14-я СЕССИЯ
ОСЕННЯЯ СЕССИЯ
(Страсбург, 20-21 ноября 2007 г.)
REC 228
Проект Дополнительного протокола
к Европейской хартии местного самоуправления
Рекомендация 228 (2007) [1]
Конгресс, на основании предложения Палаты местных властей Конгресса,
1. Исходя из:
a. Европейской Хартии местного самоуправления (СЕД №. 122);
b. проекта дополнительного протокола к Европейской Хартии местного самоуправления (далее "Хартия") с пояснительным докладом (Приложение I и Приложение II) и пояснительного меморандума (CPL(14)8REP), представленного Кристофером Ньюбери (Соединенное Королевство, ЕНП/ХД), подготовленного в сотрудничестве с группой независимых экспертов по Европейской Хартии местного самоуправления;
c. документов международной конференции, состоявшейся 8июля 2005года в Лиссабоне по случаю 20-й годовщины открытия Хартии для подписания государств-членов Совета Европы, и в частности, Резолюции 195 (2005) о "20-й годовщине Европейской Хартии местного самоуправления" и пояснительного меморандума CG(12)6 Часть II;
d. всего комплекса стандартов, правил и документов о толковании Хартии, принятых Комитетом Министров и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, в частности, Рекомендаций Комитета Министров Совета Европы (1998) 12 о контроле и (2000) 14 и (2005)1 о финансовых ресурсах; и Рекомендаций Конгресса местных и региональных властей Европы №№2 (1994) и 20 (1996) о мониторинге выполнения Хартии, 39 (1998) о включении Хартии в правовые системы стран, ее ратифицирующих, и о юридической защите местного самоуправления, 64 (1999) и 79 (2000) о финансовых средствах, 113 (2002) об отношениях между населением, местным собранием и исполнительной властью, 132 (2003) о муниципальной собственности, 151 (2004) о выборных местных исполнительных органах, выбираемых прямым голосованием, и 171 (2005) о консультациях;
2. Подтверждая важность роли местных органов власти как одной из главных основ любого демократического режима;
3. Будучи убежден в том, что наличие местных органов власти с реальной ответственностью и обладающих независимостью обеспечивает большую эффективность управления государственными делами и приближает это управление к гражданину, на основе соблюдения принципа субсидиарности;
4. Напоминая, что Хартия остается единственным юридически обязывающим международным договором, в котором определяются основные характеристики местного самоуправления и предоставляются местным органам власти гарантии при осуществлении их прав и компетенции в государстве, где власть разделена между разными уровнями управления;
5. Отмечая в этой связи, что Хартия была ратифицирована почти всеми государствами-членами Совета Европы;
6. Полагая, что опыт, полученный на основе мониторинга за выполнением Хартии и проблем, с которыми сталкиваются государства и местные органы власти, свидетельствует о необходимости и далее усиливать международную защиту местного самоуправления, в частности, в свете достижений в области нормотворчества и опыта толкования со стороны Комитета Министров и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы;
7. Сознавая, что в связи с этим необходимо развивать и дополнять Хартию, либо включая в нее новые положения или разъясняя некоторые правила и принципы, которые рассматриваются в процессе толкования Хартии как подразумевающиеся нормы;
8. С удовлетворением отмечая, что Группа независимых экспертов по Хартии смогла сыграть важную роль в процессе мониторинга местной демократии, оказывая содействие выбранным представителям Конгресса в толковании Хартии;
9. Отмечая усилия Европейского комитета по вопросам местной и региональной демократии (CDLR) в деле укрепления участия граждан в общественной жизни на местном уровне, развивая основанные на Конвенции стандарты в этой области, возможно в виде дополнительного протокола к Хартии, и заявляя, что это не будет противоречить этим усилиям в отношении настоящего дополнительного протокола или слиянию в будущем этих двух проектов;
10. Полагая также, что для того, чтобы вступить в силу, проект дополнительного протокола к Хартии должен быть утвержден Комитетом Министров и подписан и ратифицирован, по крайней мере, 4-мя государствами-участниками Хартии;
11. Принимая во внимание вышесказанное, Конгресс:
a. рекомендует Комитету Министров:
i. рассмотреть прилагаемый проект дополнительного протокола к Хартии;
ii. принять дополнительный протокол к Хартии и принять к сведению проект пояснительного доклада;
iii. открыть этот документ для подписания государствами-членами Совета Европы;
iv. призвать государства-членов Совета Европы подписать и ратифицировать этот документ как можно скорее;
b. призывает Парламентскую ассамблею Совета Европыпринять данный проект к сведению.
Приложение I
Проект Дополнительного протокола к Европейской Хартии местного самоуправления
Государства-члены Совета Европы, подписавшие настоящий Протокол к Европейской Хартии местного самоуправления, открытой для подписания 15 октября 1985 г. (ниже именуемой "Хартия"),
Вновь подтверждая важную роль местных органов власти как одной из главных основ любого демократического общества;
Исходя из этого, подтверждают свою приверженность стандартам и принципам местного самоуправления, изложенных в Хартии;
Полагая, тем не менее, что опыт, накопленный в результате мониторинга выполнения Хартии, и вызовы, стоящие перед государствами и местными органами власти, свидетельствуют о необходимости дальнейшего укрепления международной защиты местного самоуправления, в частности, с учетом достижений в нормотворческой деятельности и опыте толкования со стороны Комитета Министров и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы;
Полагая, что в силу этого необходимо развивать и дополнять Хартию, либо включая в нее новые положения, либо разъясняя некоторые нормы и принципы, которые уже рассматривались в процессе толкования Хартии как подразумевающиеся стандарты;
Договорились о нижеследующем:
Статья 1
Все государства принимают на себя обязательство считать себя связанными по крайней мере 24 пунктами Части I настоящего Протокола.
ЧАСТЬ I
Статья 2
Отношения с регионами или федеративными государствами
Защита, обеспечиваемая Хартией и данным Дополнительным Протоколом местному самоуправлению, равным образом относится как к органам власти регионов и федеративных государств, как и к властям государств.
Статья 3
Ответственность исполнительного органа перед советом или собранием,
представляющим местный орган власти
В той мере, в какой исполнительные органы, упомянутые в пункте2 статьи3 Хартии, избираются на основе прямого всеобщего голосования или назначаются исполнительным органом местного органа власти, избираемого таким же путем, средства по обеспечению их ответственности перед советом или собранием, представляющим местный орган власти, гарантируются законом. Эти гарантии должны, в частности, обеспечивать, чтобы совет или собрание имели право принимать окончательное решение по вопросам первоочередной важности для данного местного органа власти.
