Рекомендация 103 (2001) ¹ о местной и региональной демократии в Боснии и Герцеговине

Конгресс,

1. Напоминая:

a. Уставную резолюцию Комитета министров (2000) 1, в которой предусматривается, что Конгресс будет на регулярной основе готовить пострановые доклады о состоянии местной и региональной демократии во всех государствах-членах и государствах, подавших заявку о вступлении в Совет Европы, и обеспечивать, в частности, выполнение принципов Европейской хартии местного самоуправления;

b. предварительный доклад о местной и региональной демократии в Боснии и Герцеговине, подготовленный г-ном Эги и г-ном Мартини и утвержденный Постоянным комитетом КМРВЕ 2 марта 2000 г.;

c. решение Бюро обновить данный доклад в связи с предстоящим вступлением Боснии и Герцеговины в Совет Европы с целью разработать критерии, которые могли бы быть использованы в качестве критериев для мониторинга положения в области местной и региональной демократии в данной стране после ее вступления в СЕ;

d. недавний визит докладчиков, г-на Ньюбери (СК) и г-на Киттельманна (Германия), в Боснию и Герцеговину и их встречи с представителями властей на уровне государства, образований (субъектов), кантонов и местных органов;

2. Полагая, что:

a. институциональная структура Боснии и Герцеговины (БиГ) и ее образований – Федерации Боснии и Республики Сербской – имеет чрезвычайно сложный характер, зависящий от конкретных требований учета многонациональной природы общества;

b. компетенция по вопросам местного и регионального самоуправления возложена на образования, которые, в силу этого, должны обеспечивать выполнение соответствующих европейских принципов и стандартов через свои Конституции и законодательство;

c. в одном из образований – в Федерации – данная компетенция возложена в свою очередь на кантоны, которые в рамках законодательства о кантональном самоуправлении могут передавать в разном объеме права и обязанности на муниципальный уровень;

d. в самих кантонах общественная власть осуществляется в соответствии с парламентскими принципами, что дает возможность рассматривать кантоны в качестве составляющих элементов региональной демократии, как это определено в проекте Европейской хартии регионального самоуправления;

e. в другом образовании – в Республике Сербской – где отсутствует средний уровень общественного управления, те задачи, которые в Федерации осуществляет сама Федерация, выполняются на уровне образования;

f. законодательство о местном самоуправлении в Республике Сербской и в кантонах Федерации в целом соответствует принципам Европейской хартии местного самоуправления, но по-прежнему сохраняется ряд проблем в таких областях как:

- уровень административного контроля над местными властями;
- недостаточный доступ местных властей к судебным средствам обжалования;
- отсутствие у муниципалитетов свободы в определении своих собственных административных структур.

3. Отмечает следующие основные проблемы в функционировании местной и региональной демократии:

a. решения, касающиеся общественных дел, по-прежнему принимаются исходя из этнических критериев. Это относится и к местному самоуправлению, когда этнические соображения зачастую искажают нормальное ведение дел: сотрудники административных органов набираются исходя из партийной и этнической принадлежности, а официальные лица создают препятствия в отношении возвращения беженцев;

b. горизонтальные линии коммуникаций, связывающие различные уровни власти двух образований ослаблены, сотрудничество между муниципалитетами разного этнического состава развивается медленно, существуют также проблемы связи между кантонами Федерации с разным этническим большинством;

c. имеются проблемы в отношениях между различными уровнями власти в обоих образованиях: право кантонов и образования РС контролировать и отменять решения муниципалитетов может привести к политическим манипуляциям, связанным с бюджетными и другими приоритетами вышестоящего органа власти. Существующие ныне юридический контроль, проверка и аудит муниципалитетов не регулируются единым образом и отличаются в зависимости от кантона и образования;

d. недостаточно регулируется статус и компетенция городов и столиц, а их взаимоотношения с вышестоящими органами власти и составляющими их муниципалитетами не ясны;

e. не существует единообразного и четкого регулирования задач и компетенции местных властей: определения этих задач в различных законах изложены неясно, что дает возможность самого разного толкования. Не разъяснены стандарты эффективности выполнения обязательных задач. Помимо этого, у ряда местных властей – особенно в РС – отсутствует развитая экономическая база, что затрудняет применение списка обязательных задач ко всем муниципалитетам;

