|
|
[ccje/docs2003/ccje(2003) op n° 4e]
RADA KONSULTACYJNA SĘDZIÓW EUROPEJSKICH
(CCJE)
OPINIA Nr 4
RADY KONSULTACYJNEJ SĘDZIÓW EUROPEJSKICH (CCJE)
DO WIADOMOŚCI KOMITETU MINISTRÓW
RADY EUROPY
W SPRAWIE WŁAŚCIWEGO KSZTAŁCENIA PRZYGOTOWAWCZEGO I DOSKONALENIA ZAWODOWEGO
SĘDZIÓW NA POZIOMIE KRAJOWYM I EUROPEJSKIM
Wstęp
1. W czasach, gdy widać jak coraz więcej uwagi poświęca się roli i znaczeniu sądownictwa, postrzeganego jako ostateczny gwarant demokratycznego funkcjonowania instytucji na szczeblu krajowym, europejskim i międzynarodowym, kwestia szkolenia przyszłych sędziów przed objęciem urzędu oraz doskonalenia zawodowego ma szczególne znaczenie (patrz Opinia CCJE nr 1 (2001), pkt 10-13 oraz Opinia nr 3 (2002), pkt 25 i 50.ix).
2. Niezależność sądownictwa przyznaje prawa sędziom wszystkich szczebli i właściwości, ale także nakłada obowiązki etyczne. Te ostatnie obejmują obowiązek profesjonalnego i sumiennego wykonywania pracy orzeczniczej , co oznacza, że powinni oni wykazywać duże umiejętności zawodowe nabywane, utrzymywane i wzmacniane poprzez szkolenia, które mają obowiązek i prawo odbyć.
3. Istotne jest, by sędziowie, wybrani po odbyciu pełnych studiów prawnych, otrzymali szczegółowe, dogłębne i zróżnicowane szkolenie aby byli w stanie wykonywać swoje obowiązki w sposób zadowalający.
4. Takie szkolenie jest także gwarancją ich niezawisłości i bezstronności zgodnie z wymaganiami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
5. Wreszcie, szkolenie jest warunkiem koniecznym, jeśli wymiar sprawiedliwości ma być szanowany i godny szacunku. Zaufanie obywateli do systemu sądownictwa zostanie wzmocnione, jeśli głębia i rozległość wiedzy sędziów rozciągającej się poza technicznie rozumiany obszar prawa na zagadnienia społecznie istotnej problematyki, a także umiejętności retoryczne i osobiste oraz zrozumienie pozwalając im odpowiednio i starannie zarządzać sprawami i wszystkimi zaangażowanymi osobami. W skrócie, szkolenie jest niezbędne do obiektywnego, bezstronnego i właściwego wykonywania funkcji sądowniczych i ochrony sędziów przed nieodpowiednimi wpływami.
6. W zakresie kształcenia przygotowawczego i doskonalenia zawodowego sędziów istnieją znaczne różnice między krajami europejskimi. Różnice te mogą być częściowo związane z pewnymi cechami różnych systemów wymiaru sprawiedliwości, ale pod pewnymi względami nie wydają się być nieuniknione i konieczne. Niektóre kraje zapewniają długi okres formalnego kształcenia w wyspecjalizowanych placówkach, a następnie intensywne dokształcanie. Inne zapewniają pewien rodzaj praktyki pod kierunkiem doświadczonego sędziego, który przekazuje wiedzę i udziela profesjonalnych rad w oparciu o konkretne przykłady, pokazujące jakie podejście przyjąć i unikające wszelkiego rodzaju dydaktyzmu. Kraje common law w dużym stopniu polegają na osobach o długoletnim doświadczeniu zawodowym, zwykle adwokatach. Pomiędzy tymi możliwościami istnieje cały szereg krajów, w których szkolenie jest w różnym stopniu zorganizowane i obowiązkowe.
