Kaip ir kitos pagrindinės žmogaus teisės, pavyzdžiui, teisė į sveikatą, saugumą bei laisvę, teisė į teisingumą priskiriama svarbiausioms žmogaus teisėms ir yra vienas būtiniausių pilietinės visuomenės ramsčių. Todėl siekdamos užtikrinti, kad teisingumo vykdymas būtų kaip galima arčiau piliečių, laikui bėgant, beveik visos šalys sukūrė daugiau ar mažiau plataus masto teismų sistemas.

Mes gyvename nuolatinių ir didžiulių pokyčių laikmečiu. Tai reiškia, kad sukūrus naujas infrastruktūras, tam tikras vietas galime pasiekti žymiai lengviau nei anksčiau, kai jos būdavo visiškai atskirtos nuo likusio pasaulio; be to, tobulėjant šiuolaikinėms transporto priemonėms, galime žymiai greičiau ir lengviau nuvykti iš vieno miesto į kitą. Technologijos pakeitė mūsų darbo stilių, žmonių ir įmonių bendravimo tarpusavyje būdus bei viešąjį administravimą.

Be viso to, pastaraisiais metais tapome gamybos procesų (nesvarbu, ar jie vyktų privačiose, ar valstybės valdomose organizacijose) peržiūrėjimo, kuriuo siekta racionaliau panaudoti turtą, sumažinti išlaidas bei pagerinti veiklos efektyvumą, liudininkais. Tokį peržiūrėjimą paskatino pasaulinė ekonomikos krizė, privertusi daugumą vakarų pasaulio organizacijų nepaprastai optimaliai naudoti savo išteklius ir kartu daug dėmesio skirti kokybei. Teisingumo vykdymas yra viso šio konteksto dalis, todėl šiuo metu ir vyksta jo organizavimo peržiūrėjimo procesas, kuriuo siekiama optimaliai paskirstyti turtą ir pagerinti veiksmingumą, nesusilpninant dėmesio nei teikiamų paslaugų, nei priimamų teismo sprendimų kokybei.

Šio dokumento tikslas – pateikti sistemą, kurią taikydami administratoriai ir politikos formuotojai galėtų imtis reformų bei priimti einamuosius sprendimus dėl visos šalies arba jos teritorijos dalies teismų sistemos žemėlapio sudarymo (arba veikiausiai – dėl perdarymo).

Šis dokumentas pirmiausia yra rekomendacijos, kurios padės nustatyti veiksnius, į kuriuos reikėtų atsižvelgti, priimant sprendimus dėl konkrečių teismų dydžio bei jų vietos, ir kartu užtikrinti, kad būtų pasiektas optimalus veiksmingumo ir kokybės lygis. Kitaip tariant, pagrindinis tikslas – optimizuojant veiklos išlaidas ir investicijas, maksimaliai padidinti teisingumo institucijų paslaugų lygį.

1.2. Teismų sistemos žemėlapiai: kas tai?

Jei pagal dydžio ir vietos kriterijus ekonomikos teoriją pritaikytume teismų reorganizavimui, tokį reorganizavimą galėtume prilyginti tiekimo grandinės valdymui. Esama šimtai praktinių šios koncepcijos taikymo daugelyje ir įvairiuose kontekstuose būdų, tačiau galiausiai pastebėsime, kad ji puikiausiai tinka ir sudarant teismų sistemos žemėlapius. Jei kalbėsime apie viešojo transporto sistemas, jų vadovams maršrutų ir stotelių žemėlapius reikia nubraižyti taip, kad būtų pasiekta tinkama reikiamų punktų artumo keleiviams ir nuoseklaus transporto linijų išdėstymo bei stotelių skaičiaus pusiausvyra. Sveikatos priežiūros sistemoje sprendimų priėmėjai turi priimti tokią ligoninių išdėstymo strategiją, kad pirmosios pagalbos ir specializuoti skyriai būtų greitai ir lengvai pasiekiami, tačiau tuo pačiu reikia sukurti tokias mažiausio dydžio organizacijas, kurios leistų užtikrinti tinkamą kompetencijos medicinos srityje ir aprūpinimo reikiama įranga derinį. Investuotojai į sporto klubus turėtų stengtis aprėpti kaip galima daugiau miesto vietovių, tačiau kartu būtina užsitikrinti optimalią investicijų į sporto įrangą ir numatomų lankytojų srautų pusiausvyrą.

Lygiai taip pat, kaip pusiausvyros problemas sprendžia minėtų sričių verslininkai, taip ir išdėstant teismų įstaigas atitinkamose teritorijose būtina tinkamai subalansuoti įvairiausius veiksnius, kuriems galėtume priskirti:

teisės į teisingumą užtikrinimą teismo įstaigų artumo piliečiams prasme;
mažiausio dydžio teismo, kuriam pakaktų įvairių kompetencijų ir kuris galėtų užtikrinti, jog vykdys visas jam priskirtas funkcijas, nustatymą;
išlaidų mažinimą – reikia stengtis optimaliai panaudoti viešojo administravimo išlaidas, kurios negali ir neturi būti švaistomos;
užtikrinimą, kad teikiamos paslaugos būtų aukščiausio kokybės ir tinkamo veiksmingumo lygio.

Šioje įžangoje paminėta siūloma sistema naudinga tuo, kad joje nurodytas labai svarbus principas, kuris iš tikrųjų išryškina šio dokumento dvasią. Šiomis rekomendacijomis nesiekiama nurodyti, kaip sudaryti nepriekaištingą teismų sistemos žemėlapį. Panašiai, kaip ir visose kitose CEPEJ parengtose priemonėse, šiame dokumente pirmiausia pateikiama teismų sistemos žemėlapių sudarymo proceso apžvalga, supažindinant su tomis veiksnių grupėmis, į kurias sistemų valdytojai turėtų atsižvelgti priimdami sprendimus dėl optimalaus išteklių paskirstymo. Tai reiškia, kad mes pateikiame atviras rekomendacijas, kurių paskirtis – padėti politikos formuotojams siekti tų tikslų, kurie buvo nustatyti imantis veiksmų subalansuoti atitinkamą teismų sistemą.

Faktiškai teismų sistemos žemėlapių peržiūrėjimas baigiasi priimant sprendimą dėl to, kurie teismai turėtų išlikti ir kurie turėtų būti uždaryti. Todėl sprendimus priimančios institucijos turi rūpestingai įvertinti teisingumo užtikrinimo poreikius savo regionuose ir visais atvejais taikyti vienodas taisykles.

1.3. Teismų sistemos žemėlapių peržiūrėjimo etapai

Nors anksčiau dėl didelių atstumų ir ribotų komunikacijos priemonių reikėdavo įsteigti kelias teismų įstaigas, kurios dažnai būdavo autonomiškos ir savarankiškos, šiais laikais į teismo įstaigą būtina žiūrėti kaip į teismų tinklo dalį. Teismų jau nebegalima laikyti atskirais ir nepriklausomais vienetais, juos reikia laikyti „įstaigų žvaigždynais“, turinčiais klasikinę tinklinę formą, kurioje kiekviena „žvaigždės“ viršūnėlė yra susijusi su kitų – tiek vidinių teisingumo pasaulio, tiek ir už jo ribų esančių – įstaigų dalimis. Tai tinklas, kuris turi optimaliai teikti būtinas paslaugas tokiu laipsniu, kad patenkintų piliečių poreikius.

Iš esmės teismų išdėstymo valdymo tikslas – suformuoti, optimizuoti ir koordinuoti teismų įstaigų, kitų institucijų, įmonių ir piliečių sąsajas. Šis valdymo procesas aprėpia veiklos planavimą, organizavimą ir valdymą, o juo siekiama optimizuoti tiek baudžiamosios, tiek ir civilinės srities darbų, atliekamų taikant visas reikiamas procedūras ir skirtingo lygmens teisingumo instancijose, srautą, kartu atsižvelgiant į atstumus, kuriuos atitinkamame geografine regione turėtų įveikti sistemos naudotojas, norintis prisidėti prie bylos nagrinėjimo.

Teismų sistemos žemėlapio sudarymas yra sudėtingas darbas, kurį būtina suskirstyti į atskirus etapus. Gali būti, kad kiekvienam etapui galutinai užbaigti prireiks kelių mėnesių. Šiuos etapus galima pavaizduoti tokia schema:

Naujo teismų sistemos žemėlapio sudarymas

Rodiklių nustatymas ir jų įvertinimas

Esamo teismų sistemos žemėlapio ir rodiklių įvertinimas

Tikslų ir kriterijų nustatymas

Visų šioje schemoje nurodytų etapų aprašymą pateikiame kitame šio dokumento skyriuje. Skirsnyje „Rodiklių nustatymas ir jų įvertinimas“ pateikiame veiksnių, į kuriuos politikos formuotojams vertėtų atsižvelgti dar prieš pradedant teismų sistemos žemėlapio reformą, aprašymą ir kai kurias pagrindines rekomendacijas dėl galimų rodiklių taikymo.

