14-я ПЛЕНАРНАЯ СЕССИЯ
(Страсбург, 30 мая – 1 июня 2007 г.)

REC 221

Институциональные рамки межкоммунального сотрудничества

Рекомендация 221 (2007) [1]

Конгресс, рассмотрев предложение Палаты местных властей,

1. Исходя из:

a. подпункта b пункта1 статьи2 Резолюции (2000)1 Комитета Министров о Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы, в котором провозглашается, что одна из целей Конгресса состоит в том, чтобы передавать на рассмотрение Комитета Министров предложения о содействии местной демократии;

b. пункта3 статьи2 данной Резолюции, в соответствии с которым Конгресс должен следить за эффективным выполнением принципов Европейской хартии местного самоуправления (ниже именуемой "Хартия");

c. статьи 10.1 Европейской хартии местного самоуправления;

d. доклада о межкоммунальном сотрудничестве, представленном Мишель Геганом (Франция, М, НП), подготовленного при содействии группы независимых экспертов на основе вклада профессора Ангель-Мануэля Морено (Испания) (CPL (14)6REP);

2. Подчеркивает, что в Хартии прямо говорится о праве местных органов власти сотрудничать между собой и вступать в ассоциации, с целью укрепления эффективности своей деятельности на основе проектов сотрудничества, или осуществлять такие задачи, которые выходят за рамки возможностей одного органа местной власти[2];

3. Подтверждает свою приверженность межкоммунальному сотрудничеству, которое уже распространено в некоторых странах или развивается в ряде других стран, в качестве средства для достижения экономии бюджетных средств и повышения эффективности при решении совместных проблем на местном уровне;

4. Полагает, что развитие межкоммунального сотрудничества связано с многочисленными вызовами, с которыми сталкиваются местные органы власти, такими как требования эффективности в современных обществах в процессе децентрализации и глобализации, и для того чтобы ответить на все более масштабные и сложные социальные запросы, а также потребности более мобильного или, иногда, более рассредоточенного населения (в крупных городских центрах, коммунах малого размера, в силу коммунальной раздробленности, чрезмерно рассредоточенного сельского населения и т.д.);

5. Считает также, что межкоммунальное сотрудничество сопровождается значительными относительными преимуществами по сравнению со слиянием коммун или с приватизацией публичных услуг; слияние сталкивается иногда с традициями местного населения, а приватизация публичных услуг не всегда достаточна для того, чтобы преодолеть отсутствие публичных структур в области управления и принятия решений по местным делам;

6. Полагает, что межкоммунальное сотрудничество тем более желательно в тех странах, где менее развита регионализация;

7. Отмечает, что межкоммунальное сотрудничество может принимать самые разнообразные формы в Европе: оно может быть предметом свободного выбора территориальных властей или быть навязанным, предусмотрено законом или в силу других документов (договоров), составлять юридическое лицо в рамках публичного или частного права, а также новое территориальное образование, которое должно подчиняться положениям Европейской хартии местного самоуправления или не соответствовать им, следовать общим положениям или напротив, весьма конкретным или обязывающим, и т.д.;

8. Отмечает, что такое разнообразие не представляет собой недостаток, ни для повседневного осуществления полномочий децентрализованных органов и их структур межкоммунального сотрудничества, ни для трансграничного сотрудничества этих органов и их структур межкоммунального сотрудничества;

9. Тем не менее признает, что в некоторых случаях использование межкоммунального сотрудничества может восприниматься как мера, способная привести к определенному дефициту демократии в силу того, что с гражданами более не консультируются при создании структур межкоммунального сотрудничества или потому что члены советов и руководящих органов этих межкоммунальных органов более не избираются гражданами;

10. Принимает к сведению также определенную озабоченность в отношении возможного искажения цели межкоммунального сотрудничества для того, чтобы якобы снять с местных выборных лиц их политическую ответственность, передавая оказание публичных услуг отдаленным межкоммунальным структурам, имеющим нетранспарентный характер и которые не принадлежат ни к одной из коммун;

11. Исходя из данных соображений, Конгресс:

a. Рекомендует государствам-членам (на уровне компетентных национальных, региональных и/или федеративных органов);

i. поощрять и поддерживать межкоммунальное сотрудничество, особенно когда его еще не существует или оно находится на стадии становления или развития;

ii. создать достаточно конкретные, предсказуемые и доступные правовые рамки для осуществления развития межкоммунального сотрудничества, в частности в странах, где еще не существует конкретных правовых основ для межкоммунального сотрудничества или если такие юридические рамки еще недостаточно скоординированы, согласованы и обновлены;

iii. информировать местные выборные лица о проблемах и преимуществах межкоммунального сотрудничества и, в случае необходимости, обеспечивать для них курсы подготовки, посвященные созданию и действию механизмов и конкретных органов межкоммунального сотрудничества;

