CCPE-GT(2018)3

Strasbourg, le 8 mars 2018

GROUPE DE TRAVAIL

DU CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPÉENS

(CCPE-GT)

Rapport de la 22^ème réunion

Strasbourg, 8-9 février 2018

Document établi par le Secrétariat

Direction générale I – Droits de l’homme et État de droit

I.        INTRODUCTION

1.         Le groupe de travail du Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE-GT) a tenu sa 22^ème réunion les 8 et 9 février 2018 à Strasbourg sous la présidence de M. Peter McCORMICK (Irlande), Président du CCPE.

2.         L’ordre du jour et la liste des participants font l’objet respectivement des annexes I et II.

II.       COMMUNICATION DU PRÉSIDENT ET DES MEMBRES DU BUREAU ET DU GROUPE DE TRAVAIL DU CCPE

3.         Le Président informe les membres du groupe de travail que lors de son intervention devant le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, le 7 février 2018, il a présenté les activités du CCPE à savoir l’adoption de l’Avis n^o 12, dernier avis adopté, le rapport du Bureau du CCPE sur l’indépendance et l’impartialité des ministères publics dans les États membres du Conseil de l’Europe en 2017 et sur l’importance du thème de l’Avis n^o 13 de 2018 sur l’indépendance, la responsabilité et l’éthique des procureurs[1].

III.      PRÉPARATION DE L’AVIS N^o 13 SUR L’INDÉPENDANCE, LA RESPONSABILITÉ ET L’ÉTHIQUE DES PROCUREURS

4.         Le Président présente au groupe de travail le projet de structure de l’avis (document CCPE-GT(2018)1Prov2) élaboré par le secrétariat et révisé par le Bureau et indique que le groupe de travail devra l’examiner en détail et l’enrichir de rubriques et de sous-rubriques spécifiques en vue de l’élaboration ultérieure du texte de l’avis.

5.         Le Président souhaite chaleureusement la bienvenue à M. Harald RANGE, ancien procureur général d’Allemagne et ancien président du CCPE et membre du groupe de travail de ce dernier, en sa qualité d’expert scientifique du CCPE chargé de la rédaction de l’avis.

6.         Il est précisé qu’à ce jour, 16 réponses au questionnaire relatif à l’élaboration de cet avis ont été reçues et qu’elles seront envoyées à l’expert scientifique.

7.         Les aspects ci-après sont examinés :

i)       les différentes définitions de l’indépendance : indépendance du ministère public dans son ensemble et indépendance des procureurs individuellement, indépendance interne et externe, indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif, du gouvernement et du parlement, indépendance budgétaire, indépendance des procureurs et indépendance des juges ;

ii)      qualité du travail des procureurs et efficacité du ministère public ;

iii)     traitement des affaires en instance ;

iv)    obligation pour les procureurs de rendre compte de leurs actions, ce qui n’équivaut pas exactement à la notion de responsabilité ;

v)     obstacles à l’exercice des fonctions de procureur ;

vi)    conflits d’intérêt ;

vii)   relations avec la police, les médias et d’autres groupes professionnels ;

viii)  expérience internationale concernant les relations entre les ministères publics et les ministères de la Justice ;

ix)    coopération internationale (par exemple, en rapport avec la traite des êtres humains, relations entre les procureurs antimafia).

8.         Le groupe de travail examine ensuite dans le détail chaque paragraphe du projet de structure et propose une version profondément modifiée et plus longue (document CCPE-GT(2018)1Prov3 reproduit en annexe au présent rapport).

9.         Il est demandé au secrétariat d’envoyer cette version, après la réunion, à tous les membres du Bureau et du groupe de travail pour observations finales et  d’envoyer par la suite la version consolidée finale à l’expert du CCPE pour qu’il commence à travailler sur le texte de l’avis. Il est convenu que le premier projet sera établi par l’expert du CCPE et envoyé au secrétariat d’ici à la mi-mai 2018.

