REC 201

ТРИНАДЦАТАЯ СЕССИЯ

(Осенняя сессия, Москва, 14-15 ноября 2006 г.)

Рекомендация 201 (2006) [1]

о

местной и региональной демократии в Албании

Конгресс,

1. Ссылаясь на:

a. статью 2 подпункт 1.b Уставной резолюции(2000)1 о Конгрессе, в которой говорится, что одна из целей Конгресса состоит в том, чтобы «вносить в Комитет Министров предложения о развитии местной и региональной демократии»;

b. пункт 3 статьи 2 Уставной резолюции (2000) 1 Конгресса, в которой предусматривается, что «Конгресс на регулярной основе готовит доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, а также в государствах-кандидатах на вступление в Совет Европы, и следит, в частности, за эффективным осуществлением принципов Европейской хартии местного самоуправления»;

c. свои Резолюции 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых устанавливаются руководящие принципы для разработки этих докладов;

 

2.Исходя из доклада о положении местной и региональной демократии в Албании, подготовленного докладчиками Гвидо Родио (Италия, ЕНП/ХД) и Жан-Клодом Ван Ковенбергом (Бельгия, СОЦ, Р) по итогам двух официальных визитов в Албанию (11-12 мая 2005 и 10-12 апреля 2006 года) при содействии профессора Джон Лафлина, консультанта, Ирландия, члена группы независимых экспертов по вопросам Хартии местного самоуправления, которого необходимо поблагодарить за внесенный им вклад;

3.Напоминая о своей Рекомендации 28 (1997) и Резолюции 45 (1997) о положении в местной и региональной демократии в Албании;

4.Благодарит все правительственные и парламентские органы, выборных лиц в регионах и муниципалитетов Албании, а также экспертов НПО и представителей международного сообщества в Албании за информацию и комментарии, предоставленные на встречах с докладчиками;

5. Считает необходимым привлечь внимание властей Албании, Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы к нижеизложенным комментариям и рекомендациям;

6. В отношении общего процесса реформы в области местного и регионального самоуправления и децентрализации:

a. несмотря на намерение, заявленное правительством, сформированным после всеобщих выборов в 2005 году, осуществить масштабную программу реформ, следует признать, что если оценивать то законодательство, которое действительно было принято и реализовано, то до настоящего времени было мало сделано для того, чтобы реформировать систему местных и региональных органов власти в Албании;

b. приветствует решимость нового правительства искоренить коррупцию и преступность, содействовать более эффективному управлению, прозрачности и участию граждан, способствовать экономическому развитию страны, но при этом подчеркивает, что такая решимость не должна осуществляться в ущерб программе децентрализации и принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления (ниже именуемой «Хартия»);

c. с удовлетворением отмечает ряд достижений и позитивных проектов в области децентрализации и призывает правительственные и парламентские органы Албании продолжать усилия по проведению реформы;

7. Конгресс рекомендует властям Албании:

a. продолжать реформу и модернизацию законодательных основ местных и региональных органов власти в рамках постоянных консультаций с Ассоциацией албанских муниципалитетов, коммун и региональных советов, и ускорить реформы в области децентрализации;

b. проанализировать в целом свое территориальное устройство, и в частности количество муниципалитетов, и осуществить реформу системы коммун, объединив маленькие коммуны, которые не способны осуществлять свои задачи, для того чтобы сформировать более крупные коммуны, или призывая их объединиться добровольно. Такая реформа должна вестись параллельно с сокращением количества регионов и при соблюдении конституционных положений о консультациях с теми группами населения, которых это касается, благодаря демократическому процессу участия и с учетом координации действий органов территориального управления на всех уровнях;

c. пересмотреть законы, принятые до Закона N° 8652 «Об организации и работе местных органов власти» 2000 года, для того чтобы привести их в соответствие с данным законом и разработать новые законы в соответствии с календарем, предусмотренным в Законе N° 8652;

d. институционализировать консультации с местными и региональными органами власти и их участие в программе децентрализации;

e. консультироваться в разумные сроки с Советом Европы и Конгрессом при подготовке соответствующих проектов законодательства в области местного и регионального самоуправления;

f. а также основным политическим партиям, местным органам власти и гражданскому обществу найти консенсус для того, чтобы рассматривать децентрализацию в Албании как приоритетную задачу;