iv. осуществлять соответствующий анализ расходов и сравнительных преимуществ, в отношении, с одной стороны, межкоммунального сотрудничества и слияния коммун, а с другой стороны, приватизации публичных служб, для того чтобы принимать соответствующие решения о приватизации таких служб или о слиянии коммун;

v. усиливать роль населения в местных образованиях при создании и ликвидации механизмов и конкретных органов межкоммунального сотрудничества, учитывая партнерские отношения и местный уровень с целью защиты культурного разнообразия и европейского ландшафта, в частности, в сельской местности;

vi. обеспечивать на основе принятия конкретных мер, чтобы участие заинтересованного населения в сферах полномочий межкоммунальных структур было бы реальным в ходе всего процесса существования публичных или частных структур;

vii. гарантировать, чтобы группы меньшинства в местных собраниях были бы представлены в структурах межкоммунального сотрудничества;

viii. развивать соответствующие технические методы и процедуры для обеспечения эффективного управления и прозрачности при принятии решений и функционирования конкретных механизмов и органов межкоммунального сотрудничества;

ix. устанавливать межкоммунальное сотрудничество только в тех случаях, когда такая обязанность предусмотрена законодательством и только после консультации с соответствующими коммунами;

x. добиваться интеграции коммун в конкретный орган сотрудничества (объединения, сообщества коммун или иной формы), только исходя из надкоммунальных интересов, должным образом конкретизированных в законодательстве, и после консультаций с соответствующими коммунами;

xi. следить за координацией во внутреннем праве норм, связанных с применением права Сообщества, в частности, в области конкуренции при организации публичных тендеров и заключении административных контрактов, с нормами, связанными с местным самоуправлением и принципами децентрализованной демократии, например, подчеркивая, что эти положения, вытекающие из права Сообщества, распространяются на межкоммунальное сотрудничество только в том случае, если создается конкретный публичный орган межкоммунального сотрудничества (сообщества/объединения коммун и т.д.);

xii. рассмотреть возможность собирать данные и разрабатывать статистическую информацию о межкоммунальном сотрудничестве с целью оценки его подлинного значения, а также необходимости и целесообразности его укрепления;

b. Рекомендует местным властям государств - членов Совета Европы:

i. принять к сведению настоящую рекомендацию и пояснительный доклад к ней и содействовать ее эффективному выполнению;

ii. принять конкретные меры по содействию и развитию соответствующих правовых рамок и использовать существующие возможности межкоммунального сотрудничества;

iii. обеспечивать, на основе конкретных мер, участие населения местных образований при создании и ликвидации конкретных механизмов и органов межкоммунального сотрудничества;

iv. обеспечить на основании конкретных мер, чтобы участие заинтересованного населения в сферах полномочий межкоммунальных структур было бы действенным на протяжении всего периода существования публичных или частных структур;

v. обеспечить представительность и участие в межкоммунальных структурах групп меньшинств, существующих в различных участвующих в этих структурах коммунах;

vi. развивать и использовать технические методы и соответствующую процедуру содействия эффективному управлению и прозрачности при принятии решений и функционированию конкретных механизмов и органов межкоммунального сотрудничества, в котором они участвуют;

vii. проводить на регулярной основе оценку функционирования и создания конкретных механизмов и органов межкоммунального сотрудничества, в котором они участвуют.

c. Призывает Комитет Министров Совета Европы:

i. принять к сведению настоящую рекомендацию и пояснительный доклад к ней как вклад Конгресса в выполнение повестки дня, принятой в Будапеште, как это было утверждено на конференции министров по вопросам местного самоуправления в феврале 2005года;

ii. передать данные документы органам власти государств - членов Совета Европы;

iii. передать данные документы Европейскому Комитету по вопросам местной и региональной демократии (CDLR) для информации, а также для того, чтобы Комитет дополнил и завершил свою работу по данной тематике;

iv. рассмотреть возможность принятия настоящей рекомендации в качестве Рекомендации Комитета Министров по данной теме или принять ее для включения в дополнительный анализ на основе исследований CDLR;

v. признать необходимость предоставить, в частности через Центр экспертизы по реформе на местном уровне, в рамках межправительственного сотрудничества в данной области и Конгресса, конкретную техническую помощь тем странам, в которых межкоммунальное сотрудничество еще отсутствует или призвано развиваться, для того чтобы оно стало необходимым в результате управления проектами и публичными финансовыми средствами на местном уровне, либо как альтернатива слиянию и приватизации публичных услуг.

d. Призывает Парламентскую Ассамблею Совета Европы принять во внимание вышеизложенные комментарии и рекомендации в рамках собственной деятельности Парламентской Ассамблеи в области местной демократии и мониторинга соблюдения обязательств, принятых на себя государствами - членами Совета Европы.