f. муниципалитеты в значительной степени зависят от перевода средств со стороны вышестоящих властей: в Федерации каждый кантон имеет свою схему распределения доходов, которую он может менять на ежегодной основе. Аналогичная ситуация существует и в РС – правительство образования непосредственно делиться некоторыми сборами с муниципалитетами. Реальные налоговые сборы на местах находятся на очень низком уровне в обоих образованиях;

g. во многих случаях существует серьезное несоответствие между ответственностью местных властей и имеющимися у них средствами. Не решен вопрос собственности в отношении бывшей госсобственности, собственности муниципалитетов, общественных структур и других форм коммунальной собственности. Существуют многочисленные препятствия в отношении того, чтобы муниципалитеты могли реально брать займы в целях капитального строительства. Отсутствуют конкретные механизмы по выравниванию ресурсов.

4. Рекомендует Комитету министров установить следующие требования к Боснии и Герцеговине в области местной и региональной демократии и поручить КМРВЕ осуществлять мониторинг процесса выполнения этих обязательств после вступления страны в Совет Европы:

a. учитывая, что государство Босния и Герцеговина на практике не имеет компетенции в отношении функционирования регионального и местного самоуправления в стране, необходимо прежде всего потребовать от обоих образований взять на себя твердое политическое обязательство по проведению реальной децентрализации на местном уровне;

b. оба образования должны стремиться привести в соответствие основные условия местного самоуправления на своей территории с принципами, изложенными в Европейской хартии местного самоуправления, внеся, в случае необходимости, соответствующие изменения в Конституцию;

c. Республика Сербска должна пересмотреть закон о местном самоуправлении, принятый в ноябре 1999 года, учтя при этом комментарии со стороны КМРВЕ;

d. Федерация, которая в настоящее время оказывает мало влияния на законодательство в области местного самоуправления в своих кантонах, должна предпринять необходимые шаги, изменив, в случае необходимости, свои основные законы, для обеспечения соответствия законодательства во всех 10 кантонах предложениям КМРВЕ;

e. характер и степень контроля со стороны более высоких уровней власти над местными властями и отношения между различными уровнями управления должны регулироваться законами, и данное законодательство должно соответствовать юридическим структурам по урегулированию любых споров между различными уровнями;

f. оба образования должны разработать такую налоговую систему, которая учитывала бы наличие различных уровней управления, не являлась средством контроля за местными властями и предоставляла бы им соответствующие собственные финансовые ресурсы;

g. законодательство на различных уровнях должно гармонизировать и уточнить муниципальные функции и стандарты результатов деятельности, утвердить долгосрочные обязательства в отношении различных форм перераспределения доходов, разъяснить обязательства по совершенствованию капиталовложений, сделать прозрачным распределение в распределении дотаций на уровне вышестоящих органов и установить критерии для создания профессиональной и внепартийной государственной службы;

h. оба образования, а также кантоны в Федерации, должны консультироваться с Советом Европы в отношении крупных законодательных реформ в области местного и регионального самоуправления;

i. оба образования должны принимать все необходимые меры для того, чтобы гарантировать выполнение законодательства по вопросам местной и региональной демократии и создавать необходимые для этого юридические и административные структуры;

j. оба образования должны осуществлять программы для создания более тесных связей и сотрудничества между муниципалитетами (включая муниципалитеты различного этнического состава), для усиления диалога между ассоциациями органов местного самоуправления обеих образований и для содействия возвращению перемещенных лиц;

k. оба образования в том случае, если они еще это не сделали, должны, в рамках своих внутренних процедур, отдельно принять следующие конвенции Совета Европы:

- Европейскую хартию местного самоуправления,
- Европейскую Рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве,
- Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств,
- Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств;

l. после вступления в Совет Европы оба образования должны совместно поручить правительству Боснии и Герцеговины сдать на хранение ратификационные грамоты Генеральному секретарю Совета Европы.

¹ Обсуждена и принята Постоянной комиссией Конгресса 9 ноября 2001 г. (см. док. CG (8) 23, проект рекомендации, представленный докладчиками К. Ньюбери и П. Киттельманном).