2. Teismų sistemos žemėlapio peržiūrėjimas

2.1. Esamo teismų sistemos žemėlapio ir rodiklių įvertinimas

Labai svarbu pabrėžti, kad peržiūrint arba sudarant teismų sistemos žemėlapius, labai svarbu turėti reikiamus duomenis ir informaciją. Ypač svarbu, kad būtų kiekybinė ir, jei įmanoma, kokybinė informacija apie teisingumo poreikius, civilinių bylų rūšis bei apie nusikaltimų, dėl kurių iškeltos baudžiamosios bylos, rūšis.

Gali būti, kad atrodys keistai, jog šiose rekomendacijose nurodytoje etapų schemoje procesas prasideda nuo esamos padėties įvertinimo, o tik paskui pereinama prie tikslų ir kriterijų nustatymo, nors logika lyg ir diktuoja, kad turėtų būti atvirkščiai. Šiuo klausimu galima ginčytis, todėl nenorėtume, kad rekomendacijos šiuo aspektu pernelyg varžytų veiksmų laisvę. Vis dėlto norėtume pabrėžti, kad prieš nustatydami tikslus, o ypač – kriterijus, politikos formuotojai turėtų labai išsamiai susipažinti su savo teismų sistemomis, kadangi gerai nežinant padėties, reforma bus labai silpna. Kartais būna geriau, jei galutinis reformos tikslas nustatomas atlikus realios padėties įvertinimą, be abejo, nepamirštant, ko iš tikrųjų galima pagrįstai siekti.

Iš vidaus ir išorės šaltinių valdžios įstaigos turi surinkti tokius duomenis:

iš teisingumo ministerijų ir kitų teismus administruojančių institucijų – informaciją apie teisingumo vykdymą, t. y. duomenis apie gautas, užbaigtas ir tebenagrinėjamas bylas, suklasifikuotą pagal būdingus porūšius ir teritorinį išsidėstymą;
veiklos rodiklius, pavyzdžiui, duomenis apie teismų ir teisėjų produktyvumą, bylų nagrinėjimo trukmę gali pateikti teismų sistemos statistikos skyriai arba netgi juos gali surinkti patys teismai;
geografinius, transporto ir infrastruktūros duomenis galima gauti iš specializuotų įstaigų arba rasti patikimose interneto svetainėse;
bet kokią kitą specifinę informaciją, pavyzdžiui, apie veiklos mastą, teisinės pagalbos teikimą ir pan. galima gauti iš specialistų asociacijų ir iš patikimų interneto svetainių.

2.2. Tikslų ir kriterijų nustatymas

Kur bepažvelgtumėm, matysime, kad teismas yra labai sena institucija, todėl gana dažnai būna, kad teismų sistemų žemėlapiai tiesiog pasensta ir tampa nebeveiksmingi, nes tiek jų dydis, tiek ir kompetencijos sritys nebeatitinka atitinkamos teritorijos ir visuomenės realijų. Dėl pokyčių visuomenėje atsiranda akivaizdžių geografinių teismų išsidėstymo anomalijų, be to, žmogiškieji ištekliai irgi būna neoptimaliai pasiskirstę, todėl susidaro didžiuliai teismų aktyvumo lygio ir jų efektyvumo skirtumai. Be to, pastebėta, kad daugelyje teismų sistemų kaupiasi vis daugiau neatliktų darbų, kad nors lėtai, tačiau negailestingai ilgėja tiek civilinių, tiek ir baudžiamųjų bylų nagrinėjimo trukmė, kas prieštarauja veiksmingo teisingumo principui.[1]

Atskaitos taškas, nuo kurio pradedamas teismų sistemos žemėlapio sudarymo projektas, atskirose šalyse gali labai skirtis, todėl kiekvienos reformos tikslai irgi gali būti labai skirtingi. Pavyzdžiui, Italijoje, kur prieš reformą buvo daugiau nei 2000 teismų, nuspręsta sumažinti pirmosios instancijos teismų skaičių, tuo siekiant pagerinti visos teismų sistemos veiksmingumą ir efektyvumą.[2] Siekiant kitaip suformuoti teismų sistemą, buvo laikomasi mažiausių ir neefektyviausių struktūrų atsisakymo, prijungiant jas prie stambesnių teismų, principo.

Kitos Europos šalys teismų funkcijas sujungia pagal geografinį principą ir taip mažina teismo įstaigų skaičių. Iš tikrųjų, tokie reorganizavimo procesai atliekami ne tik dėl finansinių priežasčių. Kai kurios šalys, pavyzdžiui, Danija, Norvegija ir Nyderlandai, tokius projektus įgyvendino siekdamos pagerinti teisingumo kokybę. Be to, kad buvo sutaupyta lėšų ir apskritai pagerėjo kokybė, motyvas stambinti teismo įstaigas buvo ir teismų specializacija, kuri leido užtikrinti mažiausią būtiną teisėjų skaičių, arba naujų technologijų įdiegimas ir savalaikiškumo gerinimas.[3]

Tuo pačiu negalima atmesti, kad negalėtų būti situacijų, kurioms esant, politikos formuotojai galbūt norėtų teismus įsteigti naujose vietose, tuo siekdami užtikrinti, kad sutrumpėtų atstumas nuo teismo iki piliečių. Pavyzdžiui, keliuose Nyderlandų miestuose, kuriuose gyvena daugiau nei 100000 gyventojų, nėra nė vieno teismo ar tribunolo, o miestuose, kuriuose gyvena nedaug gyventojų, vis dėlto yra teismo įstaiga.[4]

Italijoje tikrai rasime daugybę nenormalumų (nors iš dalies jų buvo imtasi vykdant 2011–2012 m. reformą): Taranto, Mesinos ir Kalabrijos Redžo rajonų plotas siekia nuo 2500 iki 3200 kvadratinių kilometrų (kiekvienas atskirai užima apie 1 proc. Italijos teritorijos), o Turino, Bolonijos ir Florencijos rajonai užima beveik dešimt kartų didesnį plotą – nuo 22 000 iki 29 000 kvadratinių kilometrų (kiekvienas – apie 8 proc. Italijos teritorijos). Sicilijos Mistretos tribunolas aptarnauja teritoriją, kurioje gyvena 22 154 gyventojai, o Romoje gyvena 2 612 068 gyventojai. 50 mažiausių teismų pagal aptarnaujamą gyventojų skaičių (30 proc. visų Italijos teismų) aprėpia 9 proc. Italijos gyventojų.

Pernelyg didelis teismų skaičius bei neracionalus išteklių ir teismo įstaigų buvimo vietų pasiskirstymas daugelyje Europos šalių, pavyzdžiui Kroatijoje ir Italijoje, tapo stimulu imtis teismų sistemos žemėlapių reformos. Teismų išsidėstymo klausimu Italijoje buvo ginčijamasi daugiau nei šimtmetį, nuo pat Italijos suvienijimo 1861 m. iki šių dienų, nors valdžios įstaigos niekada nėra turėjusios rimtų ketinimų teismų sistemos žemėlapį perdaryti pagal pilietinės visuomenės struktūrą ir jos tikruosius poreikius.

Vienas svarbiausių reformos Nyderlanduose tikslų buvo žmogiškųjų išteklių perpaskirstymas taip, kad būtų išvengta jų disbalanso, o įgyvendinus teismų sistemos žemėlapio reformą Italijoje, irgi teko imtis didžiulio darbo perpaskirstant žmogiškuosius išteklius.

Anksčiau trumpai užsiminėme, kad be šalių demografinės raidos ir netolygaus žmogiškųjų išteklių pasiskirstymo šiuo metu labai sparčiai didėja ypač specifinių žinių poreikis, kurį nulėmė didėjantis verslo ir teisės sudėtingumas. Šis aspektas dar labiau verčia įgyvendinti tokias teismų sistemos reformas, kuriomis būtų siekiama užtikrinti didesnę teisinę kompetenciją. Čia dar kartą esame būtinumo subalansuoti teismų specializacijos, kurios atveju tenka įsteigti tam tikro mažiausio dydžio teismus, poreikį ir teismų artumą piliečiams, kuris galiausiai atspindi teisę į teisingumą, liudytojai.

2.3. Rodiklių nustatymas ir jų įvertinimas

Siekdami sukurti optimalią teismų aktyvumo ir jų artumo naudotojams pusiausvyrą, galime naudotis daugybe rodiklių. Gali būti, kad atsiras ir suvaržančių veiksnių, pavyzdžiui, netoliese esančių pataisos namų buvimas reikštų tam tikrus suvaržymus sprendimų dėl reformos priėmimo procese, nes saugumo ir ekonominiais sumetimais būna patogu, kai įkalintųjų, kurie byloje yra teisiamieji, pervežimo iki teismo atstumas būna trumpesnis.

Vykdant reformą, Italijoje buvo ypač svarbu įvertinti teismo įstaigos veiklos mastą bei tiek teisėjų, tiek ir pačių teismų produktyvumą, nes renkantis, kuriuos pirmosios instancijos teismus reikės uždaryti, visas dėmesys buvo nukreiptas į riboto dydžio ir prastai dirbančius teismus. Vertinant teismo įstaigas, naudoti specialūs ribiniai rodikliai, kurie dažniausiai buvo veiklos rodiklių, pasiektų per penkerius metus iki reformos, vidutinis lygis. Laikytasi tokio principo: masto ekonomija teismo įstaigoms, kurių rodikliai toli gražu nesiekė aritmetinio vidurkio lygio, būtų naudinga tada, jei jos būtų sujungtos su didesnėmis ir produktyvesnėmis teismo įstaigomis.

