Палата местных властей

26-я СЕССИЯ

Страсбург, 25-27 марта 2014 г.

CPL(26)2prov

19 марта 2014 г.

Местная демократия в Армении

Комитет по мониторингу

Докладчик^[1]:      Найджел МЕРМАГЕН[2], Соединенное Королевство (М, ГНЛД)

Проект рекомендации (для голосования) 2

Резюме

Настоящий документ – это второй доклад о состоянии местной демократии в Армении. В докладе подчеркиваются усилия, осуществленные для соблюдения положений Хартии, в частности, изменения в Конституции в 2005 году и принятие нового закона в 2008 году. Был также достигнут прогресс в отношении юридического статуса служащих. Докладчики приветствуют ратификацию Дополнительного протокола к Хартии о праве на участие в делах сообществ и законодательство, направленное на расширение участия граждан. Тем не менее, в докладе отмечаются различные вопросы, вызывающие обеспокоенность. Большинство услуг на местном уровне оказываются государством, а коммуны имеют ограниченные возможности в предоставлении услуг, в частности, в силу своих небольших размеров. Кроме того, роль местных сообществ ограничена в результате неэффективного разграничения полномочий, отсутствия полных полномочий, а также из-за отсутствия официальных положений о консультациях с местными органами власти. В докладе подчеркивается то, что государство осуществляет контроль над финансовыми и экономическими аспектами деятельности местного самоуправления, отсутствие собственных ресурсов у сообществ, а также необходимость пересмотра механизма финансового перераспределения.

Властям Армении рекомендуется пересмотреть законодательство, направленное на осуществление принципа субсидиарности. Им также предлагается содействовать межкоммунальному сотрудничеству и повысить потенциал муниципальных советов. Рекомендуется и разграничить полномочия, обеспечивать осуществление полных полномочий местных сообществ. Предлагается создавать официальный механизм консультаций, ограничить административный контроль лишь анализом законности актов местных сообществ, а также увеличить объем собственных ресурсов местных сообществ. Наконец, предлагается повысить эффективность налогового механизма коммун и пересмотреть систему финансового выравнивания, сделав эту формулу более подходящей экономической реальности муниципалитетов при исчислении соответствующих критериев, в частности, привлекая национальные ассоциации к процедуре подсчетов.

Проект рекомендации[3]

1. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, ссылаясь на:

a. подпункт 1.b статьи 2 Уставной резолюции(2011)2 о Конгрессе, в которой говорится, что одна из целей Конгресса состоит в том, чтобы «вносить в Комитет Министров предложения о содействии местной и региональной демократии»;

b. пункт 3 статьи 2 вышеуказанной резолюции CM/Res (2011) 2 о Конгрессе, в которой предусматривается, что «Конгресс на регулярной основе готовит доклады по странам о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах, а также в государствах-кандидатах на вступление в Совет Европы, и следит, в частности, за эффективным осуществлением принципов Европейской хартии местного самоуправления»;

c. Резолюцию 307(2010) REV2 о процедурах мониторинга обязательств и обязанностей, взятых на себя государствами-членами Совета Европы в связи с ратификацией ими Европейской хартии местного самоуправления (СЕД № 122; нижеименуемая «Хартия»);

d. Рекомендацию 140 (2003) и Резолюцию 167 (2003) о местной демократии в Армении, принятые Конгрессом в ноябре 2003года;

e. пояснительный меморандум к Рекомендации о местной демократии в Армении.

2. Конгресс напоминает, что Армения подписала Европейскую хартию местного самоуправления (нижеименуемую "Хартия") 11 мая 2001года и ратифицировала ее 25 января 2002года; Хартия вступила в силу в отношении Армении 1 мая 2002 года. Армения заявила, что она не считает себя связанной Статьями 5, 6, 7(2) и 10(3) Хартии.

3. Конгресс отмечает, что:

a. Комитет по мониторингу поручил Найджелу МЕРМАГЕНУ (Соединенное Королевство, М, ГНЛД), докладчику по местной демократии[4], подготовить и представить Конгрессу доклад о местной демократии в Армении;

b. мониторинговый визит  в Армению состоялся 26-28 ноября 2013 года в Ереване, Аштараке и Ошакане.

4. Конгресс хотел бы поблагодарить Постоянное представительство Армении при Совете Европы и власти Армении на центральном и местном уровнях, представителей НПО Армении, работающих в области развития муниципалитетов, а также других собеседников за их ценное сотрудничество на разных этапах процедуры мониторинга и за информацию, предоставленную делегации.

5. Конгресс с удовлетворением отмечает, что:

a. Армения осуществила значительные усилия по соблюдению положений Хартии, начиная с важных конституционных изменений в 2005году, и затем благодаря принятию нового закона о местном самоуправлении Еревана в 2008 году;

b. был достигнут прогресс в уточнении юридического статуса муниципальных сотрудников и в организации для них профессиональной подготовки;

c. Армения ратифицировала Дополнительный протокол к Хартии о праве на участие в делах местного органа власти (СДСЕ № 207) 13 мая 2013 года, который вступил в силу 1 сентября 2013 года, а также незамедлительно после этого было принято новое законодательство с целью укрепления участия граждан в местном самоуправлении.

6. При этом Конгресс привлекает внимание к следующим вопросам, вызывающим озабоченность:

a. наиболее важные публичные услуги на местном уровне предоставляются государством. Местные органы власти участвуют в оказании услуг лишь в ограниченном объеме и они не регулируют и не управляют “значительной частью публичных дел под свою ответственность” (Статья3.1 Хартии);

b. наличие многочисленных небольших и слабых муниципалитетов по-прежнему является структурной проблемой, создающей дисбаланс между местными органами власти и ограничивающей возможности оказания услуг со стороны муниципалитетов;

c. ограниченные возможности советов сообществ при осуществлении ими своих инициатив в отношении всех вопросов, относящихся к их полномочиям (Статья 4.2 Хартии);

d. местные органы власти играют весьма ограниченную роль и на практике не имеют полных и эксклюзивных полномочий, притом что местные органы власти играют роль скорее представителей центрального правительства, чем автономных участников местного публичного управления (Статья 4.4 Хартии);

e. "собственные" задачи и делегированные полномочия местных органов власти определены нечетко (Статья 4.5 Хартии);

f. отсутствует официальный механизм консультаций между центральным правительством и местными органами власти в отношении процессов принятия решений по всем вопросам, которые их непосредственно затрагивают (Статья 4.6 Хартии);

g. надзорные полномочия центрального правительства распространяются не только на обзор законности деятельности местного сообщества, но также и на экономические и финансовые аспекты вопросов местного самоуправления, что противоречит как Хартии, так и положениям Конституции (Статья 8.2 Хартии);

h. у местных сообществ имеются ограниченные собственные ресурсы (Статья 9.1 Хартии);

i. местные органы власти не могут устанавливать настоящие местные налоги или определять их уровень в разумных границах, установленных законом (Статья 9.3 Хартии);

j. механизм финансового выравнивания не является прогнозируемым и транспарентным для местных органов власти, при этом местные органы власти или их ассоциации не участвуют в процедурах исчисления (Статьи 9.5 и 9.6 Хартии).

7. С учетом вышесказанного, Конгресс рекомендует властям Армении:

a. пересмотреть законодательство с целью более эффективного соблюдения принципа субсидиарности и дать возможность местным органам власти регулировать и управлять значительной частью публичных дел, за которые они несут ответственность, в интересах местного населения;

b. совершенствовать и укреплять территориальное управление для того, чтобы сделать его более эффективным, благодаря, например, межмуниципальному сотрудничеству или слиянию малых сообществ, а также снижая уровень чрезмерной централизации публичной администрации;

c. расширить возможности (юридически и на практике) советов сообществ в отношении всех вопросов, связанных с их полномочиями, для того чтобы повысить эффективный административный потенциал местных сообществ и укрепить их роль и значение в отношении руководящих исполнительных органов;

d. обеспечить условия, чтобы у местных органов власти имелись полные и эксклюзивные полномочия, как у независимых участников местной публичной администрации, и чтобы эти полномочия не подрывались со стороны центральных органов власти;

e. уточнить административный характер различных задач и функций, подпадающих под сферу ведения местного самоуправления, в частности в том, что касается того, являются ли они уставными или делегированными полномочиями, а также укрепить позиции местных органов власти, передавая управление важными местными проблемами этим местным органам власти;

f. создать официальный механизм консультаций на основе национального права для обеспечения того, чтобы с местными органами власти и национальными ассоциациями местных властей проводились соответствующим образом консультации по вопросам, которые их непосредственно затрагивают, "своевременно и должным образом, и чтобы решения центрального правительства были доступны местным выборным представителям и их ассоциациям, которые на практике должны рассматриваться как привилегированные и активные партнеры";

g. обеспечивать условия для того, чтобы административный надзор над местными органами власти ограничивался анализом законности деятельности местного сообщества и чтобы вмешательство контролирующего органа было соразмерно значению тех интересов, которые этот орган намерен защищать;

h. повысить уровень "собственных" финансовых ресурсов местных властей, как это требуется выше (см. 7. a и c);

i. совершенствовать эффективность механизмов налогообложения в муниципалитетах, предоставляя им право определять уровень налогообложения в разумных рамках, установленных законом, для того чтобы укреплять их самостоятельность;

j. пересмотреть механизм финансового выравнивания, для того чтобы сделать его более доступным и транспарентным для местных властей, а также развивать меры по вовлечению представителей местных властей через, например, национальные ассоциации местных органов власти, в процедурах исчисления и благодаря предоставлению этим ассоциациям активной роли; 

k. провести обзор актуальности заявлений, сделанных Арменией по Статьям 5, 6, 7 пункту 2 и 10 пункту 3 Хартии во время передачи на хранение соответствующей грамоты.

8. Конгресс предлагает Комитету министров Совета Европы принимать во внимание настоящую Рекомендацию о местной демократии в Армении, а также пояснительный меморандум в своих собственных процедурах мониторинга и иной деятельности, относящейся к этому государству-члену.