REC 247

15-я ПЛЕНАРНАЯ СЕССИЯ
Страсбург, 27-29 мая 2008 г.

Региональная демократия в Греции

Рекомендация 247 (2008) [1]

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты регионов,

1. Ссылаясь на:

a. статью 2 подпункт 1.b Уставной резолюции(2007)7 о Конгрессе, в которой говорится, что одна из целей Конгресса состоит в том, чтобы «вносить в Комитет Министров предложения о развитии местной и региональной демократии»;

b. пункт 3 статьи 2 Уставной резолюции (2007) 7 Конгресса, в которой предусматривается, что «Конгресс на регулярной основе готовит доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, а также в государствах-кандидатах на вступление в Совет Европы, и следит, в частности, за эффективным осуществлением принципов Европейской хартии местного самоуправления»;

c. свои Резолюции 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), в которых устанавливаются руководящие принципы для подготовки этих докладов;

d. просьбу, обращенную со стороны Национального союза префектур Греции (ENAE) в Институциональный комитет Палаты регионов о подготовке доклада о состоянии региональной демократии в Греции, с учетом недавних событий в области региональной демократии в Греции и осуществляемой ныне реформе на региональном уровне; 

e. выводах конференции о "Региональных структурах и перспективах развития - европейский опыт, греческая реальность" (17-18июня 2004года, Переи), представленных Янисом МИХАСОМ (Греция, СОЦ), префектом Перей и заместителем председателя ENAE Институциональному комитету 3 ноября 2004 года;

2.Обращает внимание на Резолюцию (131) и Рекомендацию(109), принятые Конгрессом в 2002году, о местной и региональной демократии в Греции;

3.Принимает во внимание доклад о региональной демократии в Греции (CPR(15)2REP), подготовленный докладчиком Жан-Клондом ВАН КОВЕНБЕРГЕ (Бельгия, СОЦ, R) по итогам двух официальных визитов в Грецию 14-16 мая 2007 года и 28-29 января 2008 года. В ходе этой миссии докладчику оказывал содействие профессор Антонио Ребордао МОНТАЛВО (Португалия), член группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления, которого Конгресс благодарит за его ценный вклад;

4.Хотел бы поблагодарить греческие власти на местном, региональном и центральном уровне (правительство и парламент), в частности, министерство внутренних дел, управление публичных дел и децентрализации, местные органы власти и ассоциации местных органов власти (ENAE и KEDKE), Парламентскую комиссию, занимающуюся вопросами публичных административных органов, а также различных экспертов за предоставленную информацию и комментарии, изложенные во время встреч с делегацией;

5. Исходя из того, что:

a.Греция ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления 6 сентября 1989 г. с оговорками в отношении статей 5, 7 (пункт 2), 8 (пункт 2), 10 (пункт 2) и что эта Хартия вступила в силу в Греции 1 января 1990 года;

b.статья102 Конституции Греции после пересмотра Конституции в апреле 2001 года указывает, что существуют два уровня местных органов власти, при этом уточняется лишь, что первый уровень состоит из муниципалитетов и коммун, тогда как органы управления второго уровня в данной конституции не определены. По мнению министра внутренних дел, ratio legis данной формулы было направлено на то, чтобы предоставить парламенту "определенное поле усмотрения" для определения второго уровня основного органа управления в соответствующий момент;

c. несмотря на отсутствие конституционного определения второго уровня местных органов власти, с политической точки зрения признается, что "префектуры" (количество которых составляет 54, известные также как "номои"), составляют этот второй уровень, который, согласно концепции Конгресса, является региональным уровнем (регионы без законодательных полномочий), поскольку эти территориальные образования представляют собой демократически выбранных лиц и располагают (с 1994 года) полномочиями и финансовыми средствами, переданными для обеспечения их задач;

d. организация регионального управления в Греции создает многочисленные политические проблемы и проблемы управления, что породило общее стремление реформировать этот уровень регионального управления. Дискуссии ведутся в основном в отношении реформы на региональном уровне с точки зрения демократизации (возможные выборы органов регионов, в том числе будущего генерального секретаря или суперпрефекта), а также территориальной реорганизации (сокращение количества регионов и префектур и интеграция префектур в новые региональные образования);