7. Bez względu na różnorodność krajowych systemów instytucjonalnych i problemów pojawiających się w niektórych krajach, szkolenie powinno być postrzegane jako istotne w związku z potrzebą poprawy nie tylko umiejętności pracowników wymiaru sprawiedliwości, ale również jego funkcjonowania.
8. Znaczenie szkolenia sędziów jest uznane w dokumentach międzynarodowych, takich jak Podstawowe Zasady ONZ dotyczące niezawisłości sądownictwa, przyjęte w 1985 roku i tekstach Rady Europy przyjętych w 1994 r. (Zalecenie nr R (94) 12 w sprawie niezależności, efektywności i roli sędziów) oraz 1998 (Europejska Karta Statusu Sędziego) i zostało wspomniane w pkt 11 Opinii CCJE nr 1.
I. Prawo do szkolenia i poziom aktów prawnych, na którym prawo to powinno być zagwarantowane
9. Zasady konstytucyjne powinny zapewniać niezawisłość i bezstronność, od których zależy legitymacja sędziów, a sędziowie ze swej strony powinni zapewniać utrzymanie wysokiego poziomu kompetencji zawodowych (patrz pkt 50 (ix) Opinii CCJE nr 3).
10. W wielu krajach szkolenie sędziów jest regulowane specjalnymi przepisami. Istotną kwestią jest ujęcie konieczności szkolenia w przepisach regulujących status sędziów; przepisy prawne nie powinny szczegółowo regulować dokładnej treści szkolenia, ale powierzać to zadanie specjalnemu organowi odpowiedzialnemu za opracowanie programu nauczania, realizowanie szkolenia i nadzór nad jego realizacją.
11. Państwo ma obowiązek wyposażyć wymiar sprawiedliwości lub niezależny organ odpowiedzialny za organizację i nadzorowanie szkolenia w niezbędne środki, oraz pokryć koszty poniesione przez sędziów i inne zaangażowane osoby.
12. Dlatego CCJE zaleca, aby w każdym kraju ustawodawstwo dotyczące statusu sędziów zawierało przepisy dotyczące szkolenia sędziów.
II. Organ odpowiedzialny za szkolenia
13. Europejska Karta Statusu Sędziego (pkt 2.3) stwierdza, że wszelki organ odpowiedzialny za nadzór nad jakością programu szkolenia powinien być niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz że co najmniej połowa jego członków powinna być sędziami. W uzasadnieniu wskazano również , że szkolenie sędziów nie powinno ograniczać się do czysto technicznego szkolenia w zakresie prawa, ale należy również wziąć pod uwagę, że charakter urzędu sędziego często wymaga od sędziego interwencji w skomplikowanych i trudnych sytuacjach.
14. Podkreśla to kluczową wagę przywiązywaną do niezależności i składu organu odpowiedzialnego za szkolenie i jego treść. Jest to konsekwencją ogólnej zasady niezawisłości sędziowskiej.
15. Szkoleniejest kwestią interesu publicznego i należy zapewnić niezależność organu odpowiedzialnego za opracowanie programów nauczania i decydowania o kształcie prowadzonego szkolenia.
16. Sądownictwo powinno odgrywać główną rolę w organizacji i nadzorowaniu albo samo organizować i nadzorować szkolenie. W związku z powyższym oraz zgodnie z zaleceniami Europejskiej Karty Statusu Sędziego, CCJE popiera rozwiązanie, by obowiązki te w każdym kraju zostały powierzone nie ministerstwu sprawiedliwości ani innemu organowi odpowiedzialnemu przed władzą ustawodawczą lub wykonawczą, ale samemu sądownictwu lub innemu niezależnemu organowi (w tym Komisji Służby Sądownictwa). Stowarzyszenia sędziów mogą również odgrywać ważną rolę w promowaniu i ułatwianiu szkolenia, współpracując z organem sądownictwa lub innym bezpośrednio odpowiedzialnym organem.