IV.     QUESTIONS DIVERSES

10.      Le groupe de travail tiendra sa prochaine réunion les 7 et 8 juin 2018 à Paris.

APPENDIX I

AGENDA / ORDRE DU JOUR

1.      Opening of the meeting / Ouverture de la réunion

2.      Adoption of the agenda / Adoption de l’ordre du jour

3.      Communication by the President, members of the CCPE and the Secretariat / Communication du Président, des membres du CCPE et du Secrétariat

4.      Preparation of the draft Opinion No. 13 on «independence, accountability and ethics of prosecutors" / Préparation du projet d’Avis No. 13 sur « indépendance, responsabilité et éthique des procureurs »

5.      Any other business / Divers

APPENDIX II

LIST OF PARTICIPANTS

MEMBERS OF CCPE-GT / MEMBRES DU CCPE-GT

Mr Robert GELLI, Procureur général près la Cour d’appel d’Aix-en Provence, Cour d'Appel d'Aix-en-Provence, Aix-en-Provence, FRANCE

Ms Alessandra GIRALDI, Deputy Chief Director, Office of the Director of Public Prosecutions, Copenhagen, DENMARK / DANEMARK

Mr Davit MELKONYAN, Deputy Prosecutor General, Prosecutor General’s Office of Armenia, Yerevan, ARMENIA / ARMENIE

(apologised/excusé)

Mr Antonio MURA, Prosecutor General at the Court of Appeal of Venice, Venice, ITALY / ITALIE

Mr Sava PETROV, Prosecutor, Head of the Analytical Department, Office of the Prosecutor General, Sofia, BULGARIA / BULGARIE

 

Mr Ali Rıza ÜLKER, Judge, Council of Judges and Prosecutors of Turkey (CJP), Ankara, TURKEY/ TURQUIE

Mr Cédric VISART de BOCARME, Directeur du service d’appui commun auprès du Collège des procureurs généraux et du Collège du ministère public, Bruxelles, BELGIUM / BELGIQUE

Ms Jana ZEZULOVÁ, Public Prosecutor, Supreme Public Prosecutor’s Office, Analytic and Legislative Department, Brno, CZECH REPUBLIC / REPUBLIQUE TCHEQUE

Mr Vladimir P. ZIMIN, Senior Assistant to the Prosecutor General of the Russian Federation on special tasks, Office of the Prosecutor General, Moscow, THE RUSSIAN FEDERATION / FEDERATION DE RUSSIE

OTHER PARTICIPANTS / AUTRES PARTICIPANTS

Ms Emine Burcu SİNOPLU, Judge, Council of Judges and Prosecutors of Turkey (CJP), Ankara, TURKEY/ TURQUIE

SCIENTIFIC EXPERT / EXPERT SCIENTIFIQUE

Mr Harald RANGE, former Prosecutor General of Germany, former President of the CCPE and Member of the CCPE Working Group, GERMANY / ALLEMAGNE

MEMBERS OF CCPE-BU / MEMBRES DU CCPE-BU

Mr Peter McCORMICK, Prosecutor, Office of the Director of Public Prosecutions, Dublin, IRELAND / IRLANDE - (President of CCPE / Président du CCPE)

Mr José Manuel SANTOS PAIS, Procureur-Général Adjoint à la Cour Constitutionnelle du Portugal, Tribunal Constitucional, Lisbonne, PORTUGAL - (Vice-President of CCPE / Vice-Président du CCPE)

Mr Han J. MORAAL LL.M.MPA Chief Public Prosecutor, Eurojust, The Hague, THE NETHERLANDS / PAYS BAS

Mr Antonio VERCHER NOGUERA, Deputy Attorney General for environmental matters, Madrid, SPAIN / ESPAGNE

