17-я ПЛЕНАРНАЯ СЕССИЯ

CPR(17)2

5 октября 2009 г.

Регионы с законодательными полномочиями:
к многоуровневому управлению

Рабочая группа "Регионы с законодательными полномочиями"

Докладчик: Бернд ПЕТРИШ, Австрия (Р, ЕНП/ХД[1])

A. Проект Резолюции................................................................................................................... 2

B. Проект Рекомендации.............................................................................................................. 5

Резюме

Совет Европы придает огромное значение укреплению местной и региональной демократии, в частности, на местном и региональном уровнях, при соблюдении принципов субсидиарности и управления на местах там, где демократия осуществляется ближе всего к гражданам. Регионы с законодательными полномочиями играют важную роль в разработке политики и принятии решений, учитывая при этом, что они наиболее точно отражают региональные и культурные различия. Региональная демократия является важнейшим аспектом конституционной системы "сдержек и противовесов", особенно в федеративных государствах, а также гарантией демократического и эффективного многоуровневого управления. Многоуровневое управление должно ориентироваться на взаимное сотрудничество и взаимодействие между всеми уровнями власти – европейским, национальным, региональным и местным – в поисках решений для существующих ныне вызовов.

A. ПРОЕКТ РЕЗОЛЮЦИИ[2]

1. Совет Европы придает огромное значение укреплению местной и региональной демократии, в частности, на местном и региональном уровнях, при соблюдении принципов субсидиарности и управления на местах там, где демократия осуществляется ближе всего к гражданам. Региональная демократия является важнейшим аспектом конституционной системы "сдержек и противовесов", особенно в федеративных государствах, а также гарантией демократического и эффективного многоуровневого управления. Граждане чувствуют наиболее сильную связь со своим регионом через культурные и лингвистические связи, а также благодаря историческим, географическим и социальным основам.

2. Конгресс полагает, что эффективное региональное управление вносит дополнительный вклад, который проявляется в том, что за последние годы регионализация распространяется во многих государствах-членах. Были внедрены новые региональные структуры, а уже существующим были предоставлены дополнительные полномочия. Все это создало богатое многообразие регионов, основанных на различных моделях.

3. Продвижение регионализации в странах в определенной степени зависит от их исторического развития и опыта других стран. Этому развитию способствовал и процесс европейской интеграции, в частности, создание Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Комитета регионов Европейского Союза – обе эти организации были созданы в 1994 году. Однако процесс этот идет медленно и не всегда систематически. Сознавая это, Конгресс убежден, что в существующем европейском и международном контексте этот процесс является неизбежным.

4. Многоуровневое управление должно опираться на взаимное сотрудничество и взаимодействие между европейскими, национальными, региональными и местными органами власти при должном учете соответствующих ролей, функций, полномочий и деятельности на каждом уровне. Происходит отказ от ранее существовавших иерархических систем подчиненности в пользу подхода, ориентированного на решения в поддержку сотрудничества. Четкое разделение полномочий по вопросам, охватывающим все сектора, является условием для здорового и успешного многоуровневого управления. С учетом всего этого, Конгресс приветствует "Белую книгу Комитета регионов о многоуровневом управлении", которая была принята 17июня 2009года (Doc n°CdR 89/2009 fin).

5. Будучи твердо убежден в преимуществах эффективного регионального управления, Конгресс принял Рекомендацию 240(2008) о проекте Европейской хартии региональной демократии и в настоящее время сотрудничает в подготовке свода принципов региональной демократии, которым будут руководствоваться государства-члены при проведении региональной реформы.

6. Регионализация позволяет придать регионам с законодательными полномочиями и другим регионам свою собственную роль в разработке политики и в принятии решений. Напрямую избираемые региональные собрания представляют собой средство для снижения уровня регионального парламентского дефицита. Такая близость к европейским гражданам укрепляет демократию благодаря более прямому участию граждан, сближает политику с повседневной жизнью граждан, а в итоге все это позволяет более точно учесть региональные и культурные различия. Исполнительные органы – региональные правительства – подотчетны этим парламентам.