17. Dla zapewnienia właściwego rozdzielenia funkcji, ten sam organ nie powinien być bezpośrednio odpowiedzialny jednocześnie za szkolenie i dyscyplinowanie sędziów. Dlatego CCJE zaleca, by pod nadzorem sądownictwa lub innego niezależnego organu, szkolenie było powierzone specjalnemu autonomicznemu ośrodkowi dysponującemu własnym budżetem, który jest w ten sposób w stanie, w porozumieniu z sędziami, opracowywać programy szkoleniowe oraz zapewniać ich wdrożenie.
18. Osoby odpowiedzialne za szkolenie nie powinny być również bezpośrednioodpowiedzialne za powoływanie lub awansowanie sędziów. Jeśli organ (czyli komisja ds. służby sądownictwa), o którym mowa w Opinii CCJE Nr 1, pkt 73 (3), 37 i 45, jest właściwy do spraw szkolenia i powoływania lub awansowania, należy zapewnić wyraźny jasny podział pomiędzy jego działami odpowiedzialnymi za te zadania.
19. Aby uchronić taką placówkę przed nieodpowiednimi wpływami zewnętrznymi, CCJE zaleca, aby kadra kierownicza i trenerzy zakładu powinien być powołany przez sądownictwo lub niezależny organ odpowiedzialny za organizowanie i nadzorowanie szkoleń.
20. Ważne, by szkolenie było prowadzone przez sędziów i ekspertów w każdej dyscyplinie. Prowadzący szkolenie powinni być wybierani spośród najlepszych w zawodzie i starannie dobrani przez organ odpowiedzialny za szkolenie, z uwzględnieniem ich wiedzy z nauczanych przedmiotów i ich umiejętności dydaktycznych.
21. Gdy to sędziowie są odpowiedzialni za działalność szkoleniową, ważne jest to, by ci sędziowie utrzymali kontakt z praktyką sądową.
22. Metody szkoleniowe powinny być ustalane i weryfikowane przez instytucję szkoleniową oraz powinny być organizowane regularne spotkania dla szkolących, aby umożliwić im dzielenie się swoimi doświadczeniami i poprawianie ich metod szkoleniowych.
III. Szkolenie przygotowawcze
a. Czy szkolenie przygotowawcze powinno być obowiązkowe?
23. O ile to oczywiste, że sędziowie, którzy są zatrudniani na początku swojej kariery zawodowej muszą być przeszkoleni, powstaje pytanie, czy jest to konieczne w przypadku gdy sędziowie są wybierani spośród najlepszych prawników z doświadczeniem, jak (na przykład) w krajach common law.
24. W opinii CCJE, obie grupy powinny odbywać szkolenie przygotowawcze: pełnienie obowiązków sądowych stanowi nowy zawód dla obu grup i wymaga szczególnego podejścia w wielu obszarach, w szczególności w zakresie etyki zawodowej sędziów, procedury i stosunków z wszystkimi osobami uczestniczącymi w postępowaniu sądowym.
25. Z drugiej strony ważne jest uwzględnienie konkretnych cech metod rekrutacji tak, aby odpowiednio nakierować i dostosować programy kształcenia: doświadczeni prawnicy muszą być przeszkoleni tylko w zakresie niezbędnym dla ich nowego zawodu. W niektórych małych krajach o bardzo małej liczbie sędziów lokalne możliwości szkoleniowe mogą być bardziej ograniczone i nieformalne, ale takie kraje w szczególności mogą korzystać ze wspólnych możliwości szkoleniowych wraz z innymi krajami.