8. В отношении нынешнего положения в области местного и регионального самоуправления и выполнения Европейской хартии местного самоуправления:

a. приветствует значительный прогресс, достигнутый в Албании, по созданию конституционных и законодательных рамок, необходимых для выполнения Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована этой страной в 2000 году;

b. отмечает при этом, что еще не все положения Хартии выполняются;

c. напоминает, что полномочия местных органов власти должны быть, по мере возможности, предоставлены в полном объеме (статья 4.4 Хартии), и быть распределены между государством и местными органами власти на основе соблюдения принципа субсидиарности (статья 4.3 Хартии) ;

9. Конгресс рекомендует  центральным органам власти Албании:

a. работать с местными и региональными органами власти над постепенной передачей полномочий и над распределением задач между разными органами управления на местном, региональном и центральном уровне;

b. предусмотреть децентрализацию в водоснабжении и в системе канализации, что в законе определено как полномочия муниципалитетов и коммун, уделяя при этом особое внимание финансовым аспектам передачи таких полномочий;

c. принять необходимые положения для того, чтобы обеспечить конкретное выполнение нового законодательства в области местного и регионального самоуправления и следить за тем, чтобы выполнение этих документов соответствовало духу Европейской хартии местного самоуправления;

d. заменить процедуру принятия «нормативных актов» нормальной процедурой принятия законов парламентом, соблюдая принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления;

10. В отношении финансовой самостоятельности местных и региональных органов власти (статья 9 Хартии):

a. по-прежнему убежден в том, что финансовая самостоятельность местных органов власти является важнейшей составляющей местного самоуправления, и что только подлинная децентрализация, включающая широкую финансовую самостоятельность, позволяет обеспечить самостоятельную деятельность местных органов власти по отношению к центральным властям;

b. приветствует новую налоговую систему, закрепленную в законе 2002 года, в которой развивается налоговая самостоятельность местных органов власти и которая без сомнения улучшает равновесие между финансированием из центрального бюджета (в том числе с точки зрения свободы действий местных органов власти в отношении использования этих средств) и местных средств;

c. считает, тем не менее, что финансовые ресурсы, которые имеются у местных органов власти, по-прежнему создают проблемы для местного самоуправления в Албании и что до настоящего времени большинство местных органов власти, в частности, небольшие сельские коммуны, не имеют право на достаточные финансовые средства (соответствующие тем полномочиям, которыми они наделены), которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении ими своих полномочий;

d. отмечает, что они зависят от дотаций и переводов от центральной администрации, а не от налогов и сборов, устанавливаемых на местном уровне;

11. Конгресс рекомендует:

a. рассмотреть проблему несоответствия полномочий, которыми наделены местные органы власти, и финансовыми средствами, необходимыми для их реализации, с учетом статьи 9.1 Европейской хартии местного самоуправления;

b. чтобы все большая часть доходов местных органов власти происходила из их собственных источников, в частности из местных налогов и сборов, и чтобы соответствующим образом собирались совместные налоги, такие как с дохода физических лиц, и налог на прибыли, получаемой частными компаниями;

c. более четко определить характер дотаций со стороны государства, предпочитая нецелевые  дотации;

d. проводить широкие консультации с местными органами власти по решению о снижении вдвое налога на малые предприятия,  для того, чтобы пересмотреть, в случае необходимости, такое решение, и в целом на этапе до принятия аналогичных мер;

e. пересмотреть налоговый и финансовый план с учетом последних изменений, которые поглотили значительную часть местных налогов как налог на малые предприятия, упрощенный налог с доходов и гостиничные сборы, для того чтобы гарантировать адекватные финансовые средства для местных органов власти и для осуществления ими налоговых функций на местном уровне;