Статья 4
Организация услуг местного органа власти
При условии соблюдения более общих положений, закрепленных в законодательстве, местным органам власти предоставляется право самим определять те организационные структуры, через которые они будут предоставлять со своей стороны услуги.
Статья 5
Принцип сопровождающего финансирования
1. В Конституции или в законодательстве закрепляется принцип, согласно которому местные органы власти в рамках национальной экономической политики имеют право на получение прогнозируемых средств, соразмерных их полномочиям и ответственности, и достаточных для эффективного выполнения своих полномочий и ответственности.
2. Потери доходов у местных органов власти в результате решения вышестоящих органов по сокращению или ликвидации местных налогов или сокращению налогооблагаемой базы должны быть компенсированы соответствующими дополнительными источниками.
3. В тех случаях, когда вышестоящие органы будут возлагать на местные органы власти дополнительные полномочия, местным властям будут выделяться дополнительные средства или им будет дано разрешение на сбор дополнительных средств. В случае передачи полномочий такие средства будут, по крайней мере, эквивалентны тем, которые выделяет вышестоящий орган на осуществление этих полномочий. Обязательство переводить соответствующие средства или давать разрешение на сбор новых средств будет также применяться в случае принятия решений об установлении более высоких минимальных стандартов качества при выполнении обязательных задач, при принятии решений о передаче полномочий или решений, связанных с изменениями в общих расходах, таких как зарплаты, стоимость социального обеспечения и расходы на соблюдение норм по защите окружающей среды.
Статья 6
Собственность местных органов власти
1. Местным органам власти разрешается приобретать и использовать собственность, включая право на перевод права собственности или управление межмуниципальными структурами сотрудничества, публичными услугами или иными органами, при выполнении своих полномочий в общественных интересах и в рамках, установленных законодательством.
2. В той мере, в какой это разрешено законом, обязательное приобретение имущества органами местного самоуправления будет осуществляться исключительно в общественных интересах и в обмен на справедливую компенсацию.
Статья 7
Собственные финансовые средства местных органов власти
1. Значительная часть финансовых средств местные органы власти получают за счет сборов, уровень которых они могут определять свободно, а также местного налогообложения (как исключительного, так и совместного), в отношении уровня которого они могут принимать решения, когда это применимо, в установленных законом рамках. Такая доля должна быть достаточно большой, для того, чтобы обеспечить местным органам власти эффективное поле усмотрения для действий при выполнении их собственных полномочий.
2. Система местного налогообложения обеспечивает разумную стабильность и преемственность публичных услуг, гарантируя при этом определенный уровень гибкости, в том числе для того, чтобы уровни налогообложения могли бы быть адаптированы к изменениям в уровне расходов.
Статья 8
Финансовое выравнивание
1. Разрабатываются меры, направленные на компенсацию последствий неравного распределения потенциальных средств финансирования местных органов власти и полномочий, налагаемых на них, для того, чтобы обеспечить местным властям сравнимый средний стандарт услуг для сравнимых уровней налогообложений и сборов. Финансовое выравнивание уменьшит, с одной стороны, различия в потребностях в расходах, связанных со структурными, демографическими, социальными или экономическими факторами, а, с другой стороны – различия в общем финансовом потенциале местных властей.
2. Уровень финансового выравнивания должен быть разумным – для того чтобы он не подрывал местную автономию и не лишал местные власти стимулов по осуществлению усилий в области налогообложения или, где это применимо, стремлению к эффективному сбору местных налогов.
3. Критерии выравнивания имеют объективный, ясный, прозрачный, предсказуемый и контролируемый характер. Они закрепляются на недискриминационной основе в законодательстве, в котором определяются их общие принципы.
Статья 9
Общие и особые субсидии
1. Финансовые дотации от вышестоящих органов для местных органов власти осуществляются в основном в форме общих субсидий, не имеющих целевого характера в отношении определенных задач.
2. Особые субсидии выделяются на финансирование отдельных проектов, касающихся, в частности, инвестирования и выполнения делегированных полномочий.
3. Системы общих и особых субсидий гарантируют местным властям определенный уровень экономической и финансовой стабильности и учитывают такие факторы, как экономический рост, повышение расходов, зарплат, а также изменения в сфере социальных норм и критериев охраны окружающей среды.
4. Критерии выделения общих и особых субсидий должны быть объективными, ясными, транспарентными, предсказуемыми и контролируемыми. Если особые субсидии выделяются при условии финансового вклада со стороны местных властей для их получения, то уровень вклада должен учитывать финансовые возможности самих местных органов власти.
Статья 10
Финансовые ограничения исключительного характера
1. Обычная финансовая самостоятельность местных властей может быть ограничена только исходя из серьезных оснований, связанных с общей экономической политикой. Любые ограничения должны быть пропорциональны преследуемой цели и не должны иметь характера какого-либо наказания. Онине должны ставить под угрозу принцип местного самоуправления.
2. Финансовые ограничения исключительного характера должны быть основаны на объективных, ясных, прозрачных, предсказуемых и контролируемых критериях и приниматься на справедливой основе.
3. Эффективность финансовых ограничений исключительного характера и необходимость их поддержания должна регулярно пересматриваться и ограничения должны быть сняты, как только достигнута их цель.
Статья 11
Участие местных властей в касающихся их решениях
1. Любое решение вышестоящего органа, касающееся одного или более местного органа власти, должно приниматься на основании процедуры, содержащей, по крайней мере, предварительное уведомление соответствующего органа местной власти о предполагаемом решении, право доступа этого органа к необходимым административным документам, право на заявление о своей собственной позиции в течение разумного срока и обязательство изложить основания для такого решения, учитывая позиции, изложенные местными органами власти.
2. Любое решение вышестоящего органа власти в отношении необходимого равновесия между полномочиями местных властей и имеющимися у них средствами, а также условия и критерии, применимые к финансовому выравниванию и предоставлению общих и особых субсидий должны обсуждаться между вышестоящими органами власти и местными властями. Во всех случаях проводятся переговоры до того, как вышестоящий орган власти примет любое решение, на основании которого местные власти должны будут помогать в осуществлении политики, необходимой для обоих уровней.
3. До любого решения, принимаемого вышестоящим органом в отношении равновесия между расходами местных властей и имеющимися у них средствами, их средства и расходы должны быть проанализированы, а результаты этого опубликованы. Такую техническую оценку предпочтительно возложить на комитеты по проведению оценки, состоящие из представителей вышестоящих органов и местных властей.