26. Dlatego CCJE zaleca obowiązkowe szkolenie przygotowawcze w ramach programów dostosowanych do doświadczenia zawodowego powołanych.
b. Program szkolenia przygotowawczego
27. Treść programu szkolenia przygotowawczego i intensywność szkolenia znacznie się różnią w zależności od wybranej metody rekrutacji sędziów. Szkolenie nie powinno obejmować tylko nauki w zakresie technik stosowanych przy rozpatrywaniu spraw przez sędziów, ale należy również wziąć pod uwagę potrzebę świadomości społecznej oraz szerokiego zrozumienia różnych tematów odzwierciedlających złożoność życia społecznego. Ponadto otwarcie granic oznacza, że w przyszłości sędziowie powinni być świadomi, że są sędziami europejskim i być lepiej zorientowanymi w sprawach europejskich.
28. Ze względu na różnorodność systemów szkolenia sędziów w Europie, CCJE zaleca:
i. by wszyscy powołani na urząd sędziego posiadali lub nabyli przed podjęciem swoich obowiązków szeroką wiedzę z zakresu materialnego prawa krajowego i międzynarodowego oraz prawa procesowego;
ii. by decyzje o programach szkoleniowych bardziej szczegółowo dotyczących wykonywania zawodu sędziego były podejmowane przez instytucję odpowiedzialną za szkolenia i przez samych szkolących i sędziów;
iii. by takie programy teoretyczne i praktyczne nie ograniczały się do technik w dziedzinach czysto prawnych/prawniczych,ale powinny również obejmować szkolenia z zakresu etyki oraz wprowadzenia do innych dziedzin istotnych dla działalności sądów, takich jak zarządzanie sprawami i administracja sądowa, informatyka, języki obce, nauki społeczne i alternatywne metody rozstrzygania sporów (ADR);
iv. by szkolenie miało charakter pluralistyczny dla zagwarantowania i wzmocnienia otwartości myślenia takiego sędziego;
v. by w zależności od istnienia i długości wcześniejszego doświadczenia zawodowego, szkolenie trwało odpowiednio długo, aby uniknąć jego charakteru jako tylko formalności.
29. CCJE zaleca praktykę stosowania okresu szkolenia wspólnego dla różnych zawodów prawniczych i sądowych (na przykład adwokatów i prokuratorów w krajach, w których wykonują obowiązki odrębne od obowiązków sędziów). Praktyka ta najprawdopodobniej będzie sprzyjać lepszej znajomości i wzajemnemu zrozumieniu między sędziami a innymi zawodami.
30. CCJE również zauważyła, że wiele państw uzależnia dostęp do urzędu sędziego od uprzedniego doświadczenia zawodowego. Chociaż narzucenie takiego model wszędzie nie wydaje się możliwe i chociaż przyjęcie systemu łączącego różne rodzaje rekrutacji może mieć również zaletę dywersyfikacji historii przebiegu pracy zawodowej sędziów, ważne jest, by okres szkolenia wstępnego zawierał, w przypadku kandydatów przybywających prosto z uczelni, odpowiednio długie okresy szkolenia w środowisku zawodowym (praktyki adwokackie, przedsiębiorstwa itp).
IV. Doskonalenie zawodowe
31. Niezależnie od wiedzy podstawowej jaką należy zdobyć przed objęciem urzędu, sędziowie są „skazani na wieczne studiowanie i naukę” (patrz raport R. Jansena „Jak przygotować sędziów na dobrze wykwalifikowanych sędziów w 2003 roku” [“How to prepare judges to become well-qualified judges in 2003”], doc. CCJE-GT (2003) 3).
32. Konieczność takiego szkolenia jest skutkiem nie tylko zmian w prawie, technice i wiedzy wymaganej do wykonywania obowiązków sędziego, ale także ze względu na możliwości, funkcjonujące w wielu krajach, podejmowania przez sędziów nowych obowiązków przy obejmowaniu nowych stanowisk. Programy doskonalenia zawodowego powinny oferować możliwość szkolenia w przypadku zmian w drodze zawodowej, takich jak przesunięcia między sądem karnym i cywilnym, objęcie urzędu o specjalistycznej jurysdykcji (na przykład w sądzie rodzinnym, ds. młodocianych lub sądzie ds. społecznych) i objęcie urzędu jak np. prezes wydziału lub sądu. Takie przesunięcielub objęcie stanowiska mogą być uzależnione od odbycia odpowiedniego programu szkoleniowego.