Todėl teisingai sudarant teismų sistemos žemėlapius, šiuo atžvilgiu svarbiausiais laikomi toliau nurodyti veiksniai, kurie suskirstyti į dvi pagrindines grupes: „Pagrindiniai veiksniai“, kuriems priskiriami ypatingos svarbos veiksniai, ir „Papildomi veiksniai“, kurie turi antraeilę reikšmę ir kuriuos panaudojus analizė būtų išsamesnė ir tvirtesnė. Aiškiai matyti, kad pagrindiniai veiksniai yra kiekybiniai arba lengvai kiekybiškai įvertinami rodikliai ir todėl juos galima objektyviai pamatuoti. Kita vertus, kai kurie veiksniai, kurie priskirti „Papildomiems veiksniams“, yra kiekybiniai rodikliai, kuriuos (nepaisant to, kad jiems visada galima nustatyti tam tikrus vertinimo būdus) nėra lengva pamatuoti (pavyzdžiui, veiklos mastas, teisėjų ir kitų darbuotojų komplektavimo aplinka ir pan.), todėl kai kurių įtaka yra labai nedidelė (pavyzdžiui, tarpininkavimas arba kultūrinis išprusimas). Todėl norint atlikti tvirtesnę reformą, pageidautina, kad greta pagrindinių kriterijų papildomai būtų taikomi ir minėti rodikliai.

a) Pagrindiniai veiksniai:

i) gyventojų tankumas;

ii) teismo įstaigos dydis;

iii) bylų nagrinėjimo srautai ir darbo krūvis;

iv) geografinė vieta, infrastruktūra ir transportas.

b) Papildomi veiksniai

v) kompiuterizavimas;

vi) teismo įstaigos infrastruktūra (telefonai, vaizdo priemonės) ir kultūrinis išprusimas;

vii) veiklos mastas;

viii) alternatyvūs ginčų sprendimo būdai (tarpininkavimas);

ix) teisinių konsultacijų buvimas;

x) teisėjų ir darbuotojų komplektavimas.

2.3.1. Gyventojų tankumas

Nepriklausomai nuo to, kiek teismo įstaigos kompetencijos rajone būtų gyventojų, siekiant geriau nustatyti optimalų teismų dydį vis tiek didesnę tiesioginę įtaką turės teisingumo poreikis. Tačiau vis dėlto negalima nepaisyti ir tos aplinkybės, kad keičiant teismų sistemos žemėlapį, pakankamai svarbu nustatyti ir tinkamą gyventojų, kurie priklausytų atitinkamo teismo kompetencijai, skaičių. Pavyzdžiui, Portugalijos ataskaitose nurodyta, kad netolygus gyventojų skaičiaus pasiskirstymas atsirado dėl masinio gyventojų persikėlimo iš kaimo vietovių į miestus, kuriam vykstant, daugybė gyventojų apsigyveno pakrančių rajonuose ir todėl dabar Porte arba Lisabonoje reikia žymiai daugiau teismo įstaigų.[5] Reformos Italijoje vykdytojai irgi pastebėjo specifinį gyventojų judėjimą, pavyzdžiui Veneto rajonas, kuris anksčiau buvo kaimo vietovė, per paskutiniuosius dešimtmečius tapo pramoniniu rajonu, kuriame reikia žymiai didesnio teismų skaičiaus, kitokios rūšies teismų ir kitokio teismo įstaigų išsidėstymo. Priešingai, kitose vietovėse pastebimas nedidelis teismų poreikis ir jose teismai būna gana neaktyvūs, ypač tada, jei jų dydis ir darbuotojų skaičius nebuvo atitinkamai sumažintas.

Kokio nors optimalaus žmonių skaičiaus, kuris turėtų būti priskirtas teismo kompetencijai, nėra nustatyta dar ir todėl, kad iš tikrųjų būtų teisingiau žiūrėti į teismo dydžio ir jo kompetencijoje esančių gyventojų skaičiaus ryšį. Vis dėlto galima pateikti šiek tiek statistikos, nes galiausiai juk reikės parengti ir teismo veiklos aprašymą.

Priklausomai nuo įstatymuose nustatytų kompetencijos sričių, teismai atlieka skirtingas užduotis. Dažniausia teismams būna priskirtas civilinių bei baudžiamųjų bylų nagrinėjimas ir galimai – administraciniai klausimai. Be to, teismams gali būti pavesta tvarkyti registrus (žemės, įmonių ir civilinius registrus), jie gali turėti specialius vykdymo užtikrinimo skyrius. Todėl tais atvejais, kai norime palyginti valstybių narių arba subjektų teismų sistemas, reikia elgtis labai atsargiai ir atsižvelgti į faktinę jurisdikciją.[6]

Iš 47 sistemų, kurios buvo įvertintos atsižvelgiant į 2010 m. buvusią būklę[7], daugumoje valstybių narių arba subjektų (kurių yra 19) 100 000 gyventojų tenka mažiau nei vienas bendrosios jurisdikcijos pirmosios instancijos teismas. 15 valstybių 100 000 gyventojų tenka nuo 1 iki 2 tokių teismų. Trylikoje valstybių šis skaičius yra didesnis, tačiau iš jų tik Turkija, Rusijos Federacija ir Monakas 100 000 gyventojų turi daugiau nei 5 teismus. Monako nurodytą skaičių reikėtų vertinti nepamirštant nedidelio šios valstybės gyventojų skaičiaus, kuris iškreipia teismų, tenkančių 100 000 gyventojų, skaičiaus rodiklį.

Lygiai taip, kaip pastebime nukrypimus atskirų šalių viduje, taip ir žiūrėdami į Europos teismų sistemų vidurkius, galime pastebėti tam tikrus gyventojų skaičiaus, kuriuos aptarnauja pirmosios instancijos teismai (t. y. bendras bendrosios jurisdikcijos ir specializuotų teismų skaičius), statistinius nukrypimus. Pavyzdžiui, Belgijoje vidutiniškai 401 478 gyventojams tenka vienas pirmosios instancijos teismas, tačiau kita vertus, Vengrijoje, kurioje yra panašus gyventojų skaičius, kiekvienam pirmosios instancijos teismui tenkantis aptarnaujamų gyventojų skaičius yra žymiai mažesnis ir siekia atitinkamai 76 229 gyventojus. Dviejose didelėse palyginamose šalyse – Ispanijoje ir Italijoje – vienam pirmos instancijos teismui tenka atitinkamai 20 503 gyventojai Ispanijoje ir 49 250 gyventojų Italijoje (t. y. Italijoje vienam teismui tenka dvigubai daugiau gyventojų).

Žiūrint į statistinius duomenis, būtų naudinga žinoti, kad iš 42 šalių, kurių teismų sistemas CEPEJ vertino pagal šį rodiklį, vidutinis gyventojų skaičius, tenkantis vienam pirmosios instancijos teismui, yra 25 599 (apskaičiuota bendrą gyventojų skaičių, t. y. 712 980 053 padalinus iš bendro teismų skaičiaus, t. y. iš 27 852). Jei pažvelgtume į vidutinius atskirų šalių rodiklius, šis skaičius atrodys stebėtinai mažas, tačiau taip yra dėl didelio stambiausių šalių, pavyzdžiui, Rusijos Federacijos (9978 teismai, kiekvienam tenka po 14 323 piliečius) ir Turkijos (4298 teismai, kiekvienam tenka po 16 883 piliečius) svorio.

2.3.2. Teismų dydis

CEPEJ teismą apibrėžia kaip „pagal įstatymus įsteigtą instituciją, kuri paskirta nagrinėti ir priimti sprendimus specifinių rūšių teisminiuose ginčuose nustatytoje administracinėje struktūroje, kurioje bylą nagrinėja vienas arba keli laikinai ar nuolat paskirti teisėjai.“ Šiame skirsnyje laikysimės principo, kad kalbame apie bendrosios jurisdikcijos teismus, kurie yra palyginami pagal nagrinėjamų ginčų rūšis.

Iš tikrųjų, teismo dydį galima apibrėžti pagal bendrą jame dirbančių darbuotojų skaičių, t. y. visą teisėjų, Rechtsfleger ir kito administracinio personalo skaičių. Tokiu atveju, jei darysime prielaidą, kad idealioje teismų sistemoje viso administracinio personalo ir teisėjų skaičiaus santykis visuose teismuose yra maždaug vienodas ir kad visiems teisėjams tenka toks pat arba beveik toks pat darbo krūvis, tada būtų pragmatiškiau teismo įstaigos dydį vertinti pagal tame teisme dirbančių teisėjų skaičių.[8]

Koks optimalus teismo įstaigos dydis, jei kalbėsime apie veiklos, kurią jis turi atlikti, mastą? Be to, koks yra tinkamas darbo krūvis, kad galėtume užtikrinti, jog teismui bus naudinga masto ekonomija? Ar pakankamai įvairios bylos ir jų skaičius, kad būtų galima užtikrinti, jog teismai bus kaip galima geriau panaudoti?