4. Право местных властей на то, чтобы быть представленными в представительных ассоциациях в рамках различных процессах, предусмотренных в пунктах 1-3 данной статьи, должно быть признано законом.
Статья 12
Внешний административный надзор
1. Административный надзор со стороны вышестоящих властей за актами местных органов власти, относящихся к их собственному ведению, включая и бюджетные вопросы, не должен подразумевать полномочия по пересмотру целесообразности таких актов или осуществлению предварительного надзора, а также никаких полномочий по утверждению данных актов и их пересмотру. Надзор ограничивается, в принципе, за исключением чрезвычайных обстоятельств, тем, чтобы убедиться в возможной незаконности любых актов и подразумевает право обращаться в суд или иные независимые органы для отмены таких актов. В исключительных случаях те местные органы власти, которые в соответствии с законом были объявлены как испытывающие серьезные финансовые трудности, могут подвергаться предварительному надзору.
2. Административный надзор со стороны вышестоящих органов в отношении финансового управления местными властями, как правило, касается выполнения ими эффективного осуществления внутреннего контроля. Любая форма внешнего надзора возлагается на независимые органы. Задача аудитов состоит в том, чтобы проверять соответствие актов закону и правилам разумного финансового управления, не ограничивая при этом свободу выбора местных властей в соответствии с законом.
3. Роспуск органов местной власти вышестоящим органом с целью досрочных выборов разрешается только в тех случаях, когда эти местные органы не способны вообще выполнять свои задачи или когда имело место серьезное или неоднократное нарушение Конституции или закона, и это должно быть установлено судебным органом или независимым органом власти.
4. Любой надзор со стороны вышестоящего органа власти за индивидуальным поведением местного выборного представителя может касаться только тех случаев, когда имело место нарушение Конституции или закона, и этот надзор осуществляется при должном учете принципа соразмерности.
5. Полномочия местного выборного представителя могут быть приостановлены или он может быть уволен вышестоящим органом, когда имело место серьезное или неоднократное нарушение Конституции или закона при осуществлении полномочий, относящихся к его или ее выборной должности и наказуемого путем тюремного заключения, должным образом установленного судебным органом или независимым органом.
6. Любое решение о роспуске, приостановке полномочий или увольнении, предусмотренное в пунктах 3 и 5 настоящей статьи, подразумевает право обжалования в суде. Роспуск органа не должен приводить к неспособности для этого органа или для его членов использовать данное право.
Статья 13
Полномочия по замещению
1. Вышестоящие органы имеют полномочия по временному замещению для того, чтобы осуществлять действия вместо местных органов власти только в тех случаях и на основании процедур, предусмотренных в Конституции или в законодательстве. Такие полномочия ограничиваются конкретными случаями, когда местные органы власти не могут выполнять своих полномочий и это используется в соответствии с принципом соразмерности между ограничениями на местное самоуправление и важностью прав жителей и общественных интересов, с этим связанных. Полномочия о замещении не позволяют навязывать дополнительные формы надзора.
2. Полномочия о принятии решений, вытекающие из меры по замещению, возлагаются на сотрудников, действующих исключительно в интересах данного местного органа власти, за исключением осуществления делегированных полномочий.
Статья 14
Право на эффективное средство правовой защиты
Местные органы власти имеют право на судебное средство правовой защиты для обеспечения соблюдения положений о местном самоуправлении, как они изложены в Хартии и в данном Дополнительном Протоколе.
ЧАСТЬ II
Статья 15
Взаимоотношения с Хартией
1. Государства рассматривают статьи с 2 по 14 настоящего Протокола как дополнительные к Хартии, и все положения Хартии применяются соответственно.
2. Ни одна Договаривающаяся Сторона к Европейской Хартии местного самоуправления не может исключить из ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении настоящего Протокола какие-либо категории местных или региональных органов власти, которые она определила в соответствии со статьей 13 Хартии местного самоуправления.
Статья 16
Подписание и вступление в силу
1. Протокол открыт для подписания для стран, подписавших Хартию. Государства ратифицируют, принимают или одобряют данный Протокол. Государство не может ратифицировать, принять или одобрить данный Протокол, если оно сначала или одновременно не ратифицирует, не примет или не одобрит Хартию. Ратификационные грамоты, документ о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному Секретарю Совета Европы.
2. Настоящий Протокол вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, начиная с даты заявления пятью государствами, которые заявили о своем согласии соблюдать Протокол в соответствии с положениями предыдущего пункта.
3. Для любого государства, впоследствии выразившего согласие быть связанным Протоколом, он вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, начиная с даты сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении Протокола.
Статья 17
Уведомление
Генеральный Секретарь Совета Европы уведомляет все государства о:
a. любом подписании;
b. сдаче на хранение любой ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении;
c. любой дате вступления данного Протокола в силу, в соответствии со статьей 16;
d. любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями статьи 1 данного Протокола;
e. любом другом акте, уведомлении или сообщении, относящемся к настоящему Протоколу.
В удостоверение чего нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, подписали настоящий Протокол.
Совершено в..................., (дата) ................................, на английском и на французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в единственном экземпляре, который хранится в архиве Совета Европы. Генеральный Секретарь Совета Европы направляет должным образом заверенную копию каждому из государств-членов Совета Европы.
…………….
Приложение 2
Проект пояснительного доклада
к Дополнительному Протоколу к Европейской Хартии местного самоуправления
1. Дополнительный Протокол к Европейской Хартии местного самоуправления [ниже именуемой "Хартией"], был подготовлен в Совете Европы Конгрессом местных и региональных властей, а затем утвержден Комитетом Министров. Он был открыт для подписания государствами, подписавшими Хартию (дата) **.
2. Настоящий пояснительный доклад не является документом, который дает аутентичное толкование Протокола, хотя он и может облегчить понимание его положений.
A. Справочная информация о Протоколе
3. Процесс, который привел к принятию настоящего Дополнительного Протокола, начался в период накануне празднования 20-й годовщины открытия Хартии для подписания государствами-членами Совета Европы. См., в частности, документы международной конференции, состоявшейся 8июля 2005года в Лиссабоне по случаю 20-й годовщины Хартии, Резолюцию 195(2005) о "20-й годовщине Европейской Хартии местного самоуправления" и Пояснительный меморандум CG(12)6 Часть 6.