COUNCIL OF EUROPE’S SECRETARIAT /

SECRETARIAT DU CONSEIL DE L’EUROPE

Directorate General – Human Rights and Rule of Law

Direction générale – Droits de l’Homme et Etat de Droit

Division for the Independence and Efficiency of Justice /

Division pour l’indépendance et l’efficacité de la justice

E-mail: [email protected]

Ms Muriel DECOT, Secretary of the CCPE / Secrétaire du CCPE

Tel: + 33 (0)3 90 21 44 55; E-mail: [email protected]

Mr Artashes MELIKYAN, Co-Secretary of the CCPE / Co-Secrétaire du CCPE

(Tel: + 33 (0)3 90 21, E-mail: [email protected]

Ms Despina TRAMOUNTANI, Assistant / Assistante

Tel. +33 (0)3 90 21 62 95, E-mail: [email protected]

Ms Annette SATTEL, Administration and Networks / Administration et réseaux

Tel : + 33 (0)3 88 41 39 04, E-mail : [email protected]

TRAINEES / STAGIAIRES

 

Ms Lucie LETOMBE, Auditrice de justice de l’Ecole Nationale de la Magistrature (Bordeaux), actuellement en stage au service de l’exécution des arrêts

Ms Marie JONCA, Auditrice de justice de l’Ecole Nationale de la Magistrature (Bordeaux), actuellement en stage à la CEPEJ

INTERPRETERS / INTERPRETES

Ms Chloé CHENETIER

Ms Lucie DE BURLET

Mr Grégoire DEVICTOR

APPENDIX III

CCPE-GT(2018)1Prov3

                   

Strasbourg, 9 février 2018

                               

CONSEIL CONSULTATIF DE PROCUREURS EUROPEENS (CCPE)

Remarque liminaire :

Compte tenu de l’intitulé de l’Avis, le risque est de faire de cet Avis une compilation des grands principes concernant les procureurs, ce qui conduirait à produire un texte ressemblant à la Recommandation 2000(19). Attention à ne pas simplement répéter ce qui existe déjà.

Il convient donc de se concentrer sur les aspects concernant l’indépendance et l’éthique qui méritent d’être approfondis actuellement et qui présentent une vraie valeur ajoutée par rapport aux standards existants. Il conviendrait de réfléchir aux nouveaux enjeux actuels en matière d’indépendance, notamment dans le cadre du travail au quotidien des procureurs (exemple 1 : le risque de pressions chaque fois que l’enquête du procureur concerne un pouvoir - politique, économique, syndicats, etc.-. Dans ce contexte, envisager le rôle des médias et les attaques personnelles contre le procureur) (exemple 2 : la nécessite des procureurs de se fier totalement à l’avis d’experts en raison de la technicité croissante des dossiers – l’expérience juridique ne suffit plus. C’est un enjeu du monde moderne) (exemple 3 : les procureurs face à l’intelligence artificielle).

Ainsi, il faut passer en revue l’ensemble des aspects discutés lors de la 1^ère réunion du CCPE-GT en 2018 pour ne conserver que les aspects pertinents dans ce cadre.

Dans cette même optique, préparer un texte bref.

1.         Conformément au mandat qui lui a été confié par le Comité des Ministres, le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) a préparé un avis sur l’indépendance, la responsabilité et l’éthique des procureurs.

Justification d’un tel sujet : faire la corrélation Etat de droit/Bonne administration de la gestion/Indépendance.

Rappeler les principes fondamentaux tels que l’égalité des citoyens devant la loi, le droit des citoyens de bénéficier d’un procès impartial et d’un procureur neutre lors de l’enquête.

2.         Champ d’application

A partir des missions du Ministère public, il est possible d’en déduire des implications concernant son indépendance et ses responsabilités:

-       l’action publique qu’il conduit doit être préservée de toute considération autre que la recherche de la vérité et l’application de la loi ;

-       il est le « juge initial », càd qu’il vérifie la légalité des actes, la proportionnalité des actes d’enquêtes par rapport à l’infraction, le fait que l’enquête est à charge et à décharge, le fait que l’enquête a uniquement pour but que soient correctement appliquées la loi et les mesures d’actions publiques

Celui qui est chargé de ces missions, a donc des obligations et doit être responsable de ces actes : il doit en rendre compte à la société (rapport annuel des procureurs de la république par ex)

Cet Avis concerne le comportement des procureurs donc également leur image dans la société (être aussi « perçu comme indépendant »). 