Šie klausimai susiję su pirmojoje šių rekomendacijų dalyje minėtomis problemomis, kurias paminėjome kalbėdami apie optimalaus išteklių paskirstymo problemą. Gali būti, kad nedidelis teismas negalės būti pakankamai produktyvus, nes dėl nedidelio bylų srauto neįmanoma tinkamai panaudoti visą teisėjų pajėgumą. Tačiau jei palyginsime nedidelį teisėjų skaičių ir nedidelę stambesnių teismų nagrinėjamų bylų įvairovę, gali būti, kad pamatysime, jog teismams trūksta specializacijos ir todėl galutinis rezultatas yra ne tik mažesnis efektyvumas (išlaidų prasme), bet ir mažesnis veiksmingumas (kokybės prasme). Priešingai, gali būti, kad didelės teismo įstaigos (tokios, kokios paprastai būna didmiesčiuose) negalės produktyviai dirbti dėl neveiksmingumo, kuris paprasčiausiai būna tik dėl tų įstaigų didumo, nes produktyviai dirbti trukdo biurokratizmas, dažnai užgožiantis įprastą teismų veiklą.

Siekiant nustatyti optimalų teismo dydį, kai kurias atvejais galima panaudoti teisėjų produktyvumo rodiklį. Teismo produktyvumą galima apibrėžti bylų, kurias teismas baigė nagrinėti per tam tikrą laikotarpį, skaičiumi. Šia prasme teismo įstaigos produktyvumas bus visų tame teisme dirbančių teisėjų produktyvumo suma.

Italijos Teisingumo ministerijos Statistikos skyrius ištyrė kiekvieno teismo produktyvumą, o paskui rezultatus apibendrino, suskirstydamas teismus pagal jų dydį (vidutinis teismų, kuriuose dirba 0 – 10 teisėjų, produktyvumas, vidutinis teismų, kuriuose dirba 11 – 20 teisėjų, produktyvumas, ir t.t.).

Tyrimo, kuris buvo atliktas naudojant realius skaičius, rezultatai patvirtino anksčiau minėtą bendrą tendenciją. Iš tikrųjų produktyvumo kreivė panaši į parabolę, t. y. žemiausias produktyvumo lygis yra tose teismo įstaigose, kuriose dirba iki 20 teisėjų. Didėjant teismo įstaigai, didėja ir produktyvumas, tačiau galiausiai, kai teismo įstaigos dydis pasiekia (ir viršija) tam tikrą (didelį) teisėjų skaičių, produktyvumas vėl ima mažėti. Toliau pateikiamame pavyzdyje apie Italijos teismų sistemą matyti, kad didžiausias produktyvumas būna teismuose, kuriuose dirba nuo 60 iki 100 teisėjų. Kai teisėjų skaičius viršija 100, produktyvumas vėl krenta žemyn.

Tačiau jei laikysime, kad vidutinė kitų šalių teismų sistema yra mažesnė negu Italijos, tada galime daryti prielaidą, kad didžiausias produktyvumas Europos mastu pasiekiamas teismuose, kuriuose dirba apytikriai nuo 40 iki 80 teisėjų.

Iliustruojantis pavyzdys

Dydis (teisėjų skaičius)

Panašūs tyrimai atlikti ir Nyderlanduose: vienas tyrimas vyko 2002–2005 m., o kitas – 2005–2009 m. Gautieji rezultatai nuo anksčiau šiose rekomendacijose rodytų mažai kuo skyrėsi. Iš tikrųjų, atsižvelgus į esamą organizacinę struktūrą, pastebėta, kad produktyviausiai dirba vidutinio dydžio teismai, o tiek labai mažų, tiek ir labai didelių teismo įstaigų produktyvumas buvo mažesnis. Išvada padaryta tokia: viena vertus, būtų naudinga mažesnes teismo įstaigas, kurių produktyvumo lygis prastas, prijungti prie didesnių teismų. Tačiau kita vertus, prijungimas neturėtų pavirsti kitu kraštutinumu – labai didelių teismo įstaigų atsiradimu, nes tuomet kyla pavojus, kad tokių didelių teismo įstaigų produktyvumas bus dar mažesnis nei tų mažųjų, iš kurių jos atsirado.[9]

Jei pagrindinis teismų sistemos žemėlapio peržiūrėjimo siekis arba vienas jos tikslų yra suformuoti vidutinio dydžio teismus, kurie leistų optimizuoti teisėjų produktyvumą, tada reikėtų spręsti, kaip neproduktyviai dirbančius teismus prijungti prie didesnių ir kaip galiausiai sumažinti kai kurių neefektyvių stambių teismų dydį.

Kad geriau suprastume, koks būtų tokio principo taikymo poveikis, įsivaizduokime, kad yra dvi teismų įstaigos. Teisme A₀ dirba 20 teisėjų, teisme B₀ – 100 teisėjų. Jei jų vidutinis produktyvumas yra mažesnis nei, tarkim, teismo, kuriame dirba 50 teisėjų, tuomet tam, kad gautume dvi naujas teismo įstaigas, galėtume iš naujo suformuoti teritoriją ir teismų kompetencijas taip, kad ir A₁, ir B₁ teismuose dirbtų maždaug po 60 teisėjų. Toks sprendimas (dydžio sumažinimas) eksperimento tvarka buvo diegiamas Italijos Turino ir Ivrėjos tribunoluose.

Paimkime kitą pavyzdį ir įsivaizduokime, kad yra du teismai. C₀ teisme dirba 15 teisėjų, o D₀ teisme – 35 teisėjai. Jei jų vidutinis produktyvumas yra mažesnis nei, tarkim, teismo, kuriame dirba 50 teisėjų, galime atlikti kitokią nei anksčiau minėta intervenciją: sujungti teismų įstaigas ir teritoriją į vieną naują, kurioje teisme E₁ dirbtų 50 teisėjų, t. y. bendras C₀ ir D₀ teismuose dirbusių teisėjų skaičius. Tokio pobūdžio sprendimai buvo plačiai taikomi Italijoje, vykdant naujausią teismų reformą: 30 mažų teismų buvo uždaryta, juos sujungiant ir sukuriant didesnes teismų įstaigas.

2.3.3. Nagrinėjamų bylų srautai ir darbo krūviai

Šiame skirsnyje darome prielaidą, kad nagrinėjame bendrosios jurisdikcijos teismus, kurie yra palyginami pagal visų teisėjų, dirbančių tokiu pat arba panašiu produktyvumu, nagrinėjamų ginčų rūšis.

Ankstesniajame skirsnyje pateikėme bendrąsias rekomendacijas dėl to, kaip nustatyti optimalų teismų dydį, atsižvelgiant į teisėjų produktyvumą. Vadovaudamiesi šiuo principu, viename iš dviejų ankstesnio skirsnio pabaigoje pateiktų pavyzdžių gavome dvi naujas teismų įstaigas A₁ ir B₁, kuriose dirba maždaug po 60 teisėjų. Dabar tarkime, kad, išanalizavus anksčiau buvusius nagrinėjamų bylų srautus, matyti, jog A₁ teismas per metus nagrinėja 12 000 bylų, o teismas B₁ – 14 400 bylų, kurios savo sudėtingumu yra panašios į A₁ teismo nagrinėjamas bylas. Jei abiem atvejais teismo įstaigos veikia efektyviai ir jų produktyvumas yra panašus (nesvarbu, koks ji būtų), tada turėtume du nelygiaverčius atvejus: iš tikrųjų, jei, kalbant apie produktyvumą, vienam teisėjui per metus tektų mažiau nei 200 bylų, A₁ teismo įstaigoje tektų dirbti už savo galimybių ribų. Priešingai, jei per metus vienam teisėjui tektų mažiau nei 200 bylų, kasmet metų pabaigoje susidarytų šūsnis nebaigtų nagrinėti bylų. Todėl idealus sprendimas minėtu atveju būtų dviejų teismo įstaigų kompetencijos sričių peržiūrėjimas taip, kad kiekvienai teismo įstaigai per metus tektų 13 200 gaunamų bylų.

Tačiau tokiu atveju atsiranda papildomų problemų, nes mums reikia nustatyti, kaip įvertinti teisėjų ir teismų darbo krūvį. Ar darbo krūvis yra tik vieno teisėjo per metus gaunamos bylos, ar į krūvį įskaičiuojamos ir ataskaitinio laikotarpio pradžioje buvusios nebaigtos bylos? Be to, kokias bylas reikėtų laikyti nebaigtomis nagrinėti? Ar visas tas bylas, kurios susikaupė paskutinio laikotarpio pabaigoje, ar tik tas, kurios per atitinkamą laikotarpį nebuvo baigtos nagrinėti?

