14-я ПЛЕНАРНАЯ СЕССИЯ
(Страсбург, 30 мая – 1 июня 2007 г.)

REC 217

Местная демократия
в "бывшей югославской Республике Македония"

Рекомендация 217 (2007) [1]

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты местных властей,

1. Исходя из:

a. пункта 1.b статьи 2 Уставной резолюции (2000)1 о Конгрессе, в которой предусматривается, что одной из целей Конгресса состоит в том, чтобы "вносить в Комитет Министров предложения о развитии местной и региональной демократии ";

b. пункта 3 статьи 2 Уставной резолюции (2000)1 о Конгрессе, в которой предусматривается, что "Конгресс на регулярной основе готовит доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, а также в государствах-кандидатах на вступление в Совет Европы, и следит, в частности, за эффективным осуществлением принципов Европейской хартии местного самоуправления";

c. своих резолюций 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых определяются руководящие принципы для подготовки вышеуказанных докладов;

2. Напоминает о своей Рекомендации 82 (2000) и своей Резолюции 100 (2000) о местной демократии в "бывшей югославской Республике Македония";

3. Принимает к сведению доклад о местной демократии в "бывшей югославской Республике Македония" (CPL(14)2REP), подготовленный Жан-Клодом ФРЕКОНОМ (Франция, СОЦ, М) докладчиком, по итогам двух официальных визитов. Заместитель докладчика Мишель ГЕГАН (Франция, НП, М) находился в этой стране и посетил Скопье, Штругу и Гостивар 30 и 31 января 2006 года. Жан-Клод Фрекон вновь посетил Скопье с 20 по 22 февраля 2007 года. Докладчику и его заместителю в этих поездках оказывал содействие Жан-Мари ВЕРЛИНГ, эксперт-консультант (Франция), член группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления, которого Конгресс благодарит за его вклад;

4.Конгресс благодарит все правительственные органы, выборных представителей муниципалитетов в "бывшей югославской Республики Македония", Национальную ассоциацию местных органов власти (ZELS), а также экспертов и представителей международного сообщества в стране за предоставленную информацию и комментарии во время встреч с докладчиком;

5. Благодарит Мишеля РИВОЛЬЕ и Джорджи ДЖОВАНОВСКИ, членов Информационного бюро Совета Европы в Скопье, за их помощь по организации визитов докладчика;

6. Исходя из того, что:

a. Европейская хартия местного самоуправления была подписана и ратифицирована государством "бывшая югославская Республика Македония" и вступила в силу 1 октября 1997 г.;

b. Рекомендация 82 (2000) о положении в области местной демократии в "бывшей югославской Республике Македония" Конгресса выявила серьезные недостатки в местной демократии в "бывшей югославской Республике Македония". В этой Рекомендации было уделено особое внимание отсутствию средств у коммун;

c. вопрос усиления местной демократии в "бывшей югославской Республике Македония" приобрел новое измерение, начиная с 2002 года, с учетом того, что децентрализация является частью "пакета" рамочного соглашения, заключенного в Охриде в 2001 году;

d. Закон №°52/95 от 1995 года "О местном самоуправлении" был пересмотрен в 2002 году, но эти изменения, хотя в них и содержались многочисленные улучшения, так и не привели к глубокой перестройке коммунальных организационных структур, поскольку в Законе содержатся ссылки на нормативные акты;

e. в 2004году была проведена реорганизация территориальных органов, в соответствии с Законом № 55/04 от 16августа 2004 года "Об организации территориальных органов местного самоуправления", на основании которого количество коммун было сокращено с 124 до 84, но это было сделано, к сожалению, без должных консультаций с соответствующими коммунами. Былтакже принят Закон "О городе Скопье";

f. процесс укрепления коммун начался в июле 2004 года, в частности,  благодаря принятию закона о местных финансах, расширению полномочий коммун, в первую очередь в области градостроительства, и принятию в июле 2005 года программы передачи коммунам определенного объема структур (со своим бюджетом и сотрудниками) в таких областях, как начальные и средние школы, музеи и библиотеки, а также целого ряда социальных структур (домов престарелых, социальных центров, медицинские центров, пожарных служб, детских садов);

7. С удовлетворением отмечает, что:

a. меры, принятые властями "бывшей югославской Республики Македония" с 2001 года и особенно в 2005 году, представляют собой значительные изменения и существенный прогресс в обеспечении более высокого уровня местной демократии;

b. местные органы власти в целом удовлетворительно справляются со своими новыми обязанностями и уровень качества местных услуг повысился;

c. сотрудничество между коммунами и центральными органами управления было усилено, в частности, в том, что касается Ассоциации местных органов власти (ZELS), роль которой была подтверждена в статье 81 закона о местном самоуправлении. В марте 2003 года министр по вопросам местного самоуправления и председатель ZELS подписали меморандум о сотрудничестве, в котором они договорились об общих усилиях по обеспечению децентрализации;

8. Отмечает следующие проблемы в функционировании местной демократии в "бывшей югославской Республики Македония":

a. закон о местном самоуправлении формально предоставляет местным властям широкий круг полномочий, но для того, чтобы выяснить, в чем же эти полномочия действительно состоят, следует обращаться к многочисленными специализированным законам, в которых данные правила излагаются подробно. 

b. специализированные законы часто ограничивают полномочия, предоставленные в общем законодательстве, и нередко имеющиеся средства не позволяют в полной мере осуществлять переданные полномочия.

c. "бывшая югославская Республика Македония" не подписала и не ратифицировала "Конвенцию об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне":