7. В странах с федеративным устройством, составляющие государства образования как правило передают ответственность на общий федеральный уровень, в то время как в большинстве унитарных и регионализированных странах некоторые полномочия передаются на субнациональные уровни. На протяжении последних десятилетий в ряде стран регионам были переданы и законодательные полномочия. Однако их роль, функции и ответственность как правило определяются на национальном уровне на основании Конституции или федеративных соглашений. В этих договоренностях уточняются масштабы законодательных полномочий, которые предоставляются регионам. У региональных властей должны быть полномочия по принятию законодательства в отношении организации и регулирования своих полномочий на собственной территории. Помимо этого, должны быть выполнены их экономические, административные и структурные требования, для того чтобы они могли действовать реально и эффективно. После того, как это обеспечено, регионы с законодательными полномочиями могут регулировать и управлять частью публичных дел в интересах своего населения. Этот тип региона может рассматриваться, в определенном смысле, как авангард для тех регионов, у которых нет аналогичных полномочий.

8. Регионам необходимо также предоставить право голоса в разработке политики и принятии политических решений на национальном и международном уровнях, в тех случаях, когда это касается их законодательных полномочий. На коллоквиуме на тему "Двухпалатные системы и представительство регионов и местных властей: роль вторых палат", который был организован Конгрессом в сотрудничестве с сенатом Франции в 2008 году, в заключение было сказано, что "… сенат представляет население на географической основе и территорию как суверенное образование". Вторым палатам необходимо "обеспечить территориальным образованиям страны политическое представительство… Полномочия и ответственность этой второй палаты должны позволить региональным и другим территориальным органам власти наблюдать и поддерживать те решения, которые их затрагивают… Принцип территориальности, как представляется, является единственной жизнеспособной основой, благодаря которой может утвердить свой авторитет верховная палата"[3].

9. Региональная демократия, в силу своей близости к гражданам, является средством решения проблем меньшинств. Предоставление законодательных полномочий региональным органам власти в конфликтных регионах может помочь установить мир и демократическую стабильность. "…Предоставление регионам/народам/национальностям или нациям важной роли в качестве субгосударственных органов является единственным путем удовлетворения национальных претензий, которые в ином случае, если нет альтернативы, ведут к созданию нового государства"[4].

10. Что касается нынешнего экономического и финансового кризиса, то регионы борются за оказание поддержки своей региональной экономике. На саммите "Большой двадцатки", состоявшемся в апреле 2009 года, международное регулирование и мониторинг были поручены международным финансовым учреждениям. Однако регионы с законодательными полномочиями, с учетом их конкретных законодательных полномочий в экономической и финансовой сферах, могут внести свой важный вклад в преодоление существующего кризиса, причем не только потому, что они могут разработать планы восстановления на региональном и местном уровне в сфере экономики, что будет иметь прямое влияние на рост и рабочие места, но и потому, вновь благодаря их близости к населению, что они могут предусмотреть и осуществить такие меры намного быстрее, чем национальные или европейские органы власти.

11. Для эффективного преодоления существующего экономического кризиса ключевым фактором является финансовая самостоятельность. Бюджетные и налоговые решения, принимаемые на основе региональных законодательных мер, могут обеспечить, чтобы налогообложение населения было справедливым, разумным и, прежде всего, соответствовало региональным экономическим и социальным условиям. Помимо этого, публичный бюджет, который расходуется в определенном регионе, например, на региональном уровне, лучше контролируется и более прозрачен для населения соответствующего региона.

12. Рабочая группа "Регионы с законодательными полномочиями" выдвинула идею о проведении первой конференции председателей регионов с законодательными полномочиями (REGLEG) в 2000 году, и с тех пор поддерживает тесные отношения с этой Конференцией. Был сохранен и тесный контакт с Конференцией европейских региональных законодательных ассамблей (CALRE). Конгресс придает огромное значение рассмотрению путей наращивания сотрудничества с этими организациями, которые представляют региональные органы управления и региональные парламенты.

13. Конгресс приветствует постоянную поддержку со стороны Парламентской Ассамблеи Совета Европы региональных законодательных собраний, которая приобрела конкретную форму, благодаря подписанию соглашения с Конференцией европейских региональных законодательных ассамблей (CALRE). Конгресс подчеркивает важность этого сотрудничества и выражает, со своей стороны, стремление расширять взаимодействие с этой организацией.

14. С учетом этого, Конгресс:

a.  приветствует укрепление отношений с Конференцией председателей регионов с законодательными полномочиями (REGLEG) и Конференцией европейских региональных законодательных ассамблей (CALRE);

b.  берет на себя обязательство анализировать и расширять представительство регионов во вторых палатах национальных парламентов;

c.  принимает решение продолжить рассмотрение, начатое на осенней сессии 2008 года в Палате регионов, вопроса об автономном статусе регионов в Европе;

15. Рекомендует Рабочей группе "Регионы с законодательными полномочиями":

a.  и далее работать на основе выводов коллоквиума "Двухпалатные системы и представительство регионов и местных властей: роль вторых палат", состоявшегося 21 февраля 2008 года, в частности, анализируя роль регионов во вторых палатах путем подготовки доклада и последующей конференции. В этой связи, Конгресс благодарит председателя региона Пьедмонт, Италия, и председателя REGLEG в 2009 году г-жу Мерседес Брессо, за ее приглашение провести эту конференцию в ее регионе в 2009/2010 году;

b.  продолжить свою работу по специальному статусу самоуправления и урегулирования конфликтов, в частности, в свете недавних событий на Южном Кавказе, и организовать конференцию на эту тему в 2010 году. В этой связи Конгресс благодарит председателя автономного региона Мадейра, Португалия, г-на Альберто Хоао Хардим, за его приглашение принять такую конференцию в его регионе в 2010 году;

c.  рассмотреть последствия глобализации для регионов с законодательными полномочиями, которые могут выступать в качестве противовеса этим процессам;

d.  рассмотреть политические и экономические усилия регионов с законодательными полномочиями в содействии экономическим планам восстановления, как конкретные примеры дополнительного вклада регионов с законодательными полномочиями в поддержку граждан, предприятий и муниципалитетов (оценка региональных планов восстановления);

e.  в соответствии с Резолюцией Конгресса 265(2008), рассматривать ключевые вопросы, связанные с региональными публичными финансовыми средствами, в частности, те возможности, благодаря которым регионы могут содействовать преодолению нынешнего экономического и финансового кризиса, а также пользоваться преимуществами налогового федерализма;

f.   укреплять сотрудничество с межрегиональной группой "Регионы с законодательными полномочиями" в Комитете регионов Европейского Союза;

g.  продолжать сотрудничество с Венецианской комиссией Совета Европы в ее работе, посвященной регионам с законодательными полномочиями и федерализмом;

16. Привлекает внимание регионов в Европе к:

a.  той ключевой роли, которую играют регионы с законодательными полномочиями в развитии региональной демократии и предоставлении услуг гражданам;

b.  необходимости самим выступать в качестве активных партнеров в поиске решений сквозных проблем в системе многоуровневого управления, основанного на сотрудничестве и взаимном уважении разных уровней;

c.  эффективному управлению, которого можно достигнуть благодаря статусу, полномочиям, финансовым средствам, совместному принятию решений, участию и административным структурам  регионов с законодательными полномочиями;

d.  дополнительным результатам, благодаря предоставлению специального статуса автономным регионам, поскольку они имеют более широкие возможности для поддержания мира и обеспечения безопасности, в условиях сохранения единства государства;

17. Полагая, что Рабочая группа придала политический импульс деятельности в направлении регионализации, направленной на обеспечение более широкого и лучше организованного самоуправления, Конгресс просит свое Бюро возобновить мандат Рабочей группы "Регионы с законодательными полномочиями" на период 2010-2012 гг.

B. проект рекомендации[5]

1. Совет Европы придает огромное значение укреплению местной и региональной демократии, в частности, на местном и региональном уровнях, при соблюдении принципов субсидиарности и управления на местах там, где демократия осуществляется ближе всего к гражданам. Региональная демократия является важнейшим аспектом конституционной системы "сдержек и противовесов", особенно в федеративных государствах, а также гарантией демократического и эффективного многоуровневого управления. Граждане чувствуют наиболее сильную связь со своим регионом через культурные и лингвистические связи, а также благодаря историческим, географическим и социальным основам.

2. Конгресс полагает, что эффективное региональное управление вносит дополнительный вклад, который проявляется в том, что за последние годы регионализация распространяется во многих государствах-членах. Были внедрены новые региональные структуры, а уже существующим были предоставлены дополнительные полномочия. Все это создало богатое многообразие регионов, основанных на различных моделях.

3. С учетом принятия Конгрессом Рекомендации240(2008) о Проекте Европейской хартии региональной демократии и с учетом нежелания Комитета министров продолжать работу по обязывающему документу по региональной демократии, Конгресс, сохраняя убежденность в преимуществах эффективного регионального управления, сотрудничает с Европейским комитетом по местной и региональной демократии (CDLR) в разработке проекта рамочного документа, посвященного региональной демократии. Этот рамочный документ будет ориентировать региональные реформы в государствах-членах и отражать основные принципы региональной демократии, которая, по мнению Конгресса, должна соблюдаться. Речь идет о следующих принципах: демократическое функционирование и состав, основанный на участии граждан; соблюдение автономии регионов на основе законодательства/Конституции; принцип субсидиарности; ответственность за целостность и суверенитет со стороны регионов в отношении государств; а также принцип лояльности и взаимного уважения между разными уровнями управления (государство, регионы, местные органы власти).

4. Многоуровневое управление должно руководствоваться принципами взаимного сотрудничества и взаимодействия между европейскими, национальными, региональными и местными властями, с должным учетом соответствующих ролей, задач, полномочий и деятельности каждого уровня. Идет процесс отказа от старых схем в пользу таких подходов  к сотрудничеству, которые ориентировались бы на конкретные решения. Четкое разграничение полномочий по вопросам подчиненности является предварительным условием для здорового и успешного многоуровневого управления. С учетом этого, Конгресс приветствует Белую книгу Комитета регионов о многоуровневом управлении, принятую 17 июня 2009 года (Doc n° CdR 89/2009 fin).

5. Регионализация является средством предоставления регионам с законодательными полномочиями права на разработку и принятие политических решений, а другим регионам – на оказание влияния в этой сфере. При этом в мире, который становится все более взаимозависимым, а также в системе многоуровневого управления, внутренняя ответственность регионов должна быть лучше отражена на международном уровне, и они должны организовать выполнение обязательных соглашений и главных политических целей Совета Европы, а также выполнение законодательства ЕС в рамках своей политики и деятельности. Различные формы консультаций и координации внутри стран могут гарантировать участие регионов в последовательной деятельности стран/государств-членов. Исходя из этого, представляется очевидным, что регионы должны иметь возможность участвовать и в работе – в Совете Европы и в комитетах ЕС, рабочих группах и иных органах – для определения и подготовки таких задач, соглашений и соответствующего законодательства, для того чтобы в них нашли свое отражение конкретные потребности регионов. Благодаря обмену опытом между Конгрессом и CDLR можно было бы выявить эффективную практику в этой области и определить сами формы такого сотрудничества и консультаций.

6. Регионы с законодательными полномочиями обязаны проводить широкомасштабную политику, включая правовые и технические вопросы, регулирование законодательных и политических консультаций и процедур координации, а также обеспечивать необходимые человеческие и финансовые ресурсы и административные структуры, например, благодаря применению принципов налогового федерализма при распределении доходов между федеральным государством и региональными уровнями.

7. С учетом всего этого, Конгресс призывает Комитет министров Совета Европы:

a. рекомендовать, чтобы министры, ответственные за местное и региональное самоуправление, на своей встрече в Утрехте (Нидерланды) 16 и 17ноября 2009года подтвердили важную роль регионов, и в частности, регионов с законодательными полномочиями; приняли в качестве политической основы основные принципы региональной демократии, подготовленные Европейским комитетом по местной и региональной демократии (CDLR) в сотрудничестве с Конгрессом; а также оказали поддержку продолжению процесса регионализации в Европе;

b.  предложить Европейскому комитету по местной и региональной демократии (CDLR) обмениваться опытом об участии регионов с законодательными полномочиями в определении позиций государств-членов в Совете Европы и на других международных форумах, например, путем включения представителей регионов и учитывая их экспертные знания, в делегации государств-членов в соответствующих комитетах Совета Европы, рабочих группах и других органах, по аналогии с практикой в системе комитетов ЕС. Такой обмен опытом мог бы осуществляться через специальные семинары на основе добровольного участия;

c.  предложить Европейскому комитету по местной и региональной демократии (CDLR) рассмотреть, как можно было бы повысить уровень участия регионов с законодательными полномочиями в делегациях государств-членов Совета Европы;

8. Конгресс призывает правительства государств-членов:

a.  и далее укреплять региональный уровень управления, там, где он уже существует. Там, где не существует субгосударственного уровня между местными и национальными органами власти, проанализировать полезность создания такого уровня с целью улучшения демократического управления, социальной сплоченности и экономического развития;

b.  поощрять государства-члены в тех странах, где это целесообразно, определять отношения между центральным государством и региональными властями таким образом, чтобы включать представителей регионов в свои делегации в комитетах и в рабочих группах Совета Европы;

c.  применять, в странах с федеральной системой, принципы налогового федерализма при распределении доходов между федеральным государством и региональными уровнями.

9. Конгресс приветствует постоянную поддержку со стороны Парламентской Ассамблеи Совета Европы  региональным законодательным ассамблеям, которая приняла конкретную форму благодаря подписанию соглашения с Конференцией европейских региональных законодательных ассамблей (CALRE).