Taigi šiuo klausimu galima daug ginčytis. Tačiau galimas šio klausimo sprendimas būtų toks: nebaigtas nagrinėti bylas reikėtų skaičiuoti atskirai nuo gaunamų nagrinėti bylų, joms taikant specialius vertinimo rodiklius. Iš tikrųjų, idealiu atveju, jei teismų sistema pasiektų veiksmingumo ir efektyvumo pusiausvyrą, teismai visas gaunamas bylas išspręstų per priimtiną laikotarpį ir iki minimumo arba net iki nulio sumažintų senų susikaupusių bylų skaičių. Kitaip tariant, analizės, kuri atliekama siekiant sudaryti teismų sistemos žemėlapį, pagrindas turėtų būti tik gaunamos ir išnagrinėtos bylos (šiuo atveju produktyvumas būtų vertinamas pagal šiuos du veiksnius), o tada turėtų būti paskirta ypatingų bylų ir terminuotai dirbančių teisėjų komanda (arba netgi tie patys kiekvienoje teismo įstaigoje dirbantys teisėjai skirtų kažkiek pastangų), kuri nebaigtas bylas nagrinėtų tol, kol susikaupusių bylų visai nebeliktų.

2.3.4. Geografinė vieta, transporto ir kitokia infrastruktūra

Daugelyje šalių teismo įstaigos geografinė vieta gali būti labai svarbus veiksnys vien todėl, kad reikia užtikrinti teisę į teisingumą vietiniu lygmeniu. Transporto poreikis ir šiuolaikiškų komunikacijos priemonių buvimas turi įtakos užtikrinant visuomenės teisę į teisingumą. Jei reikalaujama, kad bylos šalis teisme pasirodytų fiziškai, tada teismo įstaigos pasiekiamumas turi ypač svarbią reikšmę. Būtų neprotinga tikėtis, kad bylos šalis nuvykimui į teismą skirs nepagrįstai daug laiko, todėl reikėtų nustatyti priimtinos vykimo į teismo įstaigą trukmės standartą.

Taip pat atsiras problemų, jei vyresnio amžiaus asmuo turėsi atvykti į teismą, kuriame byla bus nagrinėjama anksti ryte; bus problemų, jei iš kito miesto į teismą reikės atvykti asmeniui, kuris neturi nuosavo automobilio, o tinkamų susisiekimo galimybių nėra. Visi tokie atvejai pažeis vienodą visų asmenų teisę į teisingumą.

Šiuo atveju, kai ieškomas sprendimas dėl optimalaus teismo įstaigų išdėstymo, kalbant apie teismo įstaigų vietą, reikėtų laikytis principo, kad turėtų būti mažinami atstumai nuo teismo įstaigos iki teismo kompetencijai priskirtos teritorijos gyvenviečių.

Toliau pateikiamame pavyzdyje matome įsivaizduojamos teritorijos žemėlapį, kuriame nurodyti keturi pagrindiniai miestai (A, B, C ir D), iš kurių vienas turėtų tapti miestu, turinčiu teismo įstaigą, kuri atitinka trumpiausio atstumo iki piliečių sąlygą.

Problemą galima spręsti sudarant lentelę, kurioje būtų nurodyta kelionės automobiliu trukmė tarp 4 miestų. Mes turėtume daryti prielaidą, kad kiekvienas miestas yra jį supančių miestelių atstovas.

Trukmė „nuo – iki“ minutėmis	Miestas A	Miestas B	Miestas C	Miestas D
Miestas A	0	30 min.	35 min.	60 min.
Miestas B	30 min.	0	20 min.	35 min.
Miestas C	35 min.	20 min.	0	20 min.
Miestas D	60 min.	35 min.	20 min.	0
Iš viso	125 min.	85 min.	75 min.	115 min.

Aišku, tuo atveju, jei reikia pasirinkti vienintelę vietą iš keturių anksčiau nurodytų, optimali teismo įstaigos vieta būtų miestas C, nes, jei palygintume su kitais galimais deriniais, šiuo atveju atstumai iki kitų trijų miestų yra trumpesni. Žinoma, ši analizė atlikta neatsižvelgiant į judančių žmonių skaičių. Tačiau jei, pavyzdžiui, B miestas būtų centru, kuriame gyvena žymiai daugiau žmonių ir kuriame bylų būna daug daugiau nei mieste C, tokiu atveju pasirinkdamos teismo įstaigos vietą valdžios įstaigos galėtų suteikti prioritetą miestui B.

Be abejo, atsiranda ir papildomų analizės elementų.

Ar visos teismo įstaigos teikiamos paslaugos turi likti viename teisme? Ar mums reikia kad teismas, kaip įstaiga, būtų fiziškai net tada, jei viskas, ko reikia klientams, – tai pasiimti formą arba paprasčiausiai užpildyti dokumentus tam, kad galėtų iškelti bylą?

Žiūrėdami į tą patį pavyzdį matome, kad trijose vietose, kuriose nebus teismo įstaigos, tikriausiai būtų naudinga įsteigti pagalbos centrus, kurie atliktų administracinio pobūdžio užduotis, o gal paprasčiausiai būtų tikslinga atliekant teismo įstaigų centralizavimą kartu išplėtoti ir galimų paslaugų teikimą internetu. Apie tai kalbėsime skirsnyje „Kompiuterizavimas“.

2.3.5. Kompiuterizavimas

Ankstesniajame skirsnyje minėjome, kad reorganizuojant teismų sistemą geografiniu aspektu, pailgėja atstumai, kuriuos turi nukeliauti bylų šalys, advokatai ir teismų darbuotojai, o dėl to gali atsirasti iškraipymai užtikrinant teisę į teisingumą. Tačiau panašu, kad daugelis šalių šią problemą sprendžia pozityviai. Iš dalies tai galima paaiškinti tuo, kad diegiant informacines technologijas ir didelėse šalyse vaizdo konferencijoms palaipsniui tampant įprasta norma, fizinis bylos šalių ir kitų dalyvių buvimas nagrinėjant bylą tampa vis mažiau privalomu; taip pat daugelis teismų nebelaiko rimta kliūtimi, jei bylos šalis teismo posėdyje dalyvauja nuotoliniu būdu.

Todėl sujungiant teismus, tuo pačiu reikėtų dar geriau panaudoti IKT, kas leistų sumažinti bylų šalių ir advokatų būtinų apsilankymų teismuose asmeniškai skaičių.[10] Be to, IKT turėtų būti naudojamos ir siekiant pagerinti bylų nagrinėjimo teismuose matomumą. Kuo daugiau yra taikomųjų programų, kurios pakeičia popierinius dokumentus ir būtinumą fiziškai dalyvauti vietoje, tuo labiau gali būti nutolusi teismo įstaiga. Kalbant apie kiekvienos teismo įstaigos geografinę vietą, gali būti, kad kompiuterizavimas suteiks lankstumo galimybes sprendžiant, kokias paslaugas galima būtų teikti kiekviename teisme.[11]

Kompiuterių panaudojimas duomenų tvarkymui padėjo verslo organizacijų vadovams įveikti vis didėjančią popierinių dokumentų valdymo problemą. Kompiuteriai pagreitino procesus, o atsiradus duomenų saugojimo galimybėms kruopščiai apgalvotose duomenų bazėse ir kataloguose, popieriniai dokumentai tapo nebereikalingi. Šiuolaikiškos ir labai efektyvios saugojimo sistemos leidžia sutaupyti popieriaus, taip pat joms reikia mažiau erdvės. Be to, jei visi teismo dokumentai nuskenuojami ir saugomi elektroniniu būdu, juos galima paimti ir naudojantis interneto prieiga. Taigi nebereikia atvykti į teismą ir paprašyti, kad duotų dokumento kopiją arba originalą. Kitaip tariant, paverčiant teismų sistemos žemėlapį šiuolaikišku, gali būti, kad mažinant teismo įstaigų skaičių, bus stengiamasi geriau panaudoti IKT, tačiau su sąlyga, kad konsultavimas arba net bazinės paslaugos, pavyzdžiui, dokumentų užpildymas arba oficialių dokumentų išsiuntimas šalims būtų teikiamos internetu.

Visi teismų sistemos kompiuterizavimo privalumai grindžiami pagrindine prielaida, kad visos naudojamos sistemos yra saugios ir garantuoja asmens privatumą bei naudojimo atsekamumą.

2.3.6. Vidinė teismų infrastruktūra ir kultūrinis išprusimas

Dabartinės technologijos, kurios leidžia teismo posėdžius vesti naudojant telefono arba vaizdo konferencijų paslaugą, teismų pasiekiamumui suteikia naują dimensiją. Galimas dalykas, kad tokiu būdu galėtų vykti tik tam tikrų rūšių teismo posėdžiai, tačiau jei įstatymuose būtų numatyta, kad galima pasinaudoti technologijų suteikiamomis galimybėmis ir todėl bylų šalims bei advokatams nebereikėtų atvykti į kiekvieną teismo posėdį, šis aspektas taptų tuo elementu, į kurį reikėtų atsižvelgti nustatant teismo įstaigų skaičių ir jų buvimo vietą. Jei tokios technologijos pradedamos taikyti praktiškai, tada bylų šalims ne tik reikia rečiau vykti į teismą, bet ir sumažėja jų patiriamos išlaidos (t. y. atkrenta kelionės išlaidos).