6. Отмечает с удовлетворением, что:

a. начатая реформа регионального самоуправления в Греции решительно осуществляется; подготовлен новый кодекс административных органов префектур, который передан в парламент; утверждение данного кодекса позволит уточнить полномочия префектур и усилить их институциональную позицию в качестве местных органов власти[2];

b. в целом инициатива данной реформы была весьма благоприятно встречена представителями центрального правительства, а также на местном и региональном уровнях, хотя ожидания в отношении возможных результатов этой реформы иногда и различаются;

c. среди трех парламентских партий существует широкое поле консенсуса, что создает весьма благоприятные перспективы для утверждения региональной реформы;

d. новый кодекс муниципалитетов и коммун (закон3463/2006, от 8.6.2006года) об органах власти первого уровня вступил в силу 1июня 2006года, за исключением отдельных положений; на основании этого кодекса муниципальные и коммунальные органы избираются прямым всеобщим голосованием и имеют полномочия в управлении и регулировании местных дел, которые на них возложены, в соответствии с принципами субсидиарности и управления на местах;

e.в будущем предусматривается дальнейшая реформа муниципалитетов и коммун, что должно привести к сокращению их количества;

7. Сожалеет, что представители ENAE официально не получили и не рассматривали проект нового кодекса префектур, до того как он был передан делегации Конгресса во время ее второго посещения в январе 2008 года. Тот факт, что у ENAE нет проекта кодекса, вызывает беспокойство с точки зрения статьи4.6 Хартии, которая касается консультаций с местными органами власти в ходе планирования и принятия решений по всем вопросам, непосредственно их затрагивающим. Делегация Конгресса сожалеет также о том, что у нее не было возможностей обсудить новый проект кодекса с представителями ENAE;

8.Система местного самоуправления свидетельствует о трудностях в отношении норм и принципов, провозглашенных в Хартии, в частности, о нижеследующих проблемах в области функционирования местной и региональной демократии в Греции:

a. роль генерального секретаря региона ("периферии" - децентрализованные административные органы) в отношении местных органов власти наносит ущерб принципу местного самоуправления, в частности, в силу административных полномочий, которые ему предоставлены в области местных дел, в частности, в сфере планирования и управления фондами Сообщества, а также в отношении полномочий по контролю и наблюдению в административном и финансовом плане за двумя уровнями местных органов власти;

b. финансирование муниципалитетов и коммун по-прежнему крайне недостаточно. Оно основано практически полностью на дотациях со стороны государства;

c. финансовые системы префектур не соответствуют нормам Хартии и принципам регионального самоуправления. У префектур нет собственных ресурсов. Все их основные средства в той или иной мере переводятся рядом министерств в соответствии с вложениями на уровне префектур. Ресурсы префектур содержатся в бюджетах министерств и переводятся периодически. Несмотря на рост финансовых дотаций префектурам, эта ситуация противоречит пункту 3 статьи 9 Хартии;

d. управление структурными европейскими фондами носит чрезвычайно централизованный характер. Оно осуществляется генеральными секретарями регионов ("периферий"). Представительные ассоциации местных властей (ENAE и KEDKE) участвуют в органах управления европейскими фондами, но не имеют полномочий по принятию решений;

e. органы префектур осуществляют делегированные им государствами полномочия, действуя в качестве представителей государства, и подвергаются вышестоящему контролю со стороны правительства, который осуществляется непосредственно генеральными секретарями регионов. То, что ныне у префектур не имеется собственных полномочий и что генеральные секретари могут принимать решения в области управления местными делами, подрывает концепцию местного самоуправления, изложенную в пункте 1 статьи 3 Хартии, а также принцип субсидиарности, закрепленный в пункте 3 статьи 4 Хартии;

f.статус персонала префектур вызывает некоторые проблемы в отношении применения статьи 6 Хартии, в которой предусматривается, что местные органы власти могут осуществлять в полной мере свои полномочия в отношении управления собственным персоналом. Однако в Греции сотрудники префектур оплачиваются не самими префектурами, а государством. Это усиливает неопределенность статуса префектур и их отношений с государством и серьезно ослабляет возможности управления и контроля органами префектур в отношении своего персонала;