4. Главной основой для работы над проектом настоящего Протокола является свод стандартов, правил и толкований, принятый Комитетом Министров и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Протокол опирается, в частности, на следующие рекомендации: i. Рекомендации Комитета Министров Совета Европы (1998) 12 о надзоре и (2000) 14 и (2005) 1 о финансовых средствах; и ii. Рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы № 2 (1994) и 20 (1996) о мониторинге выполнения Хартии, 39 (1998) о включении Хартии в юридические системы ратифицирующих стран и о юридической защите местного самоуправления, 64 (1999) и 79 (2000) о финансах, 113 (2002) об отношениях между обществом, местным собранием и исполнительным органом власти, 132 (2003) о муниципальной собственности, 151 (2004) о выбранных прямым голосованием местных исполнительных органах и 171 (2005) о консультациях.
B. Общие комментарии
5. Некоторые пункты данного пояснительного доклада содержат конкретные ссылки на Хартию и Протокол. Однако даже когда таких ссылок нет, все положения данного Протокола должны толковаться с учетом полного текста положений Хартии и Протокола. Помимо этого, в пункте 5 преамбулы подчеркивается, что официальное закрепление некоторых стандартов и принципов в дополнительном протоколе не обязательно означает, что аналогичные стандарты и принципы не могут вытекать из толкования самой Хартии.
C. Комментарии о положениях Дополнительного Протокола
Преамбула
6. Преамбула Дополнительного Протокола ссылается в основном на преамбулу к самой Хартии, подтверждая, в частности, важность самостоятельности местных органов власти как одной из главных основ любого демократического общества.
7. В ней содержится также ссылка на процесс, в результате которого был подготовлен данный Протокол (см. выше пункты 3-4), при этом главное внимание уделяется ранее осуществленной деятельности по разработке норм и толкованию со стороны Комитета Министров и Конгресса местных и региональный властей Совета Европы. Учитывая, что стандарты, установленные в данном Протоколе, аналогичны тем, о которых говорится в соответствующих Рекомендациях Комитета Министров и Конгресса, они должны толковаться с учетом данных Рекомендаций.
Статья 1
8. Принимая во внимание большое разнообразие юридических систем и структур местных органов власти в государствах-членах, данное положение, которое представляет собой упрощенный вариант модели, использованной в самой Хартии (см. статью 12), позволяет принять Дополнительный Протокол, ориентированный на будущее, но при этом государства могут не брать на себя обязательство в отношении некоторых пунктов, содержащихся в Части IДополнительного Протокола, либо брать на себя обязательство в отношении них дифференцированно и постепенно.
9. Статья12 Хартии является исходным текстом в договорном праве на тот момент, когда она была разработана, поскольку она предусматривает, что государства должны взять на себя обязательство в отношении по крайней мере двух третей пунктов, содержащихся в Части I Договора, но при этом их выбор ограничивается, поскольку существует список положений (обязательных ключевых положений), которые рассматриваются как наиболее важные. Внастоящем Протоколе предусматривается, что государства должны взять на себя обязательство в отношении, по крайней мере, трех четвертей пунктов, содержащихся в Части I Протокола. С другой стороны, они не ограничиваются дополнительно в своем выборе в отношении списка ключевых положений, в отношении которых страны не могли бы возразить о том, что они принимают такое обязательство.
10. Поскольку главной целью является выполнение всех положений Протокола, важно подчеркнуть, что в соответствии с пунктом3 статьи12 Хартии любое государство может, позднее, уведомить Генерального секретаря о том, что оно принимает на себя обязательства в отношении любых пунктов данного Протокола, которое оно еще не приняло на основании статьи1 Протокола.
Статья 2
11. В целом Хартия обеспечивает защиту местного самоуправления по отношению к государствам- участникам международного договора, т.е. в основном по отношению к самим государствам. При этом часто складывается ситуация, когда в регионах или федеративных государствах имеются полномочия по принятию решений в отношении местных властей. Поэтому следует уточнить, что гарантии, предусмотренные в самой Хартии и в Протоколе, применяются и по отношению к этим уровням власти. Иными словами, правила, изложенные в статье 12 Хартии и статье 1 Протокола, применяются независимо от конституционного устройства какой-либо страны (централизованного, децентрализованного или федерального государства).
Статья 3
12. В пункте2 статьи3 Хартии устанавливается принцип, согласно которому исполнительные органы местных властей подотчетны советам или собраниям, члены которых свободно избираются гражданами местного органа на основе прямого, равного, всеобщего и тайного голосования.
13. В целом применение данного принципа не вызывает проблем, если члены исполнительного органа избираются или назначаются соответствующим советом или собранием. Ситуация может быть иной, когда избиратели напрямую выбирают единственное исполнительное лицо или членов исполнительного органа (мэра и т.д.). Использование таких форм прямого участия граждан конкретно разрешено в пункте2 статьи3 Хартии. Однако в некоторых случаях может быть трудно сочетать это с основополагающим принципом, согласно которому исполнительный орган должен быть подотчетен представительному совету и собранию.
14. Поэтому в статье3 Протокола устанавливается минимальное требование об "эффективной" гарантии ответственности исполнительных органов, которые не назначаются представительным советом или собранием. В таких случаях в законе должно быть предусмотрено, что у совета или собрания имеется минимальный набор контрольных механизмов. Кроме того, у совета или собрания должно быть решающее слово по вопросам, имеющим первоочередную важность для местного органа власти, что включает и бюджет.
15. Если считается, что система наделения ответственностью является эффективной, то определение "вопросов, имеющих первоочередную важность", и выбора методов для обеспечения того, чтобы совет или собрание имели решающее слово в случае разногласий, может быть отнесено к сфере действия законодательства.
Статья 4
16. Пункт1 статьи6 Хартии предоставляет местным органам власти полномочия по адаптации их административных структур к конкретным потребностям и при этом по такой самоорганизации, которая им представляется наиболее целесообразной. С учетом существующей тенденции в праве Европейских Сообществ, в экономическом развитии и науке управления по выбору новых форм организации или тех форм, которые заимствуются из частного права для того, чтобы сделать публичные услуги более "эффективными", статья 4 Протокола закрепляет право местных властей самим выбирать те средства, благодаря которым населению будут оказываться публичные услуги. Данное право может быть ограничено только нормативными положениями более общего порядка, например, регулирующими определенную деятельность, которая может осуществляться не только местным органом, но и другими участниками экономической деятельности (нормы в области конкуренции, продуктов питания и т.д.).
Статья 5
Пункт 1
17. В соответствии с пунктом2 статьи9 Хартии "финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным Конституцией или законом". В Протоколе закрепляется принцип сопровождающего финансирования и содержится призыв закрепить его в законе или в Конституции, причем предпочтительно именно в Конституции. Определяется также его сфера применения и добавляется, что ресурсы должны быть "предсказуемыми" и достаточными для "эффективного" осуществления местными органами "собственных полномочий" и тех, которые им делегированы, но при этом не отменяется право государств перераспределять ресурсы местных органов власти в соответствии с общими мерами, связанными с государственной экономической политикой. Требование о предсказуемости направлено на то, чтобы у местных органов власти имелась возможность планировать изменения в своем бюджете на определенный период. Определенная доля предсказуемости может быть также обеспечена благодаря консультациям и методам оценки, предусмотренным в статье11 Протокола.