2.3.7. Veiklos mastas

Veiklos mastas visada yra arba turėtų būti tas veiksnys, į kurį privaloma atsižvelgti priimant sprendimą dėl teismo įstaigos vietos. Į veiklos mastą reikėtų pažvelgti siejant jį su apsirūpinimo ištekliais ir darbuotojų komplektavimo klausimais. Kartu reikia užtikrinti ir tam tikrą teismo kompetencijos priiminėti sprendimus tam tikru klausimu laipsnį. Imantis bet kokių tokio pobūdžio veiksmų, reikėtų apsvarstyti teismo posėdžių centralizavimo naudą, kas suteiktų daugiau lankstumo užtikrinant, kad teismų laikas bus maksimaliai panaudojamas. Teismams, kuriuose nebūna pakankamai daug bylų, sunku užtikrinti, kad jų teisėjai būtų užsiėmę.

Tačiau yra viena aplinkybė, kuri iškyla atliekant veiklos masto vertinimą. Faktiškai panašiai, kaip ir tais atvejais, kai kalbame apie aptarnaujamų gyventojų skaičių ir ryšį su oficialiai pradėtų nagrinėti bylų skaičiumi, veiklos mastas ir tame rajone esančių specialistų skaičius gali neturėti jokios reikšmės teismo dydžiui ir vietai, nes į teismo teisėjui tenkantį darbo krūvį jau būna atsižvelgta vertinant bylų srautą (2.3.3 skirsnis). Tačiau vienas aspektas, kurį kaip rekomendaciją norėtume išryškinti šiame skirsnyje, yra tas, kad gali būti, jog tuo atveju, kai yra alternatyvios patalpos teismo įstaigai įsikurti, o visi kiti veiksniai vienodi, labiau vertėtų rinktis tokią vietą, kur yra didesnis ekonominis aktyvumas ir intensyviausia prekyba.

2.3.8. Alternatyvūs ginčų sprendimo būdai (tarpininkavimas)

Svarbu pripažinti, kad alternatyvos teismui, kaip ginčų sprendimo institucijai, tampa vis plačiau prieinamos. Jos gali būti ir ekonomiška alternatyva. Nors tiesioginės sąsajos tarp teismo ir alternatyvių ginčų sprendimo paslaugų teikėjo neturėtų būti, visais atvejais aišku, kad tokios sąsajos yra. Šiai paslaugai reikėtų turėti parengtus paslaugos teikėjus bei tinkamas patalpas, jei posėdžiai būtų rengiami teismo įstaigoje.

2.3.9. Teisinių konsultacijų galimybė

Priimant sprendimą dėl teismo vietos ir dėl jurisdikcijos, reikėtų atsižvelgti ir į galimybes teikti teisines konsultacijas. Galimas dalykas, kad advokatai persikels į tas vietoves, kuriose yra pakankamai jų buvimą pateisinančios veiklos. Tokio noro persikelti negalima numatyti, todėl reikia imtis tinkamų atsargumo priemonių užtikrinant, kad asmenys, kurie naudosis teismo paslaugomis, turėtų galimybę gauti tinkamas teisines konsultacijas.

2.3.10. Teisėjų ir teismo įstaigos darbuotojų komplektavimas

Jau ankstesniuose šio dokumento skirsniuose matėme, kad gali būti, jog siekiant nustatyti, kiek esamam darbo krūviui įveikti reikės teisėjų ir kokia bus posėdžių struktūra, teks atlikti kruopštų vertinimą. Tačiau būtina apsvarstyti ir papildomus elementus. Įsteigti teismą tokioje vietoje, kad jis būtų priimtinu atstumu nuo teisės universiteto, irgi labai svarbu, ypač tose šalyse, kur pagal nusistovėjusią kultūrą žmonės labiau nori dirbti arti savo gimtinės arba tos vietos, kur baigė mokslus. Be to, daugelyje šalių gali būti rajonų ar atskirų miestų, kuriuose žmonės ir tuo pačiu teisėjai nenorėtų gyventi, dėl ko atsiranda prielaidos, kad organizacija bus nepastovi, teisėjų kaita – didelė ir visa tai turės neigiamą įtaką darbo kokybei.

Reikia ne tik užtikrinti, kad teismo įstaigoje dirbtų pakankami pasirengę ir patyrę teisėjai – dar reikia, kad joje dirbtų ir reikiamas pagalbinio administracinio personalo, aptarnaujančio vykdomą veiklą, skaičius.

Sunkumai komplektuojant ir išlaikant darbuotojus yra svarbiausia kliūtis, neleidžianti teikti aukštos kokybės ir veiksmingas teisingumo paslaugas. Faktas, kad gali būti, jog svarbiausiuose miestuose esančių teismų darbo rodikliai bus prasčiausi, nes darbuotojų kokybė nebus tokia, kokia būna provincijos teismuose. Esama įvairių šio reiškinio priežasčių, tačiau joms priskirti reikėtų konkurencingo atlyginimo nebuvimą, didesnes įsidarbinimo galimybes ir dideles gyvenamojo būsto kainas. Šiai problemai įtakos gali turėti teismo įstaigos geografinė vieta ir paslaugų teikimo būdas; taip pat gali būti, kad reikės surasti tinkamus alternatyvius būdus teisei į teisingumą užtikrinti. Nustatant, kokie yra komplektavimo sunkumai ir kokių kontrpriemonių reikėtų imtis, taip pat reikėtų atsižvelgti ir į tai, kad turėti gerai parengtą ir patyrusį personalą bet kokiu atveju yra labai naudinga.

Skirsnyje apie kompiuterizavimą matėme, kad šiuolaikinėms teismų sistemoms reikia naujų kompetencijų, kurios leistų teismams veikti dabartiniame pasaulyje, kuriame tiek bylinėjimasis, tiek ir nusikaltimai darosi sudėtingesni. Ypač reikia, kad į teismų sistemas ateitų dirbti labiau išsilavinę asmenys, kompetentingi ne tik teisės dalykuose, bet ir sugebantys vadovauti, turintys prekių ir paslaugų pirkimo įgūdžių, išmanantys naujas tyrimų technologijas (pokalbių telefonu klausymasis, kiti perėmimo būdai ir pan.), IT ir mokantys užsienio kalbas.

2.4. Rodiklių naudojimas sudarant naujus teismų sistemos žemėlapius

Šiame dokumente apibūdinome sudėtinius veiksnius ir kriterijus, į kuriuos reikėtų atsižvelgti sudarant teismų sistemos žemėlapį. Nors ir ne visais atvejais būtina į juos visus atsižvelgti, vis dėlto labai rekomenduojame, kad sudarydami teismų sistemos žemėlapius, taikytumėte pakankamą skirtingų rodiklių skaičių.

Būtinumas pritaikyti teisingumo sistemą prie ūkio ir gyventojų skaičiaus pasikeitimų Prancūzijoje baigėsi tuo, kad prireikė naudoti daugybę rodiklių ir duomenų (pavyzdžiui, demografinius duomenis, sprendimų kokybės rodiklius, duomenis apie bylų skaičių ir jų rūšis, apeliacinių skundų skaičių, bylų nagrinėjimo trukmę ir pan.). Pagal sprendimo rangą ir teismo dydį jurisdikcijos buvo suskirstytos į vienodas grupes. Tai reiškia, kad kiekviena kategorija buvo įvertinta ir išanalizuota pagal tuos pačius kriterijus. Italijoje buvo naudojami šie pagrindiniai rodikliai: gyventojų skaičius (reikėtų pažymėti, kad visuotinis gyventojų surašymas šalyje vyko 2011 m.), darbo krūvis, kuris dažniausiai būdavo grindžiamas gaunamų bylų skaičiumi, teisėjų produktyvumas bei teritorijos plotas ir atstumai, įvertinti pagal kelionės trukmę.

Šiek tiek kitokia logika taikyta Nyderlanduose, kur reformos tikslas buvo toks: reorganizuojant teismo įstaigų geografinį išsidėstymą, sudaryti galimybes sugrupuoti daugiau tos pačios srities bylų ir taip palengvinti teismų bei teisėjų specializaciją.

Vykdant reformą Portugalijoje ir Italijoje, įvestos taisyklės nustatyti, ar teismai būtų uždaromi pagrįstai. Portugalijoje labai svarbus vaidmuo tenka nuomonei apie veiksmingumą ir racionalumą, tačiau kadangi reforma vykdyta tik trijose jurisdikcijose ir iki likusių šalies rajonų nebuvo išplėtota, jokių realių prieštaravimų nekilo. Priešingai, Italijoje, kur bus uždaryti 949 pirmosios instancijos teismai, vietinių valdžios įstaigų, advokatūrų ir verslininkų reakcija yra labai negatyvi.

„Sciences Pro Strasbourg Consulting“ savo „Europos teismų sistemos žemėlapių lyginamojoje studijoje (2012 m.)“ pažymėjo, kad kiekviena šalis, siekdama užtikrinti, jog į kiekvienos teismo įstaigos padėtį būtų reaguojama pragmatiškiausiai, taikė įvairiausius kriterijus, tačiau nėra nieko, kas paneigtų, jog iš tikrųjų vyraujantis kriterijus buvo jurisdikcijos aktyvumo lygis, nepaisant to, kad jį šiek tiek sušvelnino kiti kriterijai, pavyzdžiui, geografinė padėtis (laikas, per kurį įveikiamas atstumas) arba būtinybė tam tikruose rajonuose turėti teismo įstaigas. Pavyzdžiui, Pietų Italijoje liko trys tribunolai (Kaltadžironės, Rosano ir Sciakos), kuriuos iš pradžių dėl jų dydžio ir veiklos apimčių buvo numatyta uždaryti, tačiau vėliau nuspręsta išsaugoti, kadangi jie vaidina svarbų vaidmenį kovojant su mafija. Tačiau yra šalių, pavyzdžiui, Vokietija, kuriose be šiame dokumente nurodytų kiekybinių ir kokybinių veiksnių buvo taikomi ir kiti įtakingi veiksniai, pavyzdžiui, istoriškai susiklosčiusios priežastys, į kurias reformos vykdytojai atsižvelgė uždarydami vieną, o ne kitą teismo įstaigą.

