18-я СЕССИЯ

Страсбург, 17-19 марта 2010 г.

REC 285

Региональная демократия в Швейцарии

Рекомендация 285 (2010)[1]

1. Конгресс местных и региональных властей, принимая во внимание:

a.     подпункт 1.b статьи 2 Уставной резолюции(2007)7 о Конгрессе, в которой говорится, что одна из целей Конгресса состоит в том, чтобы «вносить в Комитет Министров предложения о содействии местной и региональной демократии»;

b.     пункт 3 статьи 2 Уставной резолюции (2007) 7 Конгресса, в которой предусматривается, что «Конгресс на регулярной основе готовит доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, а также в государствах-кандидатах на вступление в Совет Европы, и следит, в частности, за эффективным осуществлением принципов Европейской хартии местного самоуправления»

c.     решение подготовить доклад о мониторинге региональной демократии в Швейцарии, принятое Бюро Конгресса на своем заседании 18сентября 2008 года.

2.     Напоминает о том, что:

a.     Швейцария подписала Европейскую хартию местного самоуправления 21.01.2004 с оговорками в отношении пункта4 статьи4, пункта 2 статьи 6, пункта 2 статьи 7, пункта 2 статьи 8 и пункта 5 статьи 9 и ратифицировала ее 17.02.2005. В Швейцарии Хартия применяется только к "политическим коммунам" (первому уровню местного самоуправления).

b.     состояние местной и/или региональной демократии в Швейцарии до сих пор не было предметом доклада Конгресса.

c.     Институциональный комитет Палаты регионов поручил Жан-Клоду Ван Коувенберге (Бельгия, СОЦ, Р) подготовить и представить Конгрессу в качестве докладчика доклад о региональной демократии в Швейцарии. В силу истечения полномочий Ван Коувенберга в качества члена Конгресса, Институциональный комитет на своем заседании 15 февраля 2010 года назначил докладчиком по региональной демократии в Швейцарии М.Хаак.

3.     Напоминая о том, что:

a.     содержание доклада, в соответствии с полномочиями, предоставленными докладчику, касается в основном региональной (кантональной) демократии в Швейцарии, но включает и ссылки на организацию муниципалитетов и коммун.

b.     "Регионы" в обозначении документов Конгресса в Швейцарии означают кантоны. Помимо этого, кантоны являются суверенными "государствами", которые образуют Швейцарскую Конфедерацию или присоединились к ней на протяжении истории страны. "Конфедерация" является надкантональной суперструктурой федерального государства.

4.     Принимает во внимание Пояснительный меморандум о региональной демократии в Швейцарии, подготовленный докладчиком Жан-Клодом Ван Коувенбергом по итогам его официального визита в Швейцарию с 25 по 27 мая 2009 года. Докладчику оказывал содействие Жан-Матиас Геренс, консультант (Люксембург), член Группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления, которого Конгресс благодарит за его ценный вклад;

5.     Хотел бы поблагодарить швейцарские власти на местном, кантональном и центральном уровнях, ассоциации местных и региональных (кантональных) властей и различных экспертов за информацию, предоставленную делегации;

6.     Полагая, что необходимо безотлагательно проанализировать региональную демократию в Швейцарии в свете норм и принципов Совета Европы, в частности, Рамочного справочного документа о региональной демократии, что было отмечено европейскими министрами, ответственными за местное и региональное самоуправление, на конференции министров в Утрехте (2009 год).

7.     С удовлетворением отмечает, что:

a.     в федеральной конституции Швейцарской Конфедерации подтверждаются основные принципы регионального самоуправления, такие как полномочия и неделимая ответственность кантонов, предусматриваются рамки их суверенитета, национальная солидарность и солидарность между кантонами, их участие в разработке федеральной политики в отношении их представительства на федеральном уровне, наличие кантональных конституций благодаря их представительству на федеральном уровне, принцип кантонального самоуправления, возможность заключать соглашения между кантонами или между кантонами и Конфедерацией.

b.     Швейцария проводила на протяжении последних 20лет "Реформу финансового уравнивания и разграничения полномочий между Конфедерацией и кантонами ("RPT")", завершенную в 2008 году. Этот инструмент призван регулировать политические и финансовые отношения между Конфедерацией и кантонами, с одной стороны, и разными кантонами, с другой. В нем определяется четкое разграничение полномочий между Конфедерацией и кантонами, а также предусматривается более управляемая и справедливая система финансового уравнивания.

c.     кантоны Швейцарии пользуются широкой налоговой самостоятельностью в отношении уровня сборов. В рамках ограничений, установленных на основании федеральной конституции Швейцарии, кантоны могут свободно определять методы сбора налогов и устанавливать сетку налоговых сборов.

d.     Швейцарские кантоны имеют право на то, чтобы с ними консультировались по вопросам, их волнующим, когда политическая инициатива принимается на федеральном уровне. Особо важную роль на политической арене в Швейцарии играет Конференция кантональных правительств, в задачу которой входит представлять кантоны при контактах с федеральными властями и отстаивать свои общие позиции на основании процедур консультаций, предусмотренных в Конвенции.

