2013. gada 21. jūnijā                                                                         CEPEJ(2013)7

                 EIROPAS TIESU SISTĒMU EFEKTIVITĀTES KOMISIJA

                                                          (CEPEJ)

                  TIESU SISTĒMAS KVALITĀTES DARBA GRUPA

                                              (CEPEJ-GT-QUAL)

                                     Vadlīnijas tiesu karšu izveidošanai

                Tiesu pieejamībasstiprināšanai tieslietu sistēmas kvalitātes ietvaros

1. Ievads

1.1. Pamatojums un uzdevums

Līdztekus citām pamattiesībām, tādām kā tiesības uz veselību, drošību un brīvību, tiesiskums ir viena no vissvarīgākajām cilvēktiesībām un viens no pilsoniskas sabiedrības balstiem. Tādēļ gandrīz visas valstis laika gaitā izveidojušas plašu vai ne tik plašu tiesu tīklu, ar mērķi, lai tiesa tiktu spriesta pēc iespējas tuvāk pilsoņiem.

Mēs dzīvojam pastāvīgu un dziļu pārmaiņu laikmetā: izveidojoties jaunām infrastruktūrām, dažas vietas kