Рекомендация 113 (2002)¹ взаимоотношениях между общественностью, местными собраниями и исполнительными органами в сфере местной демократии (институциональные рамки местной демократии)

Применение статьи 3.2 Хартии на основе 5-ого общего доклада о контроле за выполнением Европейской хартии местного самоуправления

Конгресс, принимая во внимание предложение Палаты местных властей,

1. Принимая во внимание статью 3.2 Европейской хартии местного самоуправления (здесь и далее «Хартия»);

2. Отмечая, что в настоящее время Хартия является единственным международным договором, в котором определены существенные черты местного самоуправления и институциональные рамки, главным образом в статье 3.2;

3. Приняв к сведению Пятый общий доклад о политическом контроле за выполнением Хартии, относящийся к институциональным рамкам местного самоуправления (статья 3.2) (здесь и далее «Пятый доклад»), который представил г-н Андерс КНАПЕ (Швеция) с помощью Группы независимых экспертов по Хартии при Институциональном комитете Конгресса;

4. Будучи убежден в том, что права местного самоуправления должны осуществляться демократически избранными органами власти;

5. Отмечая, что все формы демократического местного правления предполагают существование собраний представителей, напрямую избираемых населением (вместе с подотчетными исполнительными органами или без них), которые, в соответствии со статьей 3.2, не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, там, где это допускается по закону;

6. Отмечая, что законы государств-членов допускают разнообразные процедуры, относящиеся как к методам избрания или назначения исполнительных органов и организации взаимоотношений между собраниями представителей и исполнительными органами;

7.Отмечая, что в подавляющем большинстве государств-членов местные исполнительные органы либо избираются собранием, либо непосредственно населением;

8. Отмечая также, что для назначения исполнительных глав в государствах-членах Совета Европы все более широко применяется процедура прямого избрания мэров населением;

9. Приветствуя тенденции в законодательстве и практике государств-членов, свидетельствующие о том, что проведение выборов в местные исполнительные органы становится все более распространенным явлением;

10. Полагая, что выборы в местные исполнительные органы являются наиболее подобающей процедурой;

11. Полагая, что в любом случае все исполнительные органы независимо от характера избрания или назначения, обязаны на регулярной основе представлять отчет о порядке осуществления ими своих полномочий;

12. Считая, что внутригосударственное законодательство должно гарантировать собраниям представителей средства эффективной проверки действий исполнительных органов согласно статье 3.2 Хартии; такая проверка может осуществляться путем проведения голосования по местному бюджету и местным налогам, одобрения отчетов об исполнении бюджета или планов городской застройки, а также утверждения местной политики на весь срок выборных полномочий;

13. Принимая во внимание, что ответственность исполнительных органов перед предусмотренными в статье 3.2 Хартии собраниями, состоящими из выборных членов, может принимать различные формы в зависимости, в частности, от метода избрания или назначения исполнительного органа;

14. Отмечая, что управление крупными муниципалитетами и технический характер, связанных с этим решений, нередко обуславливают значительную занятость исполнительных органов;

15. Будучи, тем не менее, по-прежнему убежден в том, что профессиональные администраторы должны выполнять свои обязанности под контролем выборного органа;

16. Считая, что всякий раз, когда предоставляется возможность, необходимо консультироваться с населением в тех случаях, когда принимаются решения по важным муниципальным вопросам;

17. Считая также, что, как указывается в преамбуле к рекомендации No. R (96) 2 Комитета Министров, местные референдумы «могут рассматриваться в качестве инструмента прямого участия, возлагающего ответственность на всех граждан и способного послужить основой демократического урегулирования конфликтных ситуаций и помочь в деле укрепления местной автономии»;

18. Принимая во внимание рекомендацию (2001) 19 Комитета Министров государствам-членам об участии граждан в общественной жизни на местном уровне;

19. Напоминая о том, что в случаях изменения местных территориальных разграничений в соответствии со статьей 5 Хартии «необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума»;

20. Отмечая, что настоящая рекомендация представляет собой вклад Конгресса в комплексный проект Совета Европы «Реализация потенциала демократических институтов»;

21. Предлагает государствам-членам при принятии решений, затрагивающих организацию органов местного самоуправления, учитывать замечания и рекомендации Конгресса, которые приводятся в дополнении к настоящей рекомендации;

22. Предлагает государствам-членам, которые еще этого не сделали, подписать и/или ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления (ETS No. 122);

23. Предлагает государствам-членам, которые еще этого не сделали, подписать и ратифицировать Конвенцию об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (ETS No. 144) и предпринять шаги в области поощрения Европейской хартии участия молодых людей в муниципальной и региональной жизни.

Приложение
Принципы, регулирующие взаимоотношения
между общественностью, местными собраниями и исполнительными органами в сфере местной демократии

1. Прямая, представительная местная демократия

a) В 5-ом докладе отмечается, что во всех государствах-членах Совета Европы местная демократия основана на представленности местной общины в лице собрания, напрямую избираемого населением. Этот основной принцип в течение долгого времени существует во многих государствах.

b) Вместе с тем, в настоящее время для подавляющего большинства европейских муниципалитетов демократия в своей самой чистой форме - управление местными делами на основе общего собрания населения - нередко исключена ввиду как численности населения, так и сложности рассматриваемых вопросов.

c) Конгресс считает, что по важным вопросам, представляющим большой интерес для местной общественности, следует всякий раз, когда это возможно, проводить референдумы. Эта форма консультаций предполагает такую процедуру, в соответствии с которой от местного населения потребуется принятие обязательного для органов местного самоуправления решения. По менее существенным вопросам могут также предусматриваться консультации с населением - в рамках этой процедуры населению лишь предлагается высказать свое мнение, не являющееся обязательным для местных выборных лиц, которые в таких ситуациях принимают окончательное решение.

d) Конгресс отметил вызывающие озабоченность признаки значительного уклонения общественности от участия в местных выборах. Он считает, что избирательные кампании и акт голосования - уникальные возможности для граждан принять участие в формировании местной политики.

2. Участие общественности

a) Для надлежащего функционирования местной демократии существенно важно, чтобы была укреплена связь между органами местного самоуправления, выборными представителями и общественностью.

b) Это может быть достигнуто, в частности, на основе учреждения и поощрения консультативных советов (по делам иностранцев, молодежи, престарелых, детей и т.д.) или районных советов, которые отражают весь спектр интересов местного населения, при условии принятия окончательного решения органом в составе выборных лиц за исключением тех случаев, когда местными делами управляют собрания граждан или закон предусматривает любую иную форму прямого участия общественности в управлении делами общины.

В национальном законодательстве государств-членов следует предусмотреть общее правило, в соответствии с которым органы местного самоуправления должны заблаговременно информировать общественность о своей общей политике.

Как можно более широкое освещение решений и ведущихся обсуждений, относящихся к делам общины (при помощи официальных реестров, стендов для объявлений, веб-сайтов, местной прессы, официальных бюллетеней органов местного самоуправления, местного радио и телевидения), является ценным средством усиления связей между 0муниципальными властями и общественностью. Методы публикации должны варьироваться - следует идти в ногу с современными тенденциями и обеспечивать как можно более широкий охват населения.

Местные собрания, как принято в большинстве государств-членов, должны проводить открытые заседания, а закрытые заседания должны быть исключением из правила. Эта норма, как правило, устанавливается на основании закона, в котором следует предусмотреть, что заседания при закрытых дверях проводятся лишь в особых случаях, когда необходимо обеспечить защиту основных прав граждан.

Населению необходимо предоставить право задавать вопросы местным должностным лицам на заседаниях собрания и регулярно предоставлять возможность консультироваться с выборными лицами и работниками местной администрации.

c) В соответствии с национальным законодательством органы местного самоуправления должны отстаивать право граждан на доступ к административным документам, подразумевая при этом защиту частной жизни, основных прав граждан, а также финансовых ресурсов муниципалитетов. В этой связи, Конгресс обращает внимание на рекомендацию 2002 (2) Комитета Министров Совета Европы государствам-членам о доступе к официальным документам.

d) Как уже отмечалось в рекомендации Конгресса 61 (1999), существование на местном уровне института омбудсмена или посредника может оказать положительное влияние в плане благого управления, более прочных связей между государственными и местными властями, а также усиления открытости и повышения эффективности в сфере местной администрации.

3. Взаимоотношения между собраниями и исполнительными органами

a) В Пятом общем докладе описываются различные методы избрания или назначения исполнительных органов, которые отражают разнообразие исторического опыта и институциональной практики в государствах-членах. В самой Хартии, как представляется, не предписывается какой-либо стандартный метод избрания исполнительных органов. На основе нынешней практики в государствах-членах, как отмечается в Пятом общем докладе, процедуры избрания или назначения исполнительных органов могут быть классифицированы по четырем категориям: избрание или назначение местным собранием; прямое избрание населением; назначение центральным или региональным правительством; осуществление исполнительных полномочий по системе формирования собрания. Отмечается, что во многих государствах-членах исполнительные главы органов местного самоуправления избираются населением напрямую. Ввиду тенденций в практике государств-членов процедура, которая не предусматривает избрание местного исполнительного органа уже не представляется в качестве соответствующей контексту современной местной демократии.

Независимо от метода избрания или назначения исполнительного органа, важно отметить, что статья 3.2 Хартии предусматривает, что «это право [местного самоуправления] осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами». В Хартии, соответственно, устанавливается общий принцип подотчетности исполнительных органов представительным органам независимо от метода избрания или назначения исполнительных органов.

b) Следовательно, в результате ознакомления со статьей 3.2 возможно отметить, что именно собрание представителей призвано заниматься такими важнейшими для местной общины вопросами, как бюджет и налоги.

c) Вместе с тем, в ряде случаев в силу таких конкретных причин, как неэффективность контрольных процедур собрания или их отсутствие, непродолжительный срок полномочий членов ассамблеи, непрочные основы демократических традиций или специфическая роль главного административного лица могут возникать затруднения в деле выполнения принципа Хартии о подотчетности исполнительных органов представительными органами.

d) В Пятом докладе отмечается, что в некоторых государствах-членах обсуждается вопрос об изменении соотношения полномочий в пользу собраний. Высказывается мнение о том, что, как правило, на местном уровне необходимо стремиться к институциональному равновесию, и собрания должны иметь средства осуществления эффективного контроля за исполнительными органами.

e) В плане достижения этого равновесия и обеспечения политической подотчетности исполнительных органов следует руководствоваться следующими соображениями:

i. Кроме случаев назначения исполнительных органов центральным правительством концепция «подотчетности» в соответствии со статьей 3.2 Хартии не обязательно означает, что собрания имеют право распускать исполнительные органы. Однако возможность роспуска не может быть исключена, если она предусмотрена в законе. Кроме того, отставка (или роспуск) исполнительных органов может также стать косвенным последствием осуществления собранием прав иного характера. Вследствие этого, в качестве абсолютного минимума, необходимого для выполнения требования подотчетности, надлежит ввести систему эффективного контроля собрания за исполнительным органом, в рамках которой допускается регулярная проверка действий исполнительного органа.

Для решения этой задачи при освобождении собрания от некоторых обременительных функций и повышении эффективности местной администрации в национальном законодательстве в качестве общего правила следует способствовать укреплению эффективного контроля собрания за исполнительным органом на основе освобождения собрания от некоторых управленческих задач с целью того, чтобы позволить ему сосредоточиться на выполнении своей функции по формированию местной политики (в первую очередь, в области принятия решений по бюджету и налогам) и на исполнении своих надзорных обязанностей. В этом контексте делегирование задач собрания исполнительному органу может рассматриваться в качестве перспективной возможности. Контроль может главным образом осуществляться на основе осуществления таких определенных основных полномочий и прерогатив собрания, как утверждение бюджетов, голосование по местным налогам, принятие подзаконных актов, постановлений и планов городской застройки, принятие решений по спорам и утверждение отчетов об исполнении бюджета. Эти полномочия не подлежат делегированию ни при каких обстоятельствах.

ii. В тех случаях, когда исполнительные органы избираются населением, они должны представлять политическую программу в начале своего срока полномочий. Для разрешения споров между местным собранием и исполнительным органом, избранным населением, Конгресс предлагает ввести процедуры, посредством которых возможно разрешение любых тупиковых ситуаций (особенно любой спор между исполнительным органом и собранием, в результате которого невозможен процесс принятия решений). Возникновение тупиковых ситуаций можно предотвратить путем проведения одновременных выборов в собрание и исполнительный орган.

Кроме того, контрольные процедуры в распоряжении собрания призваны позволить ему с возможным участием общественности призвать к ответу исполнительный орган до истечения срока полномочий последнего с перспективой возможного отстранения от должности членов исполнительного органа. В тех случаях, когда должностные лица избираются населением, любое возможное их отстранение от обязанностей должно быть признано действительным населением. Вместе с тем, в этих процедурах также должны содержаться все гарантии, необходимые для стабильного местного самоуправления (четкое определение вопросов, по которым можно призвать к ответу исполнительный орган, требуемое большинство голосов для вотума недоверия, разумные сроки осуществления процедуры).

iii. В конкретном случае подотчетности исполнительных органов, назначаемых центральным или региональным правительством или независимой инстанцией, и в отношении вопроса об ответственности таких органов перед собранием, Конгресс предлагает в национальном законодательстве государств-членов предусмотреть обязательные для назначающей инстанции процедуры, которые позволят собранию отстранять от должности членов исполнительного органа (путем отставки или увольнения). Вследствие этого, можно предположить, что в тех случаях, когда собрание не имеет возможности принять решение о роспуске исполнительного органа, назначенного центральным или региональным правительством или независимой инстанцией, требования Хартии относительно подотчетности собранию и - в более общем плане - существования органов местного самоуправления, которые, в соответствии с преамбулой Хартии, «наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем», не выполняются.

f) Возможно применение иных средств осуществления контроля собрания за исполнительным органом. К ним относятся:

i. предоставление выборным лицам следующих существенных прав:

- право требования созыва собрания;

- право включения вопроса в повестку дня;

- право постановки вопросов в устной или письменной форме перед исполнительным органом.

ii. усиление контрольного потенциала оппозиции путем:

- организации специального заседания собрания, посвященного рассмотрению предложений оппозиции и предоставлению оппозиции возможности высказать свое мнение в официальных муниципальных бюллетенях;

- создания системы, позволяющей членам оппозиции легче справляться со своими обязанностями.

¹ Обсуждена и одобрена Палатой местных властей 5 июня 2002 г., принята Постоянной комиссией Конгресса 6 июня 2002 г. (см. док. CPL (9) 2 révisé, проект Рекомендации, представленный докладчиком г-ном А. Кнапе).