e.     существуют национальные и региональные межкантональные конференции с аналогичными целями. Они все выполняют конкретную роль и дают кантонам больше возможности проводить общую защиту своих интересов перед лицом Конфедерации.

f.      хорошо развитая практика прямой демократии является важнейшим аспектом для будущего политической системы в Швейцарии. Самостоятельность кантонов осуществляется и в этой области, поскольку в кантонах имеется право самим выбирать, каким образом граждане могут участвовать в принятии политических решений.

g.   в органах Швейцарии, как на федеральном, так и кантональном уровне, должным образом учитываются права меньшинств, в соответствии с нормами и принципами, установленными в этой связи Советом Европы.

8.     Конгресс привлекает внимание к некоторым конкретным аспектам региональной политики в Швейцарии, а именно:

a.     если говорить о структурах, то существуют планы, причем отчасти уже выполненные, по созданию межкоммунальных институтов на промежуточном уровне между кантонами и коммунами, форма которых будет меняться в зависимости от того, является ли каждый данный район в основном сельским или городским. Задача таких институтов состоит в том, чтобы координировать структуру и деятельность в сфере управления путем законодательства или соглашений, а также преодолевать недостаточные масштабы или слабости местных органов власти, которые, зачастую, намного меньше по масштабам, для того чтобы ими можно было управлять эффективно, или слишком большие, для того чтобы ими могли управлять органы одной коммуны или даже эта коммуна сама по себе.

b.     Швейцария сталкивается с проблемами координации между кантонами, в частности, в тех местах и в тех ситуациях, когда населенный пункт расположен на территории более чем одного кантона и быстро развивается, независимо от существующих организационных структур, обгоняя ритм адаптации политических органов, ответственных за управление экономическим и демократическим развитием.

c.     политика в отношении населенных пунктов рассматривается как главная проблема, и при этом необходимость в действиях, как представляется, существует на всех уровнях (межкоммунальном, межкантональном и международном). Это – особая чувствительная тема, поскольку данный трудный вопрос коммунальной реструктуризации относится к той области, где эмоции, связанные с идентичностью, сталкиваются с рациональным подходом, необходимым для обеспечения эффективности публичных служб.

9.     Выражает свою глубокую озабоченность в отношении возможных злоупотреблений при применении, без дополнительных гарантий, статьи 139 федеральной конституции о народных инициативах, которые могут вступить в противоречие с обязательствами, вытекающими из международного права.

10.  Приходит к выводу о том, что:

a.     в целом региональная демократия в Швейцарии является чрезвычайно глубокой и весьма развитой. Она носит динамичный, живой и прогрессивный характер, и в ней непосредственно участвуют граждане. Эта демократия действует в контексте федерации, что связано с историческим, географическим, религиозным и социологическим развитием Швейцарии. Региональная демократия имеет все черты эффективной, последовательной системы, позволяющей этой "стране различий" с такой очень сложной территориальной структурой и общинами с разными языками, культурами и верованиями жить в гармонии и на основе относительного консенсуса.

b.     различные конституционные реформы и принятие упомянутой реформы финансового уравнивания сделали возможным адаптировать баланс полномочий кантонов к Конфедерации. Реформа финансового уравнивания выходит далеко за общие рамки финансовых инструментов, которые рассматривались как устаревшие, и "обновляет федерализм Швейцарии".

c.     региональная демократия Швейцарии отвечает демократическим принципам и организационным и практическим концепциям, закрепленным в Рамочном справочном документе по региональной демократии[2].

d.     Институциональная и политическая организация Швейцарии в полной мере соответствует теоретическим подходам, разработанным Конгрессом в отношении региональной демократии, субсидиарности, перераспределения полномочий и политики, ориентированной на граждан, при этом учитывая особый характер этой страны в области прямой демократии на основе участия. Более глубокий сравнительный анализ отдельных принципов в еще большей степени выявляет соответствие швейцарской модели регионализации тем требованиям, за которые выступает Конгресс:

i.    кантональное самоуправление Швейцарии и его отражение в конституции соответствует статье 1.a Рамочного справочного документа.

ii.     Заявление о необходимости соблюдать субсидиарность в швейцарской конституции отвечает преамбуле Рамочного справочного документа.

iii.    Широкие полномочия кантонов, которые организованы по принципу снизу-вверх, охватывают многие области, упомянутые в статье 1.b Рамочного справочного документа.

iv.    Отношения с другими субнациональными территориальными органами власти, такими как города и муниципалитеты, как представляется, соответствуют, в формах, которые различаются между кантонами, положениям Рамочного справочного документа, относящимся к соблюдению принципов местного самоуправления.

v.     Участие кантонов в принятии решений на уровне государства не только влияет на их собственные полномочия и важнейшие интересы, но связаны и с общими делами Конфедерации, как это требуется на основании пунктов 1-3 статьи 1.d Рамочного справочного документа, основываясь на многочисленных институтах и процедурах в Швейцарии.