3.         Dans les États membres où le ministère public remplit d’autres fonctions en dehors du système de justice pénale, les principes et recommandations du présent Avis s’appliquent mutatis mutandis également à ces fonctions.

(Dans certains domaines, quand l’Etat a besoin d’être représenté par un procureur, et que le procureur ne défend pas simplement l’intérêt général, il n’y a pas forcément la même exigence d’indépendance. Quel que soit le système, l’indépendance nécessaire lors d’une enquête pénale est différente que pour les autres activités).

4.         Référence à la diversité des systèmes juridiques en Europe ainsi qu'à leurs caractéristiques communes.

Pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites / principe de légalité. Quel que soit le système, le procureur doit agir conformément à la loi.

Aborder brièvement des tendances actuelles vers lesquelles se dirigent les Etats. Il existe des atteintes graves à l’indépendance, des tentatives de reprise en main du Parquet par l’exécutif dans certains Etats et il faudrait le dire brièvement en disant que cela ne correspond pas à la ligne de la Recommandation et qu’il faut aller vers toujours plus d’indépendance. On ne peut pas passer sous silence cela dans un Avis sur l’indépendance.

5.         Référence à la jurisprudence pertinente de la CEDH

6.         Liste des instruments pertinents du CdE et du CCPE, et autres instruments internationaux. Notamment Plan d’Action du Conseil de l’Europe pour renforcer l’indépendance et l’impartialité du pouvoir judiciaire (Ligne d’action 3),  Recommandation(2000)19 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le rôle du ministère public dans le système de justice pénale, les Avis n°8(2013) et n° 9 (2014) du CCPE sur les normes et principes européens concernant les procureurs, comprenant la « Charte de Rome », et les lignes directrices de Budapest. Vérifier aussi les avis du CCJE, notamment les Avis n°1 et 2.

7.         Voir également les instruments des autres organisations internationales

Dans tous les avis du CCPE, l’indépendance et la responsabilité sont mentionnées. Mais jamais une définition de ces 2 termes n’a été donnée.

A.           Indépendance

Tentative de définition mais le terme « indépendance » n’est pas entendu de la même façon selon les Etats.

Il faudrait réussir à donner une définition cette fois-ci, dans laquelle il conviendrait d’évoquer :

-       l’indépendance institutionnelle par rapport aux autres pouvoirs ou instances : exécutif, tribunaux, medias

-       l’indépendance structurelle

-       l’indépendance individuelle à l’intérieur du Parquet pour les procureurs (notamment lors du procès).

L’indépendance est au service des procureurs pour mener à bien leurs missions : elle ne peut être défendue qu’aux regards des résultats à atteindre. Ce qui implique un lien fort entre indépendance et responsabilité.

L’indépendance du procureur ne doit jamais être entendue sans considération du travail des autres parties, voire des autres procureurs. Cela nécessite de connaître la manière de travailler des procureurs dans chaque système.

L’indépendance du procureur ne signifie pas qu’il doit travailler seul : une coopération et une coordination des actions avec les autres instances sont nécessaires dans un contexte de terrorisme, de migrations, etc.

L’indépendance est donc différente de l’autonomie.

L’action des procureurs, comme celle des juges, est surveillée par certaines instances internationales, comme la CEDH. C’est l’image que va donner un Etat sur sa justice notamment.

 

B.           Responsabilité

Définition de « responsabilité » non totalement identique de « rendre compte (accountability) » :

-       préciser sur quoi rendre compte: rendre compte sur l’efficacité de son action, rendre compte sur les obstacles à l’exécution des missions, rendre compte sur la gestion des fonds publics du Ministère public, etc.