9. Рекомендует властям "бывшей югославской Республики Македония":

a. добиваться постепенного повышения уровня ответственности коммун и выделения им дополнительных средств, поскольку в настоящее время средства, выделяемые на дополнительные полномочия, переданные местным властям, остаются на достаточно низком уровне;

b. обеспечить, чтобы новые механизмы контроля, в частности, в области финансов и управления служащими местных органов, постоянно анализировались, для того чтобы проверять, не создается ли ситуация зависимости местных руководителей от центральных органов власти и не приводит ли это к косвенному восстановлению централизации;

c. расширять полномочия и повышать профессиональный уровень сотрудников коммунальных служб, накапливая настоящий опыт управления на местном уровне и развивая новую "культуру", благодаря которой вопросы будут рассматриваться уже исходя не из политических пристрастий, а с точки зрения эффективности деятельности публичных органов и качества услуг для населения;

d. предоставить настоящий статус сотрудникам местных органов власти, который позволит им работать на нейтральной, беспристрастной и профессиональной основе;

e. продолжать усилия по профессиональной подготовке и укреплению специальных знаний сотрудников местных органов власти. Многочисленные мероприятия, проводящиеся в этих целях, должны быть хорошо скоординированы между всеми участниками;

f. безотлагательно увеличить долю собственных местных налогов (или долю коммун в НДС и подоходном налоге) и параллельно уменьшить субсидии со стороны государства;

g. обеспечить прозрачность налоговых источников коммун и субсидий со стороны государства;

h. утвердить "принцип увязки", согласно которому передача ответственности местным органам власти должна сопровождаться передачей финансовых средств, которые были бы равны тем финансовым средствам, которые выделялись до сих пор государствам на такую деятельность. Соблюдение этого принципа должно контролироваться комиссией независимых экспертов;

i. рассмотреть, с одной стороны, возможность передать задачи по обновлению кадастра и сбора коммунального земельного налога одному органу, который подчинялся бы двойному контролю со стороны государства и коммун, а с другой стороны, рассмотреть возможность того, чтобы местные налоги собирались государственными службами для передачи в коммуны;

j. принять дополнительные меры для того, чтобы создать разумные, и при этом прозрачные и объективные условия, в отношении доступа коммун к кредитам;

k. постепенно обеспечить увеличение части бюджета коммун в общих публичных средствах, для того чтобы достичь тех уровней, которые были бы сравнимы с уровнями в других европейских государствах примерно такого же размера (около 16%, что соответствует 8% валового внутреннего продукта);

l. обеспечить, чтобы у коммун была разумная часть публичных земель на своей территории. Для этого государство должно передать коммунам все те здания, которые используются для местных публичных функций, а также часть участков, необходимых для проведения политики коммунального развития. Такая передача собственности должна оговариваться рядом условий и выплат, связанных с использованием этих зданий и земель. Тем не менее, такая передача может состояться и до полного обновления кадастра;

m.  улучшать средства контроля муниципального совета и граждан, в частности, расширяя участие членов муниципального совета в процессе аудита в органах внутреннего аудита, создаваемых в местных органах власти и находящихся под контролем мэра;

n. принимать меры для того, чтобы работа комиссий, предусмотренных законом о местном налогообложении (такие комиссии предусмотрены в статьях 15 и 46 данного закона, однако министерство не признает в достаточной мере их роль), была бы более эффективной, для того чтобы они стали органами обсуждений, координации и выдвижения предложений по контролю за выполнением закона, и сделать эти комиссии местом поиска консенсуса;

o. расширить оперативные полномочия, которые позволят разработать подлинную политику местного развития, так как в настоящее время были переданы в основном полномочия по управлению (управление школами, управление музеями и т.д. …), а это связано, как это было указано выше, с урегулированием вопроса о собственности на общественные земли;

p. предусмотреть, чтобы управлением и контролем в области децентрализации занимался единый министерский орган (предпочтительно, министерство местного самоуправления при поддержке премьер-министра), для того чтобы в большей мере гарантировать проведение такой политики всеми ведомствами;

q. предусмотреть создание органа по урегулированию конфликтов и конкретных расхождений между коммунами и центральными административными органами, который был бы нейтральным, беспристрастным и технически компетентным. Такая цель могла бы быть реализована благодаря созданию специализированного органа административного правосудия, либо комиссии по урегулированию споров внесудебного характера;

r. подписать и ратифицировать "Конвенцию об участии иностранцев  в общественной жизни на местном уровне" Совета Европы;

10. Рекомендует коммунам в полной мере использовать переданные полномочия, продолжая укреплять административные службы и набирая компетентных сотрудников, в частности, специалистов по правовым аспектам градостроительства, школьных инспекторов и финансовых менеджеров;

11. Рекомендует Комитету Министров передать настоящую рекомендацию и пояснительный доклад к ней властям "бывшей югославской Республики Македония";

12. Рекомендует Парламентской Ассамблее принять к сведению замечания и рекомендации, изложенные выше, в рамках мониторинга соблюдения обязательств, принятых на себя "бывшей югославской Республики Македония";

13. Рекомендует властям "бывшей югославской Республики Македония", ответственным за местное и региональное самоуправление:

a. назначить высокого представителя правительства для выступления на одной из сессий Конгресса, для того чтобы представить доклад о текущем состоянии принимаемых и/или предусматриваемых мер по выполнению данной рекомендации;

b. принять к сведению, что [в соответствии с новой процедурой подтверждения со стороны Конгресса], властям "бывшей югославской Республики Македония" предстоит отчитаться в разумные сроки – в форме доклада, направляемого председателю Конгресса – об осуществлении мер, предусмотренных в данной рекомендации.