Vis dėlto bendroji tendencija yra ta, kad vykdant teismų sistemos žemėlapių reformą, nusitaikoma į tuos teismus (ir vėliau jie uždaromi), kuriuose dirba mažiausiai teisėjų ir kuriuose nagrinėjama mažiausiai bylų. Tačiau nesvarbu, kiek būtų pasirinkta vertinimo kriterijų, svarbiausias reformų vykdytojų siekis – sudėlioti juos taip, kad galiausiai atsirastų teismo įstaigų, kurios bus uždaromos, sąrašas.

Toliau pateiktame pavyzdyje matysime, kad sudarant tokį sąrašą, galima vadovautis dviem kriterijais, iš kurių vienas yra labiau, o kitas mažiau suvaržantis.

Tarkime, kad XYZ regione yra 10 teismų (teismai A – J) ir kad jų skaičių reikia sumažinti. Kokie teismai galimai bus uždaryti, politikos formuotojai nustato taikydami bendruosius kriterijus, t. y. mažiausią aptarnaujamų gyventojų skaičių, mažesnį nagrinėjamų bylų kiekį ir produktyvumą. Taigi veiksniai, į kuriuos reikės atsižvelgti yra tokie:

1) aptarnaujamų gyventojų skaičius;

2) gautų naujų bylų skaičius (matuojamas atsižvelgiant į bylos nagrinėjimo trukmę ir siejant su 1 veiksniu);

3) teisėjų produktyvumas.

Toliau pateikiame lentelę, kurioje pateikiamas mažiausias būtinų duomenų, kurių reikia siekiant atlikti analizę teismų sistemos žemėlapio peržiūrėjimo tikslu, kiekis.

	1 veiksnys Gyventojų skaičius	Gautos naujos bylos (indėlis) (palyginam.)	2 veiksnys Bylinėjimosi lygis (pateiktų bylų, tenkančių 100000 gyventojų, skaičius)	Užbaigtos bylos (rezultatas)	3 veiksnys Teisėjų produktyvumas	Teisėjų skaičius
Teismas A	100 000	1100	1100	1050	105	10
Teismas B	120 000	1000	833	1000	83	12
Teismas C	80 000	850	1063	800	114	7
Teismas D	200 000	1800	900	1850	103	18
Teismas E	180 000	1500	833	1500	88	17
Teismas F	200 000	2300	1150	2250	113	20
Teismas G	190 000	2000	1053	2050	103	20
Teismas H	50 000	300	600	250	50	5
Teismas I	30 000	300	1000	280	70	4
Teismas J	150 000	1500	1000	1500	107	14

Reformos vykdytojai nusprendė, kad teismų įstaigos, kurios bus įtrauktos į „galimai mažinamų įstaigų sąrašą“ yra tos, kurios patenka į pirmąją kvartilę, t, y. 25 proc. pagal kiekvieną taikytą rodiklį blogiausių teismo įstaigų, kurios toliau pateiktoje lentelėje iškirtos pajuodintu šriftu.

	1 veiksnys Gyventojų skaičius	Gautos naujos bylos (indėlis) (palyginam.)	2 veiksnys Bylinėjimosi lygis (pateiktų bylų, tenkančių 100000 gyventojų, skaičius)	Užbaigtos bylos (rezultatas)	3 veiksnys Teisėjų produktyvumas	Teisėjų skaičius
Teismas A	100 000	1100	1100	1050	105	10
Teismas B	120 000	1000	833	1000	83	12
Teismas C	80 000	850	1063	800	114	7
Teismas D	200 000	1800	900	1850	103	18
Teismas E	180 000	1500	833	1500	88	17
Teismas F	200 000	2300	1150	2250	113	20
Teismas G	190 000	2000	1053	2050	103	20
Teismas H	50 000	300	600	250	50	5
Teismas I	30 000	300	1000	280	70	4
Teismas J	150 000	1500	1000	1500	107	14

Jei bus taikomi labiau suvaržantys kriterijai, 4 teismo įstaigos (B, E, H ir I) pateks į mažinamų sąrašą, nes į blogiausių teismo įstaigų kvartilę patenka ne mažiau kaip pagal vieną rodiklį. O taikant mažiau suvaržančius kriterijus, į uždaromų teismo įstaigų sąrašą patektų tik viena teismo įstaiga (teismas H), nes jis į pirmąją kvartilę patenka pagal visus kriterijus.

Tačiau kas bus tada, jei politikos formuotojai nuspręstų pasiūlyti uždaryti 25 proc. teismo įstaigų, t. y. jei iš į sąrašą įtrauktų 10 įstaigų būtina pasirinkti dvi? Tokiu atveju reikėtų taikyti kitą kriterijų, kuris tris rodiklius sujungtų į vieną, taip pat galimai reikėtų rinktis normalizuojančius veiksnius (antraip būtų sunku apibendrinti gyventojų skaičių ir produktyvumą) ir kiekvienam veiksniui suteikti svorį, vadovaujantis prielaida, kad tų veiksnių įtaka ir svarba skiriasi. O paskui iš gauto naujo galutinio sąrašo reformų vykdytojai pasirinktų dvi blogiausiai dirbančias teismo įstaigas, kurios ir būtų uždarytos.

3. Teismų sistemos žemėlapio įgyvendinimas

3.1. Pereinamasis laikotarpis

Nesvarbu, ar atliekant teismų sistemos žemėlapio peržiūrėjimą yra sukuriamos naujos teismo įstaigos, ar kai kurios uždaromos ir prijungiamos prie kitų, ypatingą dėmesį reikėtų skirti pereinamajam laikotarpiui, kuris aprėpia kelis mėnesius, t. y. laikotarpį nuo padėties, buvusios pradedant reformą, iki padėties, susiformavusios praėjus keliems mėnesiams po reformos.

Pereinamo laikotarpio reikia tam, kad būtų galima:

pradėti veiksmingai teikti teisingumo paslaugas, kartu užtikrinant tęstinumą;
pasirūpinti uždarytų įstaigų darbuotojų perkėlimu į sujungtas įstaigas ir, jei būtina, į naujas įstaigas priimti dirbti papildomus žmogiškuosius išteklius;
atlikti visus perkraustymo į naujas įstaigas darbus (numatyti erdvę, perkelti įrangą, IT, aprūpinti priemonėmis ir pan.).

Pereinamąjį laikotarpį reikėtų suskirstyti į atskirus etapus ir juos valdyti pagal gerai parengtą projekto planą. Šiuo atžvilgiu būtų labai patogu sudaryti specialias darbo grupes, kurios šiais darbais užsiimtų kiekvienoje susijusioje teismo įstaigoje.

Siekiant pereinamajam laikotarpiui nustatytų tikslų, tuo pačiu reikėtų:

iki minimumo sumažinti riziką, susijusią su nutraukiamų teismo įstaigų darbu;
iki minimumo sumažinti poveikį paslaugų naudotojams;
užtikrinti, kad visa veikla būtų atlikta per deramą laikotarpį, o atliktų darbų kokybės lygis būtų tinkamas.

Naujų teismų sistemos žemėlapių įgyvendinimas turi savo kainą. Be abejo, į ją įeina ir galimybių studijos, kuri atliekama prieš reformą, kaina, tačiau be to, yra ir dar reikšmingesnės naujo teismų sistemos žemėlapio įgyvendinimo išlaidos, susijusios su įstaigų uždarymu, žmonių perkėlimu, dokumentų, baldų ir įrangos pervežimu, naujų darbuotojų priėmimu ir pan. Reformų vykdytojai ir politikos formuotojai turėtų ne stengtis šį aspektą užmaskuoti, o vertindami bendrą padėtį, į jį atsižvelgti. Be to, jei reformos tikslas – išlaidų taupymas, labai svarbu, kad reformų vykdytojai parengtų verslo planą, kuriame galėtų įvertinti, kokia bus reformos grynoji grąža per vidutinės trukmės ar ilgą laikotarpį.

3.2. Darbuotojų perkėlimas

Priklausomai nuo reformos vykdytojų priimtų sprendimų ir darbo teisės įstatymuose nustatytų apribojimų, galimas dalykas, kad įgyvendinant naują teismų sistemos žemėlapį, nemažai darbuotojų ir teisėjų reikės perkelti iš vienos teismo įstaigos į kitą. Pavyzdžiui, pagal viešajam sektoriui taikomą Italijos įstatymą, nė vienas iš 7000 darbuotojų ir 2300 teisėjų, kuriuos palietė 2012–2013 m. vykdoma teismų reforma, nepraras darbo, tačiau jiems visiems pasikeis teismo įstaigos, kurioje jie dirba, vieta.