12. В отношении административного контроля за действиями местных органов власти (статья 8 Хартии):

a. полагает, что осуществлявшийся с давних времен контроль со стороны центральных властей за местными органами власти еще не полностью ликвидирован, и что префекты слишком часто вмешиваются в местные и региональные дела, при этом выступают чаще как инструмент контроля со стороны центральных властей, а не как административная поддержка;

b. принимает к сведению тот конфликт, который имел место между правительством Албании и муниципалитетом Тираны в отношении целого ряда градостроительных проектов, осуществляемых в Тиране, и в частности, в отношении строительства автомобильного моста в Зогу и Зи, и в этой связи:

i.          признает, что в соответствии с албанским законодательством, градостроительство является той сферой полномочий, которая передана местным органам власти, которые, в соответствии со статьей 4.4 Хартии, «должны быть как правило полными»;

ii.          подчеркивает, что не Конгресс должен решать, были или нет нарушены правила градостроительства, и он не должен вмешиваться в судебные процедуры, в раках которых на настоящий момент еще не было вынесено никаких окончательных решений;

iii.         отмечает, что большинство членов местных советов по территориальному уточнению не представляет муниципалитет;

iv.         сожалеет, что на практике, в отношении таких дел, как строительство автомобильного моста в Зогу и Зи, Совет по территориальному уточнению Республики Албания имеет возможность вмешиваться в решения на местном уровне, помимо контроля над законностью, несмотря на то, что по закону он не обладает этой компетентностью и может контролировать за целесообразностью решений исключительно в случае, когда интересы на местном уровне не совпадают с центральной программой по урбанизму;

c. напоминает, что в соответствии со статьей 8 Хартии, контроль за местными органами власти должен осуществляться только в отношении законности актов и исключать любой контроль в отношении целесообразности действий, относящихся к собственной компетенции местных органов власти, и что кроме того, принципы субсидиарности и пропорциональности являются ключевым аспектом любого административного контроля со стороны вышестоящей инстанции;

d. полагает, что существующие ныне полномочия у полиции в сфере строительства в Албании, которые позволяют ей вмешиваться без судебного на это решения в деятельность местных органов власти в области строительства и городского планирования, противоречат европейским нормам;

13. Конгресс рекомендует:

 

a. чтобы власти Албании пересмотрели состав и работу Совета по территориальному уточнению Республики Албания и местных Советов по территориальному уточнению, для того, чтобы привести это в соответствие со статьями 4.4 и 8 Европейской хартии местного самоуправления и Законом N° 8652 «Об организации и функционировании местных органов власти» ;

b. заменить полицию в сфере строительства на инспекцию по вопросам обустройства территории, независимую от правительственных органов, которой было бы поручено следить за выполнением технических норм на территории страны и которая подчинялась бы местным органам власти;

c. передать независимому судебному органу контроль за законностью решений Совета по территориальному уточнению Республики Албания и местным советам по территориальному уточнению;

d. следить за тем, чтобы любая инициатива, направленная на улучшение законов о градостроительстве и полиции в сфере строительства была бы направлена на то, чтобы привести это законодательство в соответствие с положениями Европейской хартии местного самоуправления и Законом N° 8652 «Об организации и функционировании местных органов власти» 2002 года;

e. чтобы центральное правительство воздерживалось от вмешательства в политику местных органов власти и не подрывало политической самостоятельности местных органов власти;

f. пересмотреть систему префектов и их статус, для того чтобы избегать любого политического вмешательства в местные и региональные дела через контроль со стороны префектов, и ограничить роль префектов контролем за законностью принимаемых решений уже после того, как они приняты;

g. уточнить соответствующую роль префекта и регионального совета, для того чтобы избегать дублирования и четко разделить функции управления со стороны регионов и со стороны префектов;