-       préciser sur quoi ne pas rendre compte : sur des dossiers particuliers, notamment devant le Parlement (mais à différentier d’une commission d’enquête sur une affaire chargée de déceler des dysfonctionnements et en vue de modifier la loi en conséquence le cas échéant). A différentier également des consultations que pourrait mener un Etat auprès de ses procureurs sur certaines évolutions de la société et de la justice en vue de modifier la loi.

-       préciser à qui rendre compte : lien avec la hiérarchie au sein des ministères publics mais pas seulement ; également au public sur l’efficacité de son action

-       préciser dans quels buts rendre compte : le but n’est pas de sanctionner le procureur qui rend compte mais de comprendre les résultats de l’action publique à la lumière des priorités de la politique pénale (au moins dans le cas de mandatory criminal action). Quand un procureur rend compte d’une action, il doit. Lorsqu’il explique son action, cela augmente la responsabilité. L’explication doit concerner l’action du procureur « dans l’intérêt de la société », en s’inscrivant dans le cadre de priorités nationales qui vont au-delà de la conception personnelle du procureur de mener l’action publique.

Le fait de rendre compte n’est pas contradictoire avec la notion d’indépendance. Bien au contraire, plus il y a d’indépendance, plus il convient de rendre compte.

Il convient de tenir compte de l’évolution du fonctionnement du Ministère public ces dernières années.

A.        Généralités

Le CCPE veut-il, dans son avis, exiger une indépendance pour tous les procureurs européens ? Il existe des parquets qui ne sont pas indépendants. L’indépendance apparait comme une qualité que doit avoir un magistrat, mais faut-il aller plus loin ? Pourquoi faut-il défendre l’indépendance du Parquet ?

La plupart des Etats membres semble être en faveur de l’indépendance des procureurs. L’avis devrait expliquer cela.

Il faut alors expliquer pourquoi l’indépendance se justifie car cela ne va pas de soi.

L’indépendance doit être contenue dans un statut

Quels sont les autres qualités que doit avoir un procureur :

-       garant des droits ?

-       doit assurer une bonne administration de la justice ?

B.           Indépendance des ministères publics

1.            Garanties légales, constitutionnelles, tradition

Indépendance structurelle et indépendance fonctionnelle

Relations avec l’exécutif et les autres pouvoirs (Parlement – voir ci-dessus partie « Définitions »)

2.            Autonomie du Parquet, notamment budgétaire

Indépendance n’est pas seulement statutaire.

Importance des moyens du Ministère public pour assurer l’indépendance 

Le financement des experts nécessaires

Gestion des preuves : nécessité de moyens suffisants

3.            Relations avec les autres acteurs et institutions

Tribunal

Police

Presse

C.           Indépendance des procureurs

1.            Garanties légales, constitutionnelles, tradition

2.            Indépendance interne

L’indépendance d’un procureur n’est pas la même que l’indépendance d’un juge : ce dernier juge en son âme et conscience alors que le procureur accomplit ses tâches au sein d’une hiérarchie qui peut l’obliger à respecter une certaine ligne d’action. Le procureur doit, à titre individuel, garder sa liberté de conscience.

Relations avec la hiérarchie

Instructions faites aux procureurs : Instructions générales ou instructions individuelles / Pressions / Ingérences

Organisation du travail / Attribution des affaires

Gestion de la carrière : rémunération, désignation, mobilité, promotion, inamovibilité

Transfert de procureur sans son consentement.

Importance de la formation, notamment continue (adaptation aux nouveaux phénomènes de sociétés).