Пункт 2
18. Принцип сопровождающего финансирования применяется также к решениям вышестоящих органов о сокращении или ликвидации местных налогов или о сокращении базы налогообложения для местных властей, включая и те случаи, когда это делается на основании общих экономических соображений или связано с конкуренцией. Необходимая компенсация может быть обеспечена благодаря новым источникам налогообложения или передаче или выделению новых сотрудников или оборудования. В некоторых случаях это может выражаться в передаче права собственности. Ни в коем случае компенсационные меры не должны отрицательно влиять на право местных властей на "собственные" средства, предусмотренные в статье 9 Хартии и в статье 7 данного Протокола.
Пункт 3
19. Дополнительная нагрузка на местные органы власти может возникнуть в результате решений о передаче им новых "собственных" или делегированных полномочий, установления более высоких стандартов по осуществлению обязательных задач (в частности, в социальной сфере, здравоохранении и в защите окружающей среды) или воздействия на финансовые ресурсы местных властей в результате решений, принимаемых вышестоящими органами, которые приводят к изменениям в основных стоимостных факторах, таких как зарплата и расходы на социальное обеспечение.
20. Одной из основ для оценки сопровождающего финансирования может быть оценка тех средств, которые выделяются вышестоящим органом на выполнение делегированных или децентрализованных задач. Однако даже если такой минимальный уровень соблюдается, дополнительные финансовые трансферты могут, тем не менее, быть необходимыми, если такие средства явно не соответствуют должному выполнению поставленных задач.
21. После того как достигнуто равновесие между задачами и переданными ресурсами, каждый местный орган власти может использовать свои собственные ресурсы для обеспечения услуг более высокого качества, чем обязательный минимум.
Статья 6
Пункт 1
22. Несмотря на важность права собственности для местного самоуправления, эти права местных органов власти в Хартии конкретно не рассматриваются. В пункте 1 статьи 6 Протокола эта ситуация исправлена.
23. Понятие "собственность" толкуется весьма широко, охватывая как физическую собственность и неприкосновенность, интеллектуальную и промышленную собственность, так и другое материальное и финансовое имущество. Это толкование основывается на статье 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции о правах человека, а также на правовой практике Европейского Суда по правам человека.
24. Право собственности включает также возможность приобретения и расширения собственности на основании процедур, закрепленных в национальном законодательстве. Это может осуществляться как отдельным органом, так и передаваться межмуниципальным организациям или другим органам, представляющим общественный интерес. Как правило, местные органы, имеющие право собственности, могут в полной мере осуществлять те права, которые законодательство закрепляет за собственниками. Исключения из этого правила должны быть предусмотрены законом, преследовать законные цели, быть необходимыми и соответствовать принципам местного самоуправления.
25. В этой статье не определяется какая-либо конкретная форма собственности (такая, как обычная собственность, частная или публичная собственность). Выбор применяемых норм передается на усмотрение национального законодательства с учетом традиций и особых характеристик каждой страны.
26. Право собственности должно толковаться с учетом других положений настоящего Протокола, таких как статья5 о принципе сопровождающего финансирования и статья12 о внешнем административном надзоре.
Пункт 2
27. Хотя права собственности местных органов власти и признаны, сам факт, что местные власти являются частью публичного сектора, подтверждает необходимость уточнения предоставляемой им защиты в отношении обязательных мер приобретения, которые могут осуществляться только в той степени, в какой это разрешено законом и исключительно в общественных интересах. К местным органам власти применяется также и общепризнанное право на справедливую компенсацию
28. Данное право на "справедливую компенсацию" не исключает обращения к исключительным мерам такого же характера для местных органов власти, как и для других возможных лиц, а также необходимости оценки соответствующей стоимости имущества, в результате чего оценка может быть очень низкой или даже близкой к нулю.
Статья 7
29. Данная статья дополняет положения пунктов1, 3 и 4 статьи9 Хартии. Она касается "финансовых ресурсов", т.е. той категории ресурсов, которая не полностью отличается от ресурсов, о которых говорится в статье 5 о сопровождающем финансировании и в статье 6 о "собственности". В любом случае эти положения совместно обеспечивают выполнение принципа местного самоуправления и определение "собственных ресурсов" местных органов власти и тех, которые им выделяются. Кроме этого, данная статья должна толковаться в связи со статьями 8 (выравнивание) и 9 (дотации и субсидии) настоящего Протокола.
Пункт 1
30. Цель данного пункта состоит в том, чтобы более четко определить концепцию "собственных ресурсов" на основании статьи9 Хартии и обеспечить более высокий уровень защиты местным органам самоуправления в этой связи.
31. Полномочия по определению уровня местного налогообложения являются ключевым аспектом местного самоуправления и ответственности местных выборных представителей в отношении своих избирателей, и поэтому в данном пункте четко говорится о том, что совместное налогообложение, если оно обеспечивается другими органами, которые также определяют его уровень, не может рассматриваться как "собственные ресурсы" местных органов власти.
32. В пункте1 признается следующее как подпадающее под категорию собственных ресурсов: сборы, определяемые свободными местными органами власти, а также местные налоги, в отношении уровня которых местные органы могут принимать собственное решение, являются ли они исключительными местными сборами или сборами, или общими для нескольких уровней управления, когда местные органы власти могут принимать решение в отношении дополнительных сборов, относящихся к ним.
33. Требование о том, что "существенная" часть финансовых ресурсов должна быть получена из "собственного налогообложения", призвано значительно укрепить пункт 3 статьи 9 Хартии. В любом случае такая доля должна быть достаточно большой для того, чтобы обеспечить настоящее поле для маневра "при выполнении местными органами власти своих полномочий", что также укрепит пункт 2 статьи 9 Хартии (см. также статью 5 настоящего Протокола).
34. Концепция "ответственности", возлагаемая на местные власти в отношении тех граждан, которые выплачивают налоги, имеет более широкий характер, чем просто ссылка на "ответственность" и представляет собой дополнительное обязательство в отношении прозрачности и демократии.