14. Что касается регионального самоуправления:

a. приветствует создание в 2000 году двенадцати регионов и отмечает при этом некоторые сохраняющиеся пробелы в определении их места и их задач в политико-административной системе;

b. сожалеет о том, что у регионов нет средств, как в финансовом, так и в административном плане, для утверждения своего политического авторитета, и что они мало известны широкой общественности;

15. Конгресс рекомендует:

a. предусмотреть уменьшение количества регионов, для того чтобы вывести их на соответствующий уровень эффективной деятельности в рамках программы территориальной регионализации, а также укрепить их институциональные возможности;

b. наделить регионы реальными полномочиями, четко закрепленными в законе и сочетающимися с реальностями/потребностями страны, в частности, расширить их компетенцию в области социально-экономического развития, общественного транспорта, культурных дел, координации политики в области градостроительства и развития сельской местности, а также в области окружающей среды;

c. чтобы в соответствии с рекомендациями Конгресса местных и региональных властей Албания продвигалась к системе региональных советов, избираемых на основе пропорционального представительства;

d. предусмотреть в рамках территориальной реструктуризации регионов возможность предоставить региональным советам собственные средства, получаемые из местных налогов и сборов;

e. предусмотреть принятие нового закона о регионах, в которых учитывались бы эти аспекты;

f. начать предварительно консультации по этим вопросам с региональными органами власти и их Ассоциацией;

g. обеспечить разделение между ассамблеями и исполнительными органов регионов, для того чтобы эти органы выбирались прямым или непрямым голосованием;

h. предусмотреть более тесную интеграцию Тираны в систему регионального управления, улучшая ее юридический статус и отношения между муниципалитетом Тираны и регионом Тираны, признав ее как город-регион или предоставив ей статус, аналогичный региону. Это решение позволило бы установить возможность сотрудничества между столицей и регионом, не мешая при этом возможному расширению границ города;

16. В отношении выборной системы и предстоящих выборов в местные органы власти, Конгресс отмечает, что ряд связанных с выборами вопросов (список избирателей, избирательные комиссии и т.д.) породили глубокий кризис между большинством и оппозиционными партиями летом 2006 года, и приветствует тот факт, что находящаяся у власти партия и оппозиция к концу августа смогли добиться политического соглашения в отношении большинства этих вопросов;

17. Конгресс рекомендует, чтобы:

a. срок выборных полномочий местных и региональных советников и мэров составлял по крайней мере 4 года;

b. дата выборов в местные органы власти была назначена как можно быстрее, в соответствии со сроками, предусмотренными в Конституции и в Избирательном кодексе, и достаточно рано для того, чтобы гарантировать должную подготовку к выборам, а также справедливую избирательную кампанию, выполняя при этом международные нормы, регулирующие проведение свободных и справедливых выборов;

18. Конгресс призывает правительство Албании развивать межрегиональное и трансграничное сотрудничество, и в этом духе он призывает Албанию в полной мере участвовать в Еврорегионе Адриатики и поддерживать межправительственные аспекты деятельности в этом Еврорегионе;

19. Исходя из этого, Конгресс призывает:

a. Комитет Министров передать данную рекомендацию и пояснительный доклад к ней властям Албании;

b. албанские власти, ответственные за местное и региональное самоуправление:

i. предоставить Президенту Конгресса, не позднее 1 декабря 2008 г., письменный доклад, в деталях излагаемый, какие меры были предприняты по выполнению данной рекомендации;

ii. назначить высокого представителя правительства выступить – ранее вышеупомянутого срока - на одной из сессий Конгресса с тем, чтобы представить промежуточный отчет о принятых и / или предусматриваемых мерах по выполнению данной рекомендации;

c. Парламентскую Ассамблею учитывать вышеизложенные комментарии и рекомендации в рамках мониторинга обязательств, принятых на себя Албанией;