Sécurité des procureurs et des membres de leurs familles

Atteinte à la réputation

Rôle éventuel des associations ou syndicats

3.            Indépendance externe

Instructions faites aux procureurs : Instructions générales ou instructions individuelles / Pressions / Ingérences

Indépendance au sein du pouvoir judiciaire

Gestion des conflits d’intérêts

Existence d’une instance indépendante pour garantir l’indépendance des procureurs

• Instance propres aux procureurs (Albanie, Croatie, Pologne, Serbie, etc.) ou instance pour les juges et procureurs (Belgique, France, Italie, Roumanie, Turquie, etc.)
• Tâches de cette instance

Existence d’une instance chargée de recevoir les plaintes des procureurs concernant les atteintes à l’indépendance

Lutte contre la corruption des procureurs

1. Responsabilité en tant qu’acteur du service public de la justice

« La confiance du public se mérite », ce qui implique :

-       une transparence des actions menées (lignes directrices publiées et claires, bonne communication avec la presse, moyens modernes de communication, réseaux sociaux, rapports annuels)

-       l’efficacité dans le traitement des affaires, dans un délai raisonnable (évaluation du travail des procureurs)

-       une bonne prise en charge des victimes

-       la nécessité de cohérence et d'équité

2. Responsabilité vis-à-vis de qui ?

• Hiérarchie

• Conseils supérieurs de la Justice

Ils analysent le fonctionnement de la justice

Ils peuvent avoir un rôle disciplinaire : pouvoir disciplinaire partagé est mieux que quand il appartient seulement à la hiérarchie

3. Responsabilité / Discipline

• Responsabilité civile/pénale – Immunité fonctionnelle et non générale

• Poursuites disciplinaires règlementées par la loi

1. Justification

Afin de promouvoir la confiance du public, l'indépendance doit s'accompagner de normes déontologiques rigoureuses. Le procureur doit être mais également « être perçu » comme impartial et indépendant.

Un code d’éthique doit trouver le juste équilibre entre le respect de l’indépendance des procureurs, les devoirs d’impartialité et d’objectivité (respect de la présomption d’innocence, du procès équitable, de la séparation des pouvoirs, de l’indépendance du tribunal, de la force contraignante des décisions) et le devoir de servir la société.

Le comportement du procureur doit être exemplaire à tous les stades de la procédure et de l’enquête mais également lors du recrutement et le déroulement de la carrière des procureurs.

2. Les principes éthiques des procureurs

Le but de l’Avis n’est pas de passer en revue l’ensemble des éléments devant figurer dans un code d’éthique mais d’insister sur certains aspects importants.

Doit concerner la sphère professionnelle mais aussi la sphère privée. Importance aussi du comportement des procureurs vis-à-vis des réseaux sociaux.

Nécessité de trouver un juste équilibre avec l’exercice des droits individuels des procureurs en tant que citoyen.

Relations entre la déontologie et la discipline. Quand il y a un code disciplinaire, il y a un aspect répressif pas forcément à recommander. La déontologie a un spectre plus large qui doit s’envisager au quotidien, sans évoquer uniquement les comportements criminalisés.

Incompatibilités/Participation à un parti politique/Support à un parti politique. Il ne faut pas exprimer publiquement son opinion politique (tout comme son opinion religieuse ou autre), mais il existe aussi un droit individuel à s’engager (cf rapports d’évaluation du GRECO).

Droit d’avoir un compte à l’étranger : possible si la loi nationale le permet, en le déclarant évidemment.

3. L’éthique dans la formation

Il conviendrait de promouvoir la prévention de la déontologie pour les jeunes magistrats

4. Code d’éthique des procureurs

Code inscrit dans la loi ou non ?

Qui doit le faire ? Participation nécessaire des procureurs

Code écrit ou oral ? il vaut mieux favoriser un code écrit.

Mais dans le même temps, on ne doit pas figer la déontologie. Un code doit être adaptable en fonction des évolutions de la société

Il pourrait être intéressant d’encourager la tendance à des rencontres directes entre procureurs et juges sur le plan international, sans passer par le biais des Ministères de la justice ou des affaires étrangères.

Améliorer la coopération internationale permet d’être toujours informé des nouveaux standards internationaux.