vi.    Надзор за региональными органами власти со стороны государственных органов полностью соответствует строгим ограничениям, установленным швейцарской конституцией, в частности тому, чтобы кантональные решения соответствовали федеральным конституционным положениям под эгидой Федерального суда.

vii.   Защита регионального самоуправления, предусмотренная в пунктах 1-3 статьи1.e Рамочного справочного документа, гарантируется швейцарской конституцией (статья 47) и механизмами прямой демократии, что позволяет населению кантонов реагировать в случае предполагаемого нарушения.

viii.  Право на ассоциации и внешние сношения, которые предоставляются региональным органам власти на основании пунктов 1-3 статьи4 Рамочного справочного документа, применяются на практике, поскольку кантоны участвуют в своем собственном качестве в международных и трансграничных органах.

ix.    Самоорганизация региональных властей (пункт1 статьи2 Рамочного справочного документа) является общим принципом Швейцарии, вытекающим из кантонального самоуправления, в соответствии с которым кантоны имеют право на организацию своей деятельности и администрации в рамках своих полномочий.

x.     Региональные органы, которые, в соответствии с пунктами 2-4 статьи 2 Рамочного справочного документа, должны создаваться на демократической основе, в полной мере соответствуют политике Швейцарии, как это отражено в федеральной конституции и в конституциях кантонов.

xi.    Гарантия в отношении финансовых ресурсов кантонов и все правила, предусмотренные в этой связи в пунктах 1-4 статьи 3 Рамочного справочного документа, соответствуют принципам подлинной финансовой самостоятельности после реформы, о которой говорилось выше.

xii.   Финансовое выравнивание и переводы денежных средств, как представляется, должным образом были реорганизованы после вышеупомянутой реформы, хотя обсуждение критериев продолжается и может привести в дальнейшем к законодательным изменениям после проведения оценки. Швейцарская система в любом случае соответствует принципу пунктов5-7 статьи3 Рамочного справочного документа.

11.  Рекомендует, чтобы власти Швейцарии приняли во внимание следующие предложения с целью проведения будущих реформ:  

a.     рассмотреть структурную реформу на муниципальном уровне и создание модели структур населенных пунктов. Данный третий уровень управления, по-видимому, менее развит, чем другие. Представляется необходимым провести реструктуризацию, которая обеспечит его эффективность, демократический авторитет и институциональную и юридическую стабильность.

b.     ориентировать будущие реформы на "новую региональную политику", как это понимается в рамках швейцарской терминологии, то есть на стратегию территориального развития. Такие договоренности позволят обеспечить подлинное "региональное управление" и более высокий уровень управления на основе устойчивого развития с учетом солидарности и защиты окружающей среды.

c.     рассмотреть возможность проведения крупных реформ в коммунах, например, в области услуг, межкоммунальных отношений или доходов, наряду с возможной реструктуризацией.

d.     принять меры по обеспечению того, чтобы реформа финансового уравнивания, обновление которой будет проводиться с 2012 по 2015 год, могла бы быть стабилизирована, поскольку любая сохраняющаяся нестабильность механизмов уравнивания и финансирования в первую очередь может привести к нарушениям в области управления кантонами.

e.     провести критический обзор роста количества межкантональных соглашений, таких как те, которые заключаются между Конфедерацией и кантонами. Анализ этих соглашений о сотрудничестве и секторов и областей, которых они могут касаться, был бы полезен для рационализации их с целью предупреждения риска потери концентрации и необоснованной бюрократизации выполнения соглашений.

f.      рассмотреть возможность нахождения новых институциональных основ для регулирования межкантональных соглашений и их применения для создания условий действия традиционной прямой демократии и для того, чтобы в этой связи в полной мере могли осуществлять свои политические полномочия выборные представители.

g.     можно было бы и далее расширять участие кантонов в процессе принятия решений на федеральном уровне. Здесь возможны разные подходы, предлагаемые экспертами-юристами.

h.     для того, чтобы избежать превращения налоговой конкуренции в постоянный источник потенциальных споров, необходимо принять сбалансированное регулирование, что было бы промежуточным решением между полной налоговой свободой и "смирительной рубашкой" единообразия. Такое изменение должно сопровождаться более высоким уровнем гармонизации налогообложения.

i.      что касается соблюдения прав меньшинств и "вопроса кантона Юры", то рекомендуется продолжить конструктивный диалог, инициатором которого выступило собрание кантона Юры, для достижения решения на основе переговоров.

12.  Рекомендует Комитету министров передать данную Рекомендацию и Пояснительный меморандум к ней властям Швейцарии;

13.  Рекомендует, чтобы Парламентская Ассамблея учла данные комментарии и рекомендации в своей процедуре подготовки периодических докладов.

14.  Рекомендует, чтобы власти Швейцарии, ответственные за местное и региональное самоуправление, назначили высокого представителя федерального и кантонального управления для участия в одной из сессий Конгресса и представили отчет о продвижении местной и региональной реформы в Швейцарии.