33. O ile organizacja doskonalenia zawodowego jest istotna, gdyż społeczeństwo ma prawo do obsługi przez dobrze wyszkolonych sędziów, konieczne jest również upowszechnianie kultury kształcenia w sądownictwie.
34. Wprowadzenie obowiązkowości doskonalenia zawodowego w każdym przypadku nie jest realistyczne. W takim wypadku mogłoby to grozić jego zbiurokratyzowaniem i sformalizowaniem. Proponowane szkolenie musi być wystarczająco atrakcyjne, aby zachęcać sędziów do uczestnictwa, bowiem udział na zasadzie dobrowolności jest najlepszą gwarancją skuteczności szkolenia. Należy to również ułatwiać zapewniając świadomość każdego sędziego, że ma on etyczny obowiązek podtrzymywać i uaktualniać swoją wiedzę.
35. CCJE zachęca również w kontekście kształcenia ustawicznego do współpracy z innymi prawniczymi organizacjami zawodowymi odpowiedzialnymi za kształcenie ustawiczne w kwestiach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (np. nowych przepisów).
36. Podkreśla ponadto konieczność organizowania kształcenia ustawicznego sędziów w sposób obejmują wszystkie szczeble sądownictwa. Ilekroć to możliwe, różne szczeble powinny być reprezentowane na tych samych szkoleniach, dając okazję do wymiany poglądów między nimi. Pomaga to przełamać tendencje hierarchiczne, zapewnia, że wszystkie szczeble sądownictwa wzajemnie znają problemy i trudności pozostałych szczebli, a także wspiera bardziej spójne i konsekwentne podejścia w ramach całego wymiaru sprawiedliwości.
37. Dlatego CCJE zaleca:
i. by doskonalenie zawodowe było zwykle oparte na dobrowolnym udziale sędziów;
ii. by obowiązkowe doskonalenie zawodowe było dopuszczalne tylko w wyjątkowych przypadkach; przykładowo (jeżeli organ sądowy lub inny organ odpowiedzialny tak postanowi) gdy sędzia obejmuje nowy urząd lub inny rodzaj pracy lub funkcji lub w przypadku zasadniczych zmian w przepisach;
iii. by programy szkoleniowe powinny być sporządzane pod nadzorem organu sądowego lub innego organu właściwego do kształcenia przygotowawczego i doskonalenia zawodowego oraz przez samych szkoleniowców i sędziów;
iv. by takie programy, realizowane w ramach tego samego nadzoru koncentrowały się na kwestiach prawnych i innych dotyczących funkcjipełnionych przez sędziów i odpowiadały na ich potrzeby (patrz punkt 27 powyżej);
v. by same sądy zachęcały swoich pracowników do udziału w kursach doskonalenia zawodowego;
vi. by istniały programy tworzące środowisko, w którym pracownicy różnych gałęzi i szczebli sądownictwa mogli spotykać się i wymieniać swoje doświadczenia i dokonywać wspólnych spostrzeżeń;
vii. by, oprócz tego, że kształcenie jest etycznym obowiązkiem sędziów, państwa członkowskie miały również obowiązek zapewnić sędziom środki finansowe, czas i inne środki niezbędne do doskonalenia zawodowego.
V. Ocena szkolenia
38. W celu ciągłego doskonalenia jakości kształcenia sędziów, organy odpowiedzialne za szkolenia powinny przeprowadzać częste oceny programów i metod. Ważną rolę w tym procesie powinny odgrywać opinie wszystkich uczestników inicjatyw szkoleniowych, zachęcanych za pomocą odpowiednich środków (odpowiedzi na kwestionariusze, wywiady).