Пункт 2
35. Расширяя полномочия, закрепленные в пункте4 статьи9 Хартии, по созданию достаточно разнообразных и действенных финансовых систем, которые позволяли бы местным органам власти следовать за развитием стоимости осуществления ими своих задач, пункт2 содержит новое требование в отношении Хартии, в частности в отношении стабильности и прочности основ "собственных ресурсов", которое не мешает, тем не менее, необходимой гибкости по отношению к изменению бюджетных расходов (см. также пункт 1 статьи 5 о предсказуемости финансовых средств).
Статья 8
36. Если в ситуациях, когда по особым причинам желаемые результаты не могут быть достигнуты через вертикальное выравнивание, и вводятся меры по горизонтальному выравниванию, то статья распространяется на обе формы выравнивания.
Пункт 1
37. Пункт 5 статьи 9 Хартии касается процедур финансового выравнивания или мер по выравниванию, которые направлены на то, чтобы исправить результаты неравного распределения ресурсов между местными органами власти. В пункте 1 эта обязанность определяется более подробно. Здесь подчеркивается двойная роль выравнивания, которая направлена не только на то, чтобы компенсировать неравенство между финансовыми возможностями и финансовыми потребностями местных властей, но также и на обеспечение того, чтобы принятая система учитывала налоговые усилия самих местных органов власти.
38. Критерии выравнивания должны включать, по мере возможности, демографические, географические, социальные и экономические факторы, приводящие к различиям в расходах. Помимо этого, они должны включать оценку всех источников доходов местного органа власти (общий финансовый потенциал).
39. Выравнивание не должно компенсировать различия в эффективности административного управления, в расходах, связанных с приведением уровней оказания услуг к местным предпочтениям или с реально применяемыми уровнями налогообложения. Цель должна состоять в том, чтобы достичь в целом сравнимых уровней оказания услуг за сравнимые уровни налогообложения и сборы.
40. В отношении требования о "проведении обсуждений" до внесения каких-либо изменений в эти критерии, следует иметь в виду также пункт 2 статьи 11 Протокола.
Пункт 2
41. Уровень финансового выравнивания не должен лишать местные органы власти стимула по принятию усилий в области налогообложения или стремления к эффективному сбору налогов там, где это относится к их сфере ответственности. Важно, чтобы та часть трансфертов, которая связана с выравниванием, не была бы такой, чтобы лишать более богатые местные органы власти стимулов по осуществлению дополнительных усилий в области налогообложения или более бедных местных органов власти от использования в полной мере своего потенциала в налоговой сфере. Это может иметь место, в частности, если выравнивание дисбаланса между самыми богатыми и самыми бедными местными властями заходит слишком далеко.
Пункт 3
42. Обязательство устанавливать и применять объективные, ясные, прозрачные и контролируемые критерии выравнивания предусматривается для того, чтобы исключить любую произвольную практику, дискриминацию по политическим причинам и иные формы дискриминации аналогичного характера, которые не были бы основаны на объективных критериях. Если эти цели будут закреплены в законе, то они будут дополнительно укреплены.
Статья 9
Пункт 1
43. В пункте7 статьи9 Хартия предусматривает, что субсидии местных органам власти в принципе не должны быть целевыми по финансированию конкретных проектов или такими, которые лишали бы местные власти основной свободы осуществлять политику по своему усмотрению в рамках своих полномочий. В той мере, в какой "специализированные фонды" являются особыми субсидиями скрытой формы, их следует также избегать.
44. Для того чтобы этот принцип действовал более оперативно, следует провести более четкое различие между "общими субсидиями" и "особыми субсидиями". Данный принцип закрепляется благодаря требованию о том, что финансовые трансферты должны "в основном" иметь форму общих субсидий, не являющихся целевыми на выполнение конкретных задач.
45. В целом особые субсидии должны ограничиваться совместным финансированием капитальных расходов, обеспечивая при этом, чтобы некоторые публичные услуги на местах оказывались везде на уровне минимальных стандартов, компенсируя "централизованные расходы" по финансированию некоторых публичных услуг, для того, чтобы местные органы власти оказывали эти услуги от имени государства или при выполнении делегированных полномочий, или покрывали различия в расходах, связанных с решениями на национальном уровне о стандартах качества местных услуг.
Пункт 2
46. Для того чтобы более четко ограничить сферу выделения особых дотаций, уточняется, что целевой характер дотаций, выделяемых на конкретные задачи, является приемлемым только тогда, когда это не устанавливает чрезмерных ограничений на финансовую самостоятельность местных властей.
Пункт 3
47. Требование стабильности связано с финансовыми ресурсами в целом (см. в частности, пункт1 статьи5 и пункт2 статьи7 Протокола). Это призвано исключить любую возможность дискриминационной практики в данной области. Использование общих критериев, связанных с экономическим ростом и т.д., будет иметь такие же последствия.
Пункт 4
48. Задача определения объективных критериев для исчисления дотаций состоит в том, чтобы каждая заинтересованная сторона могла проверить, как они используются. Последнее предложение требует, что бы в тех случаях, когда дотации предоставляются при условии финансового вклада со стороны местных властей для их получения, то применяемые критерии должны учитывать финансовые возможности этих местных органов власти для того, чтобы такой тип дотаций на практике не был более благоприятен для более процветающих органов власти и чтобы в результате этого не расширялся разрыв между ними и теми органами власти, которые более слабы в финансовом плане. Следует отметить, что это положение распространяется также и на дотации со стороны Европейского Сообщества, если оно присоединится к Хартии или к Дополнительному Протоколу.
Статья 10
Пункт 1
49. В дополнение к более общей защите, предоставляемой пунктом9 Хартии, статья10 данного Протокола направлена на то, чтобы обеспечить улучшенные рамки для общих финансовых ограничений, которые могут быть наложены на местные власти в исключительных обстоятельствах.
50. В пункте1 уточняется, что такие ограничения могут быть наложены только "исходя из серьезных оснований, связанных с общей экономической политикой”. При этом даже в случаях, относящихся к данной категории, ограничения должны соответствовать поставленным целям и не принимать форму санкций или других мер наказания. Эти меры не должны ставить под угрозу ни принцип местного самоуправления, ни его применение в более долгосрочном плане. Эти ограничения в любом случае не должны быть такими, которые исключали бы возможность правовой защиты в случае нарушения закона и т.д.
Пункт 2
51. Данные меры не должны быть общими или фактически иметь постоянный характер, а должны оставаться "исключительными" и основываться на объективных и контролируемых критериях. Они должны применяться как можно более справедливо.
Пункт 3
52. Временный характер подобных мер должен быть гарантирован благодаря регулярному пересмотру их необходимости. Они должны быть ограничены сроком, в течение которого они действительно необходимы и должны быть отменены как можно быстрее.