9. Рекомендует центральным органам власти Греции:

a. продолжать объявленную реформу префектур и уточнить институциональный характер префектур в качестве местных органов власти; ликвидировать неясность, связанную с существованием до сих пор некоторых отдельных особенностей статуса бывших правительственных префектур, которые не должны рассматриваться ни как представители государства, ни как децентрализованные структуры государственной администрации, а также подтвердить, что данный уровень власти входит в сферу применения ЕХМС;

b. принять необходимые меры для ликвидации факторов "зависимости" префектур от правительства, таких как отсутствие собственных полномочий, исключительное исполнение полномочий, переданных со стороны правительства; исключительное финансирование путем дотаций из бюджета ряда министерств; оплата сотрудников правительство и т.д.;

c. ориентировать развитие финансовой системы на большую диверсификацию источников сборов средств для местных органов власти в соответствии с положениями пункта 4 статьи 9 Хартии, развивая основы для большей финансовой самостоятельности благодаря местным сборам (сборам и ценам, займам и прямому налогообложению);

d. укреплять систему местного финансирования в соответствии со статьей 9 (пункты 1 и 2) Хартии в рамках децентрализации и передачи полномочий местным органам власти, предусматривая более высокую долю финансирования местных властей в валовом внутреннем продукте и в целом в публичных расходах;

e. предусматривать развитие системы управления европейскими структурными фондами в направлении совместного управления, в рамках которого местные органы власти могли бы принимать решение о том, какие проекты на местном уровне должны получать совместное финансирование со стороны Сообщества;

f. развивать участие местных властей и ассоциаций местных властей (ENAE и KEDKE) в управлении фондами Сообщества. При этом обеспечивать их представительство и влияние в компаниях частного права (Namos SA), создание которых предусмотрено правительством для управления фондами Сообщества;

g. предусмотреть изменение тех полномочий Генерального секретаря ("периферий"), которые не могут рассматриваться как совместимые ни с Европейской хартией местного самоуправления, ни с принципами регионального самоуправления в целом. Рекомендуется предоставить демократически избранному органу полномочия в отношении управления со стороны местных властей, решений о финансировании этой деятельности и инвестиций, а также административного надзора над этими органами, включая и возможность приостановки деятельности органов местного самоуправления и лишения их полномочий;

h. начать создание регионов с такими размерами и полномочиями, которые соответствовали бы европейской практике, путем трансформации "периферий" в настоящие регионы, имеющие органы, избранные прямым голосованием, а также обладающие существенными полномочиями и достаточной финансовой самостоятельностью для обеспечения эффективного выполнения доверенных им задач;

i. уменьшить количество будущих регионов (в настоящее время оно составляет 13), для того чтобы содействовать координации политики на местах;

j. предусмотреть наличие двух уровней территориальных органов: сильных муниципалитетов и сильных регионов и коммун, учитывая морфо-географические особенности Греции;

k. продолжать политический диалог с Конгрессом для рассмотрения путей и перспектив полного выполнения Европейской хартии местного самоуправления и применения принципов регионального самоуправления, а также для проведения реформы на региональном уровне в Греции;

l. как можно более широко консультироваться с двумя уровнями местных органов власти и учитывать их интересы при разработке и осуществлении реформы;

10.Рекомендует местным органам власти и ассоциациям местных органов власти (ENAE и KEDKE) продолжать играть самую активную роль на различных этапах разработки и проведения нынешней региональной реформы;

11.Рекомендует Комитету Министров направить данную Рекомендацию и пояснительный доклад к ней властям Греции;

12.Рекомендует Парламентской Ассамблеепринять к сведению комментарии и рекомендации в рамках процедуры подготовки периодических докладов о государствах-членах, не подлежащих процедуре мониторинга или постмониторинга;

13.Рекомендует властям Греции, ответственным за местное и региональное самоуправление:

a.назначить правительственного представителя высокого уровня для участия в одной из сессий Конгресса и представить на ней состояние принимаемых и/или планируемых мер для выполнения настоящей Рекомендации;

b.принять к сведению, что властям Греции будет предложено представить в разумные сроки доклад Председателю Конгресса по выполнению мер, изложенных в настоящей Рекомендации.