39. Choć nie ma wątpliwości, że realizacja trenerów powinien być monitorowany, oceny wykonania uczestników sądowych inicjatyw szkoleniowych jest bardziej wątpliwa.Doskonalenie zawodowe sędziów może być naprawdę owocne, jeśli swobodna interakcja pozbawiona jest wpływu względów związanych z karierą zawodową.
40. W krajach szkolących sędziów na początku ich kariery zawodowej, CCJE uznaje ocenę wyników szkolenia przygotowawczego za niezbędną dla zapewnienia najlepszych nominacji sędziowskich. Natomiast w państwach, które wybierają sędziów z szeregów doświadczonych prawników, stosowane są obiektywne metody oceny kandydatów przed objęciem urzędu, a szkolenie następuje dopiero po wyborze kandydatów, zatem w tych krajach ocena podczas szkolenia przygotowawczego nie jest odpowiednia.
41. Ważne jest jednak, w przypadku kandydatów podlegających ocenie, że powinni oni korzystać z gwarancji prawnych chroniący ich przed arbitralnością przy ocenie ich pracy. Ponadto w przypadku państw dopuszczających tymczasowe powoływanie sędziów, usunięcie ich z urzędu z końcem okresu szkolenia powinno odbywać się z poszanowaniem gwarancji mających zastosowanie do sędziów, gdy przewidywane jest ich usunięcie z urzędu.
42. W związku z powyższym, CCJE zaleca:
i. by programy i metody szkolenia podlegały częstym ocenom dokonywanym przez organy odpowiedzialne za szkolenia sędziowskie;
ii. by, co do zasady, udział w inicjatywach szkoleniowych sędziów nie podlegał ocenie jakościowej; sam udział w nich może jednak być, przy obiektywnym rozważeniu, uwzględniony przy zawodowej ocenie sędziów;
iii. by jakość wyników osób szkolonych była jednak oceniana, jeśli taka ocena jest niezbędna ze względu na fakt, że w niektórych systemach szkolenie przygotowawcze stanowi etap procesu rekrutacyjnego.
VI. Europejskie szkolenie sędziów
43. Bez względu na charakter jego obowiązków, żaden sędzia nie może pominąć prawa europejskiego, czy to Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i innych konwencji Rady Europy, czy to w stosownych przypadkach, Traktatu o Unii Europejskiej i przepisów z niego wynikających, ponieważ sędziowie są zobowiązani do stosowania tego prawa bezpośrednio w rozstrzyganych przez nich sprawach.
44. Dla promowania tego istotnego aspektu obowiązków sędziowskich, CCJE jest zdania, że państwa członkowskie, po wzmocnieniu akademickiego nauczania prawa europejskiego powinny również wspierać włączenie tego nauczania do programów szkolenia przygotowawczego i doskonalenia zawodowego proponowanych sędziom, ze szczególnym uwzględnieniem jego praktycznego zastosowania w codziennej pracy.
45. Zaleca także wzmocnienie europejskiej sieci wymiany informacji pomiędzy osobami i podmiotami odpowiedzialnymi za szkolenie sędziów (Lisbon Network), wspierającej szkolenia w sprawach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania i prawa porównawczego, i by to szkolenie odpowiadało oczekiwaniom szkolących jak również samych sędziów. Funkcjonowanie tej sieci może być skuteczne tylko wówczas, jeśli będzie wspierane przez każde państwo członkowskie, w szczególności poprzez ustanowienie organu odpowiedzialnego za szkolenie sędziów, o czym wspomniano w rozdziale II powyżej, oraz ogólnoeuropejską współpracę w tej dziedzinie.
46. Ponadto, CCJE jest zdania, że współpraca w ramach innych inicjatyw mających na celu współdziałanie instytucji szkoleniowych w Europie, w szczególności w ramach Europejskiej Sieci Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości, może skutecznie przyczynić się do lepszej koordynacji i harmonizacji programów i metod szkolenia sędziów na całym kontynencie.