Статья 11
53. В ряде положений Хартии утверждается право на участие местных органов власти в тех процессах, которые могут привести к решениям, их касающимся, как например, в пункте6 статьи4 предусматривается их общее право на то, чтобы с ними консультировались, в статье5 говорится о консультациях в случаях изменения в границах, а в пункте6 статьи 9 о консультациях, связанных с выделением перераспределяемых ресурсов. Помимо этого, право местных властей на ассоциацию в соответствии со статьей10 без сомнения подразумевает право на то, чтобы быть представленными представительной ассоциацией во всех формах участия.
54. Требование в отношении вышестоящих органов привлекать более активно местные власти к процессу принятия решений делает возможным укрепление их позиции, не ограничивая при этом те существенные полномочия в сфере принятия решений, которые предоставляются соответствующим законодательством вышестоящим органам. Это означает признание равного статуса разных уровней управления, что присуще концепции местного самоуправления, и при этом не отрицаются односторонние полномочия вышестоящих органов в соответствии с Конституцией и иным применимым законодательством.
55. Статья11 вводит общее требование проведения минимальных консультаций и определяет их существо. Это укрепляет и расширяет сферу некоторых форм консультаций, которые уже предусмотрены в Хартии, а также добавляет новые. Иерархическая структура этих пунктов позволяет государствам присоединиться к ним дифференцированно и постепенно (см. статьи 15 и 16 Протокола).
Пункт 1
56. Данный пункт вводит общее требование о проведении консультаций, дополнительно к более строгим обязательствам, вытекающим из других положений. Это также определяет существо данного обязательства в отношении общих принципов процедуры эффективного административного управления. В принципе, данное обязательство применяется к индивидуальным актам, а также к принятию общих правил, имеющих особое значение для местных органов власти. Цель состоит в том, чтобы обеспечить минимальный разумный уровень "состязательности", адаптированный к не вызывающей споров административной процедуре.
57. Применение этого пункта в отношении процедуры по подготовке решений со стороны представительного собрания, как с участием, так и без участия исполнительного органа, должно соответствовать применимой конституционной процедуре. Аналогичным образом, административная процедура, связанная с нормативной деятельностью, может быть менее строгой, чем та, которая связана с отдельными решениями. Такое ослабление каждой процедурной позиции местного органа власти должно, однако, быть компенсировано благодаря участию ассоциации, представляющей эти органы (см. статья10 Хартии и пункт4 данной статьи).
Пункт 2
58. Обязанность проведения переговоров относится, в основном, к некоторым решениям, связанным с финансовой самостоятельностью, а также, в более широком плане, к решениям, касающимся участия местных властей в мерах по проведению политики, отвечающей общим интересам.
59. Концепция "переговоров" в широком плане охватывает меры по предварительным консультациям, которые уже предусмотрены в пункте 1. Дополнительным моментом здесь является обязанность вышестоящего органа добиваться согласия с соответствующими органами власти по существу предполагаемого решения.
60. Стороны могут свободно определять те средства, которые будут использованы для достижения данной цели. Если по результатам переговоров не достигается согласия, то вышестоящий орган вновь имеет полномочия принимать необходимые решения в одностороннем порядке.
Пункт 3
61. Важнейшая роль принципа сопровождающего финансирование закреплена в пунктах 1 и 2 статьи9 Хартии и далее развита в статье5 Протокола и предусматривает разработку процедур для облегчения взаимопонимания, урегулирования любых конфликтов и обеспечения более полного выполнения данного принципа.
62. Ключевыми чертами такой системы должна быть техническая оценка ресурсов и расходов, связанных с решениями по сбалансированию ресурсов и расходов, а также обязательство по опубликованию результатов..
63. Ответственность за техническую оценку ресурсов и расходов предпочтительно возложить на совместные комитеты с общими или отраслевыми полномочиями для того, чтобы облегчить усилия по достижению взаимопонимания. Требование о придании гласности таких заключений направлено на достижение этой же цели, даже в тех случаях, когда мнения в рамках самого комитета не являются единодушными. В частности, к комитету по проведению совместных оценок следует обращаться в тех случаях, когда процесс может привести к глубоким сдвигам в существующей системе.
Пункт 4
64. Данное положение расширяет право местных органов власти на ассоциацию на основании статьи10 Хартии, уточняя, что в национальном законодательстве должно быть признано право местных властей быть представленными представительной ассоциацией в различных процессах для участия местных властей в процессе принятия тех решений, которые их касаются. Это право должно, прежде всего, распространяться на процессы, в которых участвует на общей основе группа местных органов власти.
Статья 12
65. Цель положений данной статьи состоит в том, чтобы расширить и укрепить положения статьи8 Хартии, избегая при этом, в принципе, любого политического подчинения местных властей и местных выборных представителей. В Протоколе проводится различие между "собственными" и делегированными полномочиями. Термин "акты", как он используется в этой статье, также распространяется и на бюджеты местных властей. Слова "другой независимый орган" означает независимый административный орган или, в соответствии с внутренним юридическим порядком Сторон, любой другой аналогичный государственный орган, осуществляющий свои функции полностью независимо, который призван принимать решения на основании закона по одному из вопросов, поднимаемых в статье 12.
Пункт 1
66. Основная цель административного надзора со стороны вышестоящих органов в области "собственных полномочий" местных органов власти состоит в том, чтобы обеспечить прозрачность деятельности на местах для граждан и добиться соблюдения законов.
67. Исходя из этого, неприемлем какой-либо надзор, подразумевающий иерархическую субординацию местных органов власти по отношению к вышестоящим органам. Исходя из этого, пункт1 исключает любой административный надзор со стороны вышестоящих органов в отношении целесообразности решений. Когда полномочия по утверждению решений передаются вышестоящим органам, это не подразумевает полномочия по корректировке данного решения.
68. Предварительный административный надзор разрешен только в том случае, когда объявлено, что местные органы испытывают серьезные финансовые трудности и это сделано на основании закона. С другой стороны, не исключается предварительный надзор со стороны независимого органа (суда, счетной палаты или прочего).
69. За исключением чрезвычайных случаев, надзор над окончательными решениями местных органов власти должен ограничиваться анализом их законности. Они могут быть аннулированы только судом или независимым административным органом.
Пункт 2
70. Пункт 2 призван укрепить внутренние механизмы надзора местных властей в финансовой сфере и сфере управления, сведя к минимуму последствия внешнего административного надзора в той мере, в какой это связано с оценкой целесообразности выбора местных выборных представителей.