Todėl ypatingą dėmesį reikėtų skirti oficialiems pranešimams apie teismų sistemos žemėlapio reformos įgyvendinimą, nes tokie pranešimai pasiekia specifines žmonių grupes, kuriuos pokyčiai paveikia tiesiogiai. Rengiant komunikacijos planą, reikėtų nustatyti tokius tikslus:

skatinti teigiamą reakciją į pokyčius, užtikrinant, kad visi, kuriuos palies reforma, žinotų apie naująjį teismų sistemos žemėlapį, jį suprastų ir suvoktų kaip teigiamą žingsnį;
prisidėti prie psichologinio klimato stabilizavimo ir darbuotojų motyvavimo;
užtikrinti, kad laikui bėgant, informacija būtų pateikiama nuosekliai ir taip sumažinti pavojų, kad iš „neoficialių“ šaltinių pasklis klaidinanti informacija;
leisti teisingai ir laiku pateikti pranešimus, kuriuose pamažu pateikiami atsakymai į visas įvairiausių su reforma susijusių šalių abejones.

Be komunikacijos plano būtina sudaryti dar vieną planą, kuris užtikrintų, jog perkeltieji asmenys savo einamojo darbo imtųsi veiksmingai ir efektyviai, pavyzdžiui:

kiekvienam perkeltam asmeniui priskirti funkcijas ir užduotis, kurias jis atliks naujoje teismo įstaigoje;
užtikrinti visų administracinių pareigų valdymą (leidimų išdavimo, darbo valandų nustatymo, IT sistemų paleidimo ir pan.);
įvertinti galimai ginčijamus klausimus, susijusius su taikomomis nuostatomis ir sąlygomis;
garantuoti, kad darbuotojams būtų išmokami atlyginimai.

3.3. Teismų sistemos žemėlapio reformos poveikio vertinimas

Labai dažnai viešojo sektoriaus reformų poveikis lieka neįvertintas. Labai svarbu, kad reformų vykdytojai savo reformų tikslų neskelbtų tol, kol nenustatys, kaip ir kada numato juos pasiekti. Pavyzdžiui, tipiški teismų sistemos strateginiai tikslai, kurie nustatomi prieš imantis peržiūrėti teismų sistemos žemėlapį, paprastai susiejami su veiksmingumo didinimu, specializacijos stiprinimu ar netgi su bendru teisingumo sistemos veiksmingumo gerinimu.

Europos teismų tarybų tinklo (ENJC) nuomone, pagrindinė teismų sujungimo priežastis turi būti siekis užtikrinti geresnę teisingumo kokybę, o ne vien tik būtinybė taupyti išlaidas.[12] Teismų sistemos turėtų rūpestingai įvertinti, ar grynąją išlaidų ekonomiją iš tikrųjų galima pasiekti sujungiant teismus, ir turėtų nepamiršti, kad gali praeiti ne vieneri metai, kol iš tikrųjų pasimatys taupymo rezultatai.[13]

Šiame skirsnyje daugiausia dėmesio skirsime kai kuriems pagrindiniams principams, kurie taikomi vertinant, kaip pavyko pasiekti teismų sistemos žemėlapio reformos tikslus.

Prieš pradėdami reformą, jos vykdytojai pirmiausia turėtų atskirame dokumente trumpai apibūdinti numatomą teismų sistemos žemėlapio reformą ir apibrėžti konkrečius tikslus, kuriuos teismų sistema turėtų pasiekti ją įgyvendinusi. Tokiame dokumente būtina išsamiai paaiškinti, kokie yra galutiniai pageidaujami rezultatai, ir nurodyti visas susijusias aplinkybes, pavyzdžiui, kiek prireiks laiko kiekvienam tikslui pasiekti. Nustatyti tikslai nuo pat pradžios turi būti pamatuojami, o idealiu atveju minėtame dokumente reikėtų pateikti faktų apie padėtį iki reformos, kad juos būtų galima palyginti su vėliau pasiektais rezultatais ir taip patikrinti, ar tie rezultatai iš tikrųjų buvo gauti dėl įgyvendintos reformos.

Prieš pradėdami įgyvendinti bet kokią su teismų sistemos žemėlapiu susijusią programą, politikos formuotojai turėtų apibrėžti, kokie bus konkretūs su kiekvienu tikslu siejami projekto rezultatai. Tai padės užtikrinti, kad galima veiksmingai įvertinti pažangą, padarytą siekiant nustatytų tikslų.

Vis dėlto vien tik duomenų nepakanka. Reformų vykdytojai turi sukurti ir pasirinkti pagrindinius vertinimo rodiklius (PVR), kuriuos būtų galima taikyti vertinant pasiektą pažangą. PVR turėtų numatyti pažangos, padarytos siekiant nustatytų tikslų, vertinimo būdus. Geriausi rodikliai paprastai būna tie, kurie parodo pasiektą efektyvumą, pagerėjusį darbą ir, jei įmanoma, pagrindinius kokybinius aspektus.

CEPEJ ataskaitoje „Europos teismų sistemos“ pateikiama daugiau nei šimtas įvairiausių PVR pavyzdžių, kuriuos galima panaudoti įgyvendintos reformos efektyvumui ir jos sėkmingumo laipsniui įvertinti. Pavyzdžiui, išlaidų lygiui įvertinti galima taikyti teisingumo sistemos išlaidų, tenkančių vienam gyventojui rodiklį; teisės į teisingumą lygiui vertinti – teismų ir teisėjų skaičių vienam gyventojui; efektyvumą galima būtų vertinti pagal laiko, per kurį byla užbaigiama, trukmę arba pagal baigtų nagrinėti bylų skaičių. Be to, siūloma atlikti kokybines apklausas, kurių rezultatai parodytų klientų pasitenkinimo laipsnį ir kaip patys gyventojai priima įgyvendintą reformą.

Nustačius PVR ir tikslus išreiškus skaičiais, vėliau būtina reguliariai vertinti pasiektą pažangą – taip matysime, ar reforma duoda tuos rezultatus, kurių siekiama iš anksto nustatytuose tiksluose. Šioje vietoje labai svarbu, kad pasirinkti PVR būtų taikomi pasiektai pažangai įvertinti ir galiausiai – pademonstruoti, kiek atlikta reforma buvo naudinga.

Idealios sistemos atveju vertinimo komanda, analizuodama PVR vykdymo statistinius duomenis, turėtų stebėti pažangą, padarytą siekiant kiekvieno tikslo. Ne trumpiau kaip šešių mėnesių laikotarpiu reikėtų kas mėnesį stebėti, kaip vykdoma rodiklių sistema, apžvelgti rezultatus ir reguliariai susitikinėti su sprendimų priėmėjais, kad būtų galima apsispręsti dėl tolesnės veiksmų krypties. Tuo atveju, jei faktiniai rezultatai neatitinka nustatytų tikslų, sprendimų priėmėjai turėtų numatyti, kokius reikėtų atlikti koregavimus (jei apskritai jie įmanomi), kad vėl būtų einama nustatytų tikslų link.

[1] Žr. Europos teismų sistemos žemėlapių reformų lyginamąją studiją, „Sciences Po Strasbourg Consulting“, 2012 m.

[2] LEGGE 14 settembre 2011, n. 148, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari. (11G0190)

[3] Europos teismų tarybų tinklas (ENCJ). Teismų reforma Europoje. 2011–2012 m. ataskaita.

[4] Žr. Europos teismų sistemos žemėlapių reformų lyginamąją studiją, „Sciences Po Strasbourg Consulting“, 2012 m.

[5] Žr. Europos teismų sistemos žemėlapių reformų lyginamąją studiją, „Sciences Po Strasbourg Consulting“, 2012 m.

[6] Europos teismų sistemos, 2012 m. laida (2010 m. duomenys): teisingumo veiksmingumas ir kokybė (CEPEJ).

[7] Europos teismų sistemos, 2012 m. laida (2010 m. duomenys): teisingumo veiksmingumas ir kokybė (CEPEJ). 5.2 pav. Bendrosios jurisdikcijos pirmosios instancijos teismų (juridiniai asmenys) skaičius 100 000 gyventojų 2010 m.

[8] Tose teismų sistemose, kuriose yra Rechtspfleger, teismo dydis pragmatiškai gali būti suprantamas kaip bendras tame teisme dirbančių teisėjų ir Rechtspfleger skaičius.

[9] Šaltinis: Teisingumas lėšų stokos laikais: taupymas ir reforma. Autoriai – Frans van Dijk ir Horatius Dumbrav.

[10] Europos teismų tarybų tinklas (ENCJ). Teismų reforma Europoje. 2011–2012 m. ataskaita.

[11] Šaltinis: Teisingumas lėšų stokos laikais: taupymas ir reforma. Autoriai – Frans van Dijk ir Horatius Dumbrav.

[12] Europos teisingumo tarybų tinklas (ENCJ), Europos teismų reformos ataskaita 2011 – 2012 m.

[13] Šaltinis: Teisingumas lėšų stokos laikais: taupymas ir reforma. Autoriai – Frans van Dijk ir Horatius Dumbrav.