать любые замечания, которые КМРВЕ пожелал бы высказать по поводу предложений, выдвинутых в Консультативном документе, в свете своего опыта по введению в действие Европейской хартии и по мониторингу ее применения в странах, ратифицировавших ее. Мы надеемся, что Конгресс положительно воспримет данную инициативу по составлению Всемирной хартии и пожелает поддержать необходимые шаги на пути к реализации этой важной цели, а также участвовать в них надлежащим образом.
С уважением,
П.Н. Бонгерс,
Консультант по Всемирной хартии
Копии: г-ну Даби Диагне, президенту КЦВАГМОВ
г-ну Генриху Хоффшульте, председателю Группы экспертов
г-ну Марку Хильдебранду, Центр Хабитат, ООН
ПРИЛОЖЕНИЕ II
Центр ООН по населенным пунктам (хабитат)
Координационный центр всемирных ассоциаций городов и местных органов власти (кцвагмо)
На пути к всемирной хартии местного самоуправления
Совместный консультативный документ - май 1998 года
Содержание
А. Совместное обращение д-ра Клауса Топфера, генерального директора и главы Центра ООН по населенным пунктам (Хабитат) и г-на Генриха Хоффшульте, председателя Группы экспертов по Всемирной хартии
В. Доклад об источниках, целях и о предлагаемом порядке подготовки Всемирной хартии
С. Предварительный проект Всемирной хартии местного самоуправления
D. Совместная группа экспертов Хабитат и КЦВАГМОВ по Всемирной хартии
Найроби, 25 мая 1998 г.
UNCHS/CNUEH (Habitat) WACLAC/CAMVAL
PO Box 30030 18 rue Saint Léger
NAIROBI 1204 GENEVA
Kenya Switzerland
Tel : +254 2 623066 Tel : +41 22 310 3091
Fax : +254 2 624250 Fax : +41 22 310 3270
E-mail : [email protected] E-mail :[email protected]
Раздел А
Центр ООН по населенным пунктам (хабитат)
координационний центр всемирных ассоциаций
городов и местных органов власти (кцвагмов)
25 мая 1998 г.
На пути к всемирной хартии местного самоуправления
Данный консультативный документ представляет начало важного и амбициозного проекта партнерства между Организацией Объединенных Наций и местными органами самоуправления. Его цель состоит в том, чтобы создать международно согласованные, адаптируемые рамки для практического применения местной демократии в качестве жизненно важного вклада в улучшение условий жизни населения во всех регионах и на всех континентах.
На Второй конференции ООН по населенным пунктам ХАБИТАТ II, состоявшейся в Стамбуле в июне 1996 года, национальные правительства обязались содействовать целям децентрализации власти и ресурсов (Повестка дня Хабитат, § 45.с). Они также признали местные власти в качестве ближайших партнеров центральных правительств и основы для воплощения в жизнь «Повестки дня на XXI век» и Повестки дня Хабитат (Стамбульская Декларация, § 12).
Со времени конференции ХАБИТАТ II Центр ООН по населенных пунктам установил близкие отношения с международными ассоциациями городов и местных властей в рамках «Меморандума о договоренности», заключенного с КЦВАГМОВ, в котором излагаются взаимные обязательства по сотрудничеству в целом ряде ключевых аспектов политики, касающихся выполнения Повестки дня Хабитат. Подготовка Всемирной хартии местного самоуправления является одним из таких совместных начинаний. Хабитат и КЦВАГМОВ едины во мнении о том, что поддержка недавних и приветствуемых тенденций к децентрализации и демократизации во многих странах путем конституционного закрепления местного самоуправления на основе международно признанных принципов может внести решающий вклад в эффективное и устойчивое воплощение Повестки дня Хабитат.
В документе рассмотрены истоки, цели и рациональность подготовки Всемирной хартии и содержится первый проект Хартии. В нем также намечен широкий процесс проведения консультаций и достижения согласия в мировом масштабе, который будет начат уже сейчас и завершится представлением окончательного текста Хартии для принятия ее Комиссией ООН по населенным пунктам в 2001 году. Конечной целью является провозглашение Хартии Генеральной Ассамблеей ООН по случаю проведения Специальной сессии в том же году, которая будет посвящена рассмотрению выполнения Повестки дня Хабитат.
Национальные правительства и международные организации, местные власти и их ассоциации, парламентарии, НПО и гражданские общественные организации приглашаются активно участвовать в дальнейшей разработке Всемирной хартии, которая может, как мы полагаем, внести важнейший и существенный вклад в выполнение разделяемых нами целей Хабитат.
д-р Клаус Топфер, д-р Генрих Хоффшульте,
Генеральный директор председатель Группы экспертов
и глава Центра ООН по Всемирной хартии
по населенным пунктам (Хабитат)
Раздел В
На пути к всемирной хартии местного самоуправления источники, цели и предлагаемая схема подготовки
История вопроса
1. Всемирная ассамблея городов и местных властей, проведенная в Стамбуле 30-31 мая 1996 г. накануне Второй конференции ООН по населенным пунктам (ХАБИТАТ II), призвала международное сообщество предпринять шаги к «составлению, в партнерстве с представительными ассоциациями местных властей, Всемирной хартии местного самоуправления, излагающей основные принципы, которые должны лежать в основе любой демократической системы местного управления, с целью, чтобы все национальные правительства и международные ведомства руководствовались ими». Она утверждает, что основой этой Хартии должен быть принцип субсидиарности или близости, благодаря чему решения должны приниматься на ближайшем к гражданам уровне (муниципальном или городском). Только те задачи, которые местный уровень не может эффективно выполнить самостоятельно, должны передаваться более высоким уровням.
2. Прения на Всемирной ассамблее в большой мере были сосредоточены на конституционном положении местных властей и на их отношениях с центральными правительствами при исполнении их функций. В этом контексте, положительный опыт с Европейской хартией местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 году в качестве европейской конвенции и подписанной и ратифицированной на данный момент значительным большинством 40 государств-членов Совета Европы, усиленно подчеркивался в ходе прений.
3. Доводы в пользу провозглашения Всемирной хартии Организацией Объединённых Наций были ярко освещены в выступлениях делегации местных властей на слушаниях в Комиссии-2 Конференции ХАБИТАТ II 4 июня 1996 г. Эта озабоченность была отражена в официальном отчете данного заседания (§ 11). Председатель, подводя итог этому заседанию (§ 23), коснулся данного вопроса следующим образом:
«Также была особо освещена потребность в разработке общегосударственных законов и правил, чётко определяющих роль и обязанности местных властей перед национальными правительствами и обеспечивающих эффективную децентрализацию и местную демократию, принимая во внимание принципы автономии, субсидиарности и близости. В этом контексте было предложено использовать опыт, полученный при применении Европейской хартии местного самоуправления в качестве основы для разработки Всемирной хартии, которая высветила бы ключевые принципы, лежащие в основании здравых конституционных или правовых рамок для демократической системы местного управления».
4. Подготовка Всемирной хартии местного самоуправления фигурирует среди целей, указанных в уставе Координационного центра всемирных ассоциаций городов и местных органов власти (КЦВАГМО), являющегося структурой, учрежденной десятью международными ассоциациями местного управления, которые созвали Всемирную ассамблею в ответ на призыв этой Ассамблеи к тому, чтобы «проводимая координация служила собеседником и институционным партнером ООН и ее специализированных органов». КЦВАГМО предвидит, что такая Хартия была бы наиболее эффективно составлена в партнерстве с национальными правительствами через механизм ООН, имея в виду, что ее окончательный текст будет принят в качестве официальной Конвенции Организации Объединенных Наций.
Проект партнерства
5. Вслед за переговорами сразу после Конференции ХАБИТАТ II и по случаю 16-й сессии Комиссии ООН по населенным пунктам в апреле-мае 1997 года «Меморандум о договоренности» между Хабитат и КЦВАГМО, подписанный в Нью-Йорке 29 июля 1997 г., обязывает обе стороны работу по подготовке Всемирной хартии расценивать в качестве одного из четырех приоритетных видов деятельности,:
«Намереваясь укрепить роль и способность местных властей вносить эффективный вклад в устойчивое развитие населенных пунктов, обе стороны соглашаются при этом разработать совместный проект под названием «Всемирная хартия местного самоуправления». Более конкретно, КЦВАГМО и Хабитат создадут совместный орган для работы по этому проекту над следующими, среди прочих, вопросами:
- совместные поиски возможностей финансирования проекта;
- идентификация и сбор существующих сведений (документов, исследований, отчетов, законов, отработанных процессов и пр.), имеющих отношение к процессам местного самоуправления на национальном и международном уровнях;
- организация совещаний специальных экспертных групп;
- организация региональных и/или субрегиональных консультаций;
- подготовка проектов документов для предоставления, через Комиссию по населённым пунктам, в соответствующие органы, комиссии и комитеты ООН.»
6. Настоящий отчет базируется на результатах первого заседания Группы экспертов, проведенного в Найроби 28-30 апреля 1998 г. в соответствии с вышеизложенными положениями «Меморандума о договоренности». Это совещание рассматривало опыт, полученный некоторыми международными ассоциациями в этой области, особенно в подготовке и последующем применении Европейской хартии местного самоуправления. Был подготовлен предварительный проект текста Всемирной хартии, а также предложения относительно порядка проведения обширных консультаций и достижения согласия, что должно быть выполнено в период, предшествующий анализу воплощения результатов Конференции ХАБИТАТ II в течение пяти лет, который будет сделан на Генеральной Ассамблее ООН в 2001 году.
Пример Европейской хартии местного самоуправления
7. Первой формой международного признания принципов местного самоуправления явилась "Европейская хартия муниципальных свобод", принятая на первой Генеральной ассамблее Совета европейских муниципалитетов (CEM/CCE) в Версале в 1953 году и выражающая обязательство ее сторонников отстроить послевоенную Европу на фундаменте прочных местных институтов, пользующихся высокой степенью демократической автономии. В последующие годы CEM/CCE (нынешний Совет европейских муниципалитетов и регионов, Европейская секция Международного союза городов и местных властей) выдвинул и поддержал серию инициатив, направленных на официальное принятие этой Хартии европейскими общественными институтами.
8. Однако, ответом на этот призыв в конце 1970-х годов явился проект Европейской хартии местного самоуправления, подготовленный Постоянной конференцией местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), являющейся официальным представительным органом местного и регионального уровней управления в Совете Европы. Этот текст был окончательно сформулирован после его детального изучения представительным комитетом при содействии группы экспертов по конституционному праву. Было решено придать тексту юридическую основу европейской конвенции. Он был одобрен КМРВЕ в 1981 году и направлен в Комитет Министров Совета Европы для рассмотрения. Одобрение принципа такой Конвенции было получено от 5-ой Конференции европейских министров, ведающих местным управлением. В 1982 году текст, предложенный КМРВЕ, был направлен в Комитет высших чиновников государств-членов для детального изучения (с участием представителей местного управления, назначенных КМРВЕ).
9. Конечным результатом разработки текста явилась ныне существующая Европейская хартия в форме европейской конвенции, открытой для подписания в 1985 году. Эта Хартия вступила в силу 1 сентября 1988 г. после ее ратификации четырьмя странами. К данному моменту она уже была подписана 16-ю странами, а в последствии - еще 18-ю. На сегодня, Хартия ратифицирована 30-ю европейскими странами. Она используется в качестве главного руководящего принципа несколькими странами Центральной и Восточной Европы, принятыми в члены Совета Европы в последние годы, при разработках конституции и/или в их базовом законодательстве о местном управлении. Принцип местного самоуправления рассматривается Советом Европы в качестве неотъемлемого компонента фундаментальных принципов демократии, прав человека и верховенства закона. Таким образом, подписание Европейской хартии местного самоуправления, наряду с Европейской конвенцией о правах человека, является предварительным условием для принятия в Организацию новых государств.
Содержание Европейской хартии
10. Европейская хартия обязывает договаривающиеся стороны применять основные правила, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, это демонстрирует на европейском уровне политическую волю придать на всех уровнях территориального управления реальную ценность фундаментальным принципам демократии, поддерживаемым Советом Европы со дня его основания в 1949 году. Она выражает убежденность в том, что уровень самоуправления, которым пользуются местные власти, является показателем уровня истинной демократии.
11. В десяти кратких статьях из 30 абзацев, Хартия излагает ключевые принципы местного самоуправления в европейском контексте. Она указывает на необходимость конституционного/правового обоснования для местного самоуправления, определяет концепцию и устанавливает принципы, регулирующие характер и сферу полномочий местных властей и наличие компетентного персонала и надлежащих условий для эффективного исполнения служебных обязанностей. Цель дальнейших положений - гарантировать четкие правовые рамки для необходимого надзора за действиями местных властей, обеспечить им достаточный доступ к ресурсам в соответствии с поставленными задачами на условиях, не нарушающих основ их автономии. Наконец, Хартия предоставляет местным властям право сотрудничать между собой, в том числе на международном уровне, право создавать ассоциации и обращаться в судебные инстанции для защиты местной автономии.
12. В соответствии с намерением гарантировать реальный баланс между защитой неотъемлемых принципов и гибкостью, необходимой для того, чтобы вносить поправки на отдельные правовые и институциональные особенности различных государств-членов, Хартия требует от договаривающихся сторон считать себя связанными по крайней мере двадцатью из тридцати самостоятельных абзацев, из которых не менее 10 должны быть взяты из указанного перечня ключевых положений. Таким образом, государства могут отстраниться от некоторых положений в момент ратификации, но подписаться под ними позднее, когда препятствия к этому будут устранены. Государства могут также ограничить применение Хартии к определенным уровням или категориям местных властей, с целью учесть особые обстоятельства в странах с федеральными структурами.
13. Хартия не предусматривает институциональной системы контроля за ее применением, помимо требования к сторонам предоставлять всю необходимую информацию, касающуюся законодательных или иных мер, принимаемых для выполнения хартии. Рассматривалась целесообразность специального механизма надзора – такого, как существует для некоторых других европейских конвенций, но было решено, что КМРВЕ, в качестве официального органа Совета Европы, представляющего местные и региональные власти всех государств-членов и имеющего прямой доступ к Комитету Министров, обеспечит надлежащий политический контроль за выполнением Хартии.
14. В последние годы КМРВЕ приступил к процессу периодической проверки состояния местной автономии в отдельных государствах-членах в качестве средства подтверждения соответствия этого состояния положениям Хартии. В этом процессе ему помогает недавно созданная ассоциация научных экспертов - Европейская исследовательская ассоциация местного управления (ELGAR - на англ. яз., ARCOLE – на фр.яз.). Более того, с этого времени КМРВЕ использует положения Хартии на постоянной основе при рассмотрении широкого круга политических и управленческих вопросов, появляющихся в его повестке дня.
На пути к Всемирной хартии
15. Возможно, признаком универсальности и краткости положений Европейской хартии служит тот факт, что со времени ее принятия не было попыток изменить ее текст, и она была подписана и ратифицирована в последствие значительным числом стран, которые не являлись членами Совета Европы во время ее подготовки и поэтому не были вовлечены в этот процесс. Само существование Хартии, даже при отсутствии официальной правоспособности принудительного применения, может восприниматься как оказание в определенной степени морального давления на все европейские правительства. Любое крупное нарушение, без сомнения, привлечет широкое внимание в КМРВЕ, а значит и в Парламентской Ассамблее, и в Комитете Министров, а также в СМИ. Несмотря на то, что изначальное составление Хартии могло в определенных кругах считаться весьма теоретическим упражнением с ограниченным влиянием на повседневное поддержание отношений между центральной и местной властью, последние события доказали обратное. Немногие европейские мэры и, вероятно, немногие европейские правительства усомнились бы теперь в ценности наличия такого международно признанного свода законов в качестве конституционной охраны местного самоуправления.
16. Универсальный характер большинства принципов Европейской хартии был признан Международным союзом местных властей (IULA) в 1985 году при принятии на его Всемирном конгрессе в Рио-де-Жанейро «Всемирной декларации принципов местного самоуправления», при подготовке которой многое было почерпнуто из европейского примера. В 1993 году Конгресс IULA в Торонто вновь подтвердил текст Всемирной декларации с обновленной преамбулой, подчеркивающей ее прямое отношение к заметным тенденциям децентрализации и демократизации во многих частях мира. На Всемирном конгрессе IULA на Маврикии в апреле 1997 года весь накопленный на тот момент опыт с Европейской хартией и Всемирной декларацией был представлен на широко представленной пленарной сессии, предназначенной сосредоточить внимание на первых шагах по пути к Всемирной хартии, призыв к которой прозвучал в Стамбуле. Заключительная Декларация того конгресса содержала призыв к международным ведомствам и национальным правительствам «работать совместно с местными властями и их национальными, региональными и международными ассоциациями и сетями над разработкой и опубликованием через ООН Всемирной хартии местного самоуправления и стремиться к ее постепенному претворению в жизнь на всех континентах посредством проведения «Всемирного десятилетия местного самоуправления» (2000-2009 гг.). До этого Совет европейских муниципалитетов и регионов (европейская секция IULA) на своей Генеральной ассамблее в Салониках в мае 1996 года – накануне Всемирной ассамблеи городов и местных властей и конференции ХАБИТАТ II в Стамбуле – призвал международное сообщество предпринять решительные шаги по разработке Всемирной хартии с тем, чтобы помочь установить эффективные рамки для выполнения задач, содержащихся в международных планах действий, которые могут быть осуществлены лишь на субнациональном уровне.
17. Разработка Всемирной хартии, пригодной для различных условий и уровней развития во всех государствах-членах ООН, неминуемо окажется более сложным делом, чем составление региональной Хартии. Местное самоуправление нужно рассматривать в глобальном контексте в качестве жизненно важного компонента процесса развития и приверженности политике децентрализации, провозглашенной государствами-членами в Повестке дня Хабитат. Однако существует определенный риск в том, что этой задаче не сможет содействовать выработка принципов, которые будут неприменимы на практике в ситуациях крайней нехватки ресурсов и инфраструктуры. С другой стороны, охотное принятие Европейской хартии многими странами, находящимися в переходном периоде и не участвовавшими в ее составлении, а также одобрение МСМВ и некоторыми другими международными ассоциациями Всемирной декларации, включающей, в основном, подобные положения, подтверждают, что определенным универсальным принципам местной демократии можно дать обоснованное определение и провозгласить их на международном уровне.
18. Группа экспертов, работающая в соответствии с «Меморандумом о договоренности» между Центром ООН по населенным пунктам и КЦВАГМОВ, придерживается мнения о том, что наилучшим способом продвижения к подготовке Всемирной хартии был бы обзор имеющихся знаний и опыта во всех регионах с учетом формулировок Европейской хартии в качестве практической исходной точки. С учетом этого, Группа подготовила предварительный проект Всемирной хартии, помещенный в Раздел С данного документа.
19. Как это отмечено выше в §§ 11-12, структура Европейской хартии сохранена с некоторым обновлением в свете недавних тенденций к децентрализации во многих странах. Добавлена новая статья по поводу участия и партнерства граждан (Статья 10), а положение о сотрудничестве между местными властями и об образовании ассоциаций разделено на две статьи, относящиеся соответственно к национальному и международному уровням (Статьи 11-12). Преамбула связывает Хартию с соответствующими текстами ООН, в том числе с Повесткой дня Хабитат, а также упоминается конкретное обязательство (Преамбула и Статья 6) соблюдать равенство.
20. Гибкий подход Европейской хартии к вопросу требования о подписании обязательства связать себя хотя бы минимальным числом ключевых положений также принят в качестве модели, а положения относительно процедур подписания, ратификации и вступления в членство (разделы II и III) базируются на существующие конвенции ООН.
Консультативный процесс
21. В настоящее время Хабитат и КЦВАГМОВ предлагают приступить к обширному процессу консультаций по этим предложениям относительно Всемирной хартии, конечной целью которой явилось бы достижение значительной степени согласия по отработанному варианту текста, пересматриваемому, по мере необходимости, в свете результатов консультаций, который будет представлен 18-му заседанию Комиссии ООН по населенным пунктам в 2001 году для принятия и направления его в Экономический и социальный совет. В случае его одобрения на этих уровнях, представляется возможным провозгласить Всемирную хартию на специальной сессии Генеральной Ассамблеи (Стамбул + 5) в том же году в качестве одного из многих инструментов, предназначенных для содействия и кодификации претворения в жизнь Повестки дня Хабитат.
22. Процесс консультаций представляется провести по следующей схеме:
1. Скорейшее распространение этого отчета среди международных и региональных ассоциаций городов и местных властей, состоящих в КЦВАГМОВ, и рассмотрение его на этом уровне;
2. Включение в проект рабочей программы Центра ООН по населенным пунктам на 2000-2001 гг. совместной работы с международными ассоциациями городов и местных властей по дальнейшей разработке Хартии;
3. Организация официального диалога в ходе 17-го заседания Комиссии ООН по населенным пунктам в мае 1999 года, на котором делегация местного правительства представила бы цели и проект содержания Всемирной хартии для первоначального обсуждения с национальными правительствами, причем организация такого диалога соответствовала бы § 2 Резолюции CHS 16/12, по которой Комиссия обязалась «обеспечивать возможности для партнёров вступать в диалог между собой и с правительствами, (который) может, как и подобает, послужить вкладом в работу Комиссии;
4. Организация в течение 1998 и 1999 гг. в сотрудничестве с избранными городами-хозяевами и их национальными правительствами в Африке, Азии, Латинской Америке и, возможно, в арабских государствах специальных региональных и субрегиональных консультативных совещаний, посвященных Всемирной хартии, с привлечением национальных правительств, местных властей и прочих лиц, имеющих к этому прямое отношение. КЦВАГМОВ поможет с выбором городов-хозяев и предпримет все возможные шаги к тому, чтобы в каждом регионе местное правительство было представлено на самой широкой основе;
5. Включение в повестку дня очередных консультативных совещаний министров и чиновников высокого ранга, проводимых в каждом регионе перед 17-м и 18-м заседаниями Комиссии ООН по населенным пунктам предложения о Всемирной хартии;
6. Соответствующие консультации с "Глобальными парламентариями по Хабитат" и их региональными группами, а также с компетентными фондами и НПО при их надлежащем участии в процессе подготовки Хартии в целом;
7. Периодический пересмотр результатов этих консультаций Совместной группой экспертов Хабитат/КЦВАГМОВ с выдачей, при необходимости, первой редакции пересмотренного текста проекта Хартии в апреле 1999 года в преддверии 17-го заседания Комиссии, а второй редакции – в декабре 2000 года, при этом имея в виду его включение в официальные рабочие документы 18-го заседания Комиссии в мае 2001 года.
23. Центр ООН по населенным пунктам и КЦВАГМОВ будут и впредь разрабатывать единую стратегию получения фондов с тем, чтобы создать особый бюджет для покрытия расходов на проведение консультаций и достижение согласия эффективным и гласным образом и для обеспечения надлежащего уровня представительства всех заинтересованных партнеров на протяжении всего этого процесса. В этой связи предусматривается, что международные ассоциации–члены КЦВАГМОВ внесут заблаговременно разработку Хартии в свои программы. Центр ООН по населенным пунктам выделит часть своих внутренних ресурсов на эту задачу в 1998-1999 гг., чтобы выполнить свое обязательство по «Меморандуму о договоренности» с КЦВАГМОВ в ожидании официального включения Хартии в проект своей рабочей программы на 2000-2001 гг.
Заключение
24. Принятие Повестки дня Хабитат Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1996 года, включая ее Всемирный план действий, обеспечивает политический мандат на продвижение работы над Всемирной хартией местного самоуправления. Будучи принятой вслед за обширным процессом консультаций, Хартия будет призвана служить международно признанным примером для неуклонного, но гибкого исполнения обязательств государств-членов в отношении децентрализации, как записано в Стамбульской декларации и в Повестке дня Хабитат.
25. Поддержка недавних тенденций к децентрализации и демократизации во многих странах путем конституционного закрепления местного самоуправления на основе международно признанных принципов, может внести важнейший вклад в осуществление Повестки дня Хабитат. Обеспечение местным органам власти четкой и стабильной конституционно-правовой базы - является необходимым фундаментом для упрочения положения местных властей как партнеров в системе управления во всех странах. Это, в свою очередь, даст им возможность выполнять истинную роль в руководстве их муниципалитетами и использовать энергию, творческую фантазию и инициативы местного населения в стремлении к двойной цели – обеспечивать достойное жилище для всех и устойчиво развивать населенные пункты в условиях развивающейся урбанизации.
Раздел С
Предварительный проект Всемирной хартии местного самоуправления
Преамбула
Государства-участники настоящей Хартии:
- Признавая, что многие глобальные проблемы, как явствует из «Повестки дня на XXI век» и Повестки дня Хабитат, должны решаться на местном уровне и не могут быть успешно разрешены без интенсивного диалога и сотрудничества между государством и местными органами власти;
- Признавая местные власти ближайшими партнерами центральных правительств и необходимыми в претворении в жизнь «Повестки дня на XXI век» и Повестки дня Хабитат;
- Напоминая принцип, признанный в Статье 21 Всеобщей декларации прав человека о том, что воля народа является основой власти правительств на всех уровнях;
- Исходя из убеждения, что принцип субсидиарности является основой демократического и партиципативного развития и любое распределение задач и обязанностей должно твердо придерживаться этого принципа;
- Выражая приверженность продвижению децентрализации с помощью демократичных местных властей и укрепления их финансовых и институциональных возможностей;
- Исходя из убеждения, что равенство полов и социальное равенство должны сочетаться с местной демократией и участием в общественной жизни, а также в том, что эти цели усиливают друг друга;
- Выражая приверженность поддержке и предоставлению всему народу и его общественным организациям права участия на широкой основе в процессе принятия решений, а также в осуществлении и мониторинге стратегий, политики и программ развития населенных пунктов;
- Исходя из убеждения, что сильная местная демократия с помощью свободно избранных местных властей, наряду с профессиональным уровнем и поведением местной администрации предоставляет возможности для развития отчетности перед обществом и усиления борьбы с коррупцией в обществе;
- Исходя из убеждения, что существование сильных местных властей с ясной ролью и обязанностями и с достаточными ресурсами обеспечивает функционирование, которое будет не только эффективным, но и близким к населению,
Договорились о следующем:
Статья 1
Стороны обязуются соблюдать следующие Статьи в соответствии с процедурой, предусмотренной Статьей 14 настоящей Хартии.
Часть 1
Статья 2 Конституционные и законодательные основы местного самоуправления
Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны.
Статья 3 Понятие местного самоуправления
1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.
Статья 4 Сфера компетенции местного самоуправления
1. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
2. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления отдельных конкретных полномочий.
3. В соответствии с принципом субсидиарности осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
6. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
Статья 5 Защита территориальных разграничений органов местного самоуправления
При любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.
Статья 6 Соответствие административных структур и средств задачам органов местного самоуправления
1. Местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
2. В целях развития своих возможностей и своих административных, технических и управленческих структур и с целью обеспечения их эффективности, гласности и ответственности, местные органы власти получают поддержку вышестоящих органов государственного управления.
3. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности, а также равноправия полов; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.
Статья 7 Условия осуществления полномочий на местном уровне
1. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий.
2. Статус местных выборных лиц должен позволять получать соответствующую денежную компенсацию расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, в случае необходимости, компенсацию за упущенную выгоду или заработок и соответствующее социальное страхование.
3. Функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, должны быть установлены в законодательном порядке.
Статья 8 Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.
2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий в целях обеспечения соответствия политике на национальном уровне.
3. Надзор за местными органами власти осуществляется по мере необходимости соразмерно интересам, которые предполагается защитить.
4. Если конституция или национальный закон допускает приостановку деятельности или роспуск местных советов, либо временную отставку или отстранение от должности местных должностных лиц, то это происходит в соответствии с надлежащей законной процедурой. Их деятельность должна возобновиться, в соответствии с законодательством, в как можно короткие сроки.
Статья 9 Финансовые ресурсы местных властей
1. Местные власти имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям.
3. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать самостоятельно.
4. Налоги, взимать которые местные власти имеют право или от которых они получают гарантированную долю, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с целью обеспечения реализации своих функций местными органами самоуправления.
5. Для защиты местных властей, слабых в финансовом отношении, требуется введение системы вертикального и горизонтального финансового уравнивания.
6. Местные власти участвуют в выработке правил, регулирующих общее предоставление перераспределенных ресурсов.
7. По возможности, финансовые субсидии, предоставляемые местным властям, должны учитывать их приоритеты, а не предназначаться для отдельных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны иметь доступ к национальному и международному рынкам ссудного капитала.
Статья 10 Участие граждан и партнерство
1. Местные власти вправе определять подходящие формы гражданской вовлеченности и участия населения в принятие решений и в выполнение их функции руководства муниципальным образованием.
2. Местные власти вправе учреждать и развивать партнерство со всеми представителями гражданского общества, особенно неправительственными организациями и местными организациями, а также с частным сектором и прочими заинтересованными лицами.
Статья 11 Ассоциации местных властей
1. Местные власти вправе, при осуществлении своих полномочий, создавать ассоциации для защиты и содействия их общим интересам, а также для обеспечения определенных услуг своим членам, сотрудничать и образовывать юридическое лицо с другими местными властями для выполнения задач в их общих интересах.
2. Прочие уровни управления должны консультироваться с ассоциациями местных властей при подготовке законов, касающихся местного самоуправления.
Статья 12 Международное сотрудничество
1. Право местных властей на объединение включает право на принадлежность к международным объединениям местных властей.
2. Местные власти также имеют право, в соответствии с законодательством или международным договором, сотрудничать с подобными органами в других странах, в том числе в трансграничных регионах.
3. Местные власти привлекаются, в рамках партнерства, к переговорам и к реализации международных планов действий, касающихся их роли и сферы ответственности.
Статья 13 Правовая защита местного самоуправления
Местные власти должны иметь право на судебную защиту для обеспечения своей автономии и выполнения законов, определяющих их функции и защищающих их интересы.
Часть II Особые положения
Статья 14 Обязательства
1. Каждое государство-участник обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов Части I настоящей Хартии, из которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из числа следующих пунктов:
Статья 2
Статья 3, пункты 1 и 2
Статья 4, пункты 1,2 и 4
Статья 5
Статья 7, пункт 1
Статья 8, пункт 2
Статья 9, пункты 1,2 и 3
Статья 11, пункт 1
Статья 13
2. В момент сдачи на хранение документов о ратификации или о присоединении, каждое государство-участник уведомляет Генерального секретаря ООН о пунктах, выбранных в соответствии с положениями п. 1 настоящей Статьи.
3. В дальнейшем любое государство-участник может в любое время уведомить Генерального секретаря ООН о том, что оно считает себя связанным любыми пунктами настоящей Хартии, которые еще не были им приняты в соответствии с положениями п. 1 настоящей Статьи.
Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации или присоединения государства-участника, уведомляющего об этом, и обладает одинаковой силой, за истечением тридцатидневного срока со дня получения уведомления Генеральным секретарем ООН.
Статья 15 Органы местного самоуправления, на которые распространяется действие Хартии
Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, относятся ко всем категориям местных властей, существующих на территории государства-участника. Однако при сдаче на хранение документов о ратификации или о вступлении в членство, каждое государство-участник может указать те категории местных или региональных властей, которыми ограничивается применение настоящей Хартии или которые оно намеревается исключить из сферы её применения. Оно может также включить в сферу действия Хартии ещё и другие категории местных или региональных властей путём последующего уведомления Генерального секретаря ООН.
Статья 16 Предоставление информации
Каждое государство-участник периодически направляет Генеральному секретарю ООН всю необходимую информацию, касающуюся законодательных положений и других мер, принимаемых им в целях соответствия условиям данной Хартии.
Статья 17 Мониторинг
Для оценки прогресса по применению настоящей Хартии государства-участники учреждают комитет по мониторингу. В этот комитет входят представители местных властей. Его секретариат обеспечивается Организацией Объединенных Наций.
Часть III
Статья 18 Подписание и ратификация
1. Настоящая Хартия открыта для подписания всеми Государствами.
2. Настоящая Хартия подлежит ратификации. Ратификационные грамоты передаются на хранение Генеральному секретарю ООН.
3. Настоящая Хартия остаётся открытой для присоединения любого государства. Документы о присоединении передаются на хранение Генеральному секретарю ООН.
Статья 19 Вступление в силу
1. Настоящая Хартия вступает в силу за истечением тридцатидневного срока со дня передачи на хранение Генеральному секретарю ООН двадцатого документа о ратификации или присоединении к Хартии.
2. Для каждого государства, ратифицирующего или присоединяющегося к Хартии после передачи на хранение двадцатого документа о ратификации или вступлении, Хартия вступает в силу за истечением тридцатидневного срока со дня передачи на хранение этим государством своего документа о ратификации или вступлении в членство.
Статья 20 Территориальная оговорка
1. Каждое государство-участник может либо в момент подписания, либо при передаче на хранение своего документа о ратификации или присоединении, указать территорию или территории, к которым будет применяться настоящая Хартия.
2. Каждое государство-участник может в дальнейшем в любой момент посредством декларации, адресованной Генеральному секретарю ООН, распространить применение данной Хартии на любую иную территорию, указанную в декларации. В отношении такой территории Хартия вступает в силу за истечением тридцатидневного срока со дня получения такой декларации Генеральным секретарем ООН.
3. Любая декларация, представленная в соответствии с двумя предыдущими пунктами, в отношении любой территории, указанной в такой декларации, может быть отозвана посредством уведомления, адресованного Генеральному секретарю ООН. Отзыв декларации вступает за истечением тридцатидневного срока со дня получения такого уведомления Генеральным секретарём ООН.
Статья 21 Денонсация
Государство-участник может денонсировать настоящую Хартию письменным уведомлением Генеральному секретарю ООН. Денонсация вступает в силу через год после даты получения уведомления Генеральным секретарем ООН.
Статья 22 Уведомления
Генеральный секретарь ООН является хранителем настоящей Хартии.
Генеральный секретарь ООН уведомляет государства-члены ООН:
а) о любом подписании;
в) о передаче на хранение любого документа о ратификации или о присоединении;
с) о любой дате вступления в силу настоящей Хартии в соответствии со Статьей 19;
d) о любом уведомлении, полученном в порядке применения положений Статьи 14, пп. 2 и 3;
e) о любом уведомлении, полученном в порядке применения положений Статьи 15;
f) о любом ином акте, уведомлении или сообщении, касающемся настоящей Хартии.
Статья 23 Аутентичность текста
Подлинник настоящей Хартии, тексты которой на английском, арабском, испанском, китайском, русском и французском языках имеют одинаковую силу, передается на хранение Генеральному секретарю ООН.
В подтверждение чего нижеподписавшиеся полномочные представители, будучи должным образом на то уполномочены своими правительствами, подписали настоящую Хартию.
Раздел D
Совместная группа экспертов хабитат/кцвагмов по всемирной хартии местного само управления
Международные ассоциации местных властей
д-р Генрих Хоффшульте председатель германской секции IULA–Совет европейских муниципалитетов и регионов, ранее оберкрайсдиректор, округ Штайнфурт (Германия);
г-н Мбайе-Жан Дион заместитель мэра Руфиска (Сенегал), председатель парламентской комиссии по законодательству, Генеральная администрация и права человека, заместитель Генерального секретаря Союза африканских городов;
г-н Родриго Гонзалес Торрес мэр Вина-дель-Мар, Чили, заместитель председателя Ассоциации чилийских муниципалитетов;
полковник Макс Нгандве советник Кабве (Замбия), председатель ассоциации местных органов власти Замбии, президент африканской секции IULA
Джоссо М. Ребредо мэр Нага (Филиппины), председатель Филиппинской ассоциации муниципалитетов
г-жа Мари-Клод Табар-Нуваль глава Департамента городского развития, Организация объединенных городов
проф. Рузен Келес Центр городских исследований им. Эрнста Рейтера, Университет Анкары, представляющий Европейскую исследовательскую ассоциацию местного управления (ELGAR/ARCOLE)
Комиссия ООН по населенным пунктам (Хабитат)
г-н Марк Хильдебранд директор отдела координации программ
г-н Даниэль Биау и.о. начальника отдела технического сотрудничества
г-жа Кристина Оклер советник программы индикаторов
г-н Гюнтер Карл координатор статистической программы
г-н Шеку Сесай межрегиональный советник (по земле)
г-жа Сейда Туркмеметогуллари партнёр офицера связи
г-н Николас Ю менеджер программы наилучшей практики и местного лидерства
Секретариат
г-н Пауль Бонгерс консультант КЦВАГМОВ, ранее директор Международного бюро местного управления (Великобритания)
г-н Рольф Вичманн Управление исполнительного директора и специальных программ, Хабитат
г-жа Весна Джувирович Управление исполнительного директора и специальных программ, Хабитат
Примечание: прочие международные объединения городов и местных властей предполагают назначить своих представителей в Группу экспертов по мере того, как будет разворачиваться работа
1 Обсуждено и одобрено Палатой местных властей 16 июня 1999 г., принято Постоянной Комиссией Конгресса 17 июня 1999 г. (см. док. CPL(6)5, проект Заключения, представленный докладчиком г-жой Г. Доганоглу).