71. Поэтому административный надзор со стороны вышестоящих органов в этих областях должен касаться, в основном, эффективности внутреннего контроля, для того чтобы содействовать прозрачности деятельности местных властей и их политической подотчетности гражданам, а также для того, чтобы позволить самим местным органам власти вносить корректировки в случае недостатков в системе надзора или финансового дисбаланса.
72. Если в законе предусматривается внешний надзор за самим финансовым управлением, то такой надзор должен осуществляться только независимыми органами (судебным или административным). В любом случае, надзор не должен ограничивать свободу выбора местных властей на основании закона.
Пункт 3
73. В статьях7 и 8 Хартии не рассматривается надзор над местными органами власти или выборными представителями. Поэтому пункты с 3 по 5 дополняют защиту, предоставляемую Хартией в этих двух областях, которые имеют весьма большое значение для самостоятельности местных властей и для принципа "свободного осуществления" функций местными выборными представителями. В этих статьях учитывается, что надзор над местными органами власти, в первую очередь и прежде всего, осуществляется самими избирателями и местными собраниями.
74. Местный орган власти может быть распущен вышестоящим органом только в исключительных случаях, то есть когда он не способен действовать вообще или когда имело место серьезное или неоднократное нарушение Конституции или закона. В любом случае, сначала наличие этих условий должно быть установлено судебным органом или независимым административным органом.
Пункт 4
75. В соответствии с принципом свободного осуществления своих функций на основании пункта1 статьи7 Хартии, данный пункт исключает любую форму административного надзора за индивидуальной деятельностью местных выборных представителей, которая не связана с возможностью нарушения Конституции или закона. Конкретно говорится об обязательстве соблюдать принципы соразмерности. Это также очевидно распространяется и на любые санкции – см. пункт 5.
Пункт 5
76. Административное решение о приостановке деятельности или увольнении местного выборного представителя на основании его или ее индивидуального поведения при осуществлении его или ее обязанностей разрешается только в том случае, если имело место серьезное или неоднократное нарушение Конституции или закона при осуществлении обязанностей, относящихся к его или ее выборному посту и наказуемого тюремным заключением, должным образом установленным судебным органом или независимым органом. Как и в отношении роспуска органов, именно судебный орган или независимый административный орган должны сначала установить, что эти условия выполнены (см. пункт 4).
77. Положение данного пункта не препятствует тому, чтобы Стороны сохраняли в силе свое законодательство, если таковое существует, касающееся утраты гражданских прав в качестве уголовной санкции в случае особо серьезных форм незаконного поведения.
Пункт 6
78. В пункте 6 органам или выборным представителям, которых касается решение о роспуске, приостановке деятельности или увольнении, предоставляется право на обжалование такого решения в суде. Это право дополняет право обжалования со стороны самого местного органа, что предусмотрено в статье 14 Протокола. Роспуск органа не должен, совершенно очевидно, приводить к тому, чтобы этот орган или (некоторые) его члены лишались права на обжалование.
Статья 13
79. В Хартии не рассматриваются особо серьезные формы ограничения местного самоуправления, какой является "замещение", что может быть результатом административного надзора со стороны вышестоящих органов (см. статью 8 Хартии и статью 12 настоящего Протокола). Поэтому использование таких полномочий должно быть ограничено теми случаями, когда это строго необходимо.
Пункт 1
80. Решение о замещении могут приниматься только в тех случаях и на основании только тех процедур, которые предусмотрены в Конституции и в законодательстве, и могут иметь только временный характер. Полномочия в сфере "замещения" должны ограничиваться конкретными случаями, перечисленными в законе, когда местные органы власти нарушили свои полномочия.
81. Любое решение об использовании таких полномочий должно приниматься после рассмотрения соразмерности данной меры, особенно с учетом конфликта интересов, упомянутых в тексте. Решение о замещении полномочий принимается с учетом политической оценки разных возможных решений по исправлению ситуации, в которой орган не может выполнять свои полномочия, в том числе необходимо рассматривать и возможность частичного замещения.
82. Любое решение о начале процедуры замещения должно приниматься в соответствии с разными процедурами, предусмотренными в статье 11 данного Протокола.
83. Ни при каких обстоятельствах наличие полномочий о замещении не разрешает создание дополнительных форм внешнего контроля, направленных на выявление случаев возможного бездействия со стороны местных органов власти. Использование мер замещения должно осуществляться на основе обстоятельств, установленных в ходе общих процедур контроля.
Пункт 2
84. Для того чтобы избежать, чтобы полномочия о замещении использовались для того, чтобы вышестоящий орган мог вмешиваться в решения, которые возложены на местных выборных представителей, в Протоколе утверждается принцип личной беспристрастности сотрудников, осуществляющих полномочия, возложенные на них в рамках принятия решения о замещении. Исключение может быть сделано в случае делегированных полномочий, с учетом прямой ответственности вышестоящих органов по их осуществлению.
Статья 14
85. Если не предусмотрено иное, то сами государства выбирают те средства, на основании которых стандарты и принципы публичного международного права, к которым они присоединились, должны быть включены в их собственные юридические системы. Опыт показывает, что не во всех судебных системах можно ссылаться на Хартию, что, без сомнения, ограничивает реальную сферу действия местного самоуправления.
86. Статья14 Протокола вводит обязательство признавать право на эффективное судебное средство правовой защиты в отношении возможного нарушения положений Хартии и Протокола. В этом она вдохновляется статьей 13 Европейской Конвенции о правах человека, которая гарантирует право на эффективное средство правовой защиты в национальном органе власти, хотя не существует требования о включении самой Конвенции в национальное право, также как этого не следует и из формулировки статьи 11 Хартии. Сам компетентный суд решает, в какой мере следует добиваться исполнения на основании тех положений, на которые ссылаются.
Статья 15
87. В статье 15 разъясняется, что положения, содержащиеся в Дополнительном Протоколе, дополняют положения Хартии. Следовательно, они не наносят ущерб действию собственных положений Хартии, в том случае, если они правильно толкуются. См. также пункт 5 Преамбулы к данному Протоколу.
Статьи 16 и 17
88. Положения, содержащиеся в Части II Дополнительного Протокола основаны на "Модели заключительных положений конвенций и соглашений, заключаемых в Совете Европы", которая была одобрена Комитетом Министров на 315-м заседании постоянных представителей в феврале 1980 года.
[1] Обсуждена и одобрена Постоянным комитетом Палаты местных властей 20 ноября 2007 г. и принята Постоянным комитетом Конгресса 21 ноября 2007 г. (см. документ CPL(14)8RECREV, проект рекомендации, представленный докладчиком К.Ньюбери (Соединенное Королевство, М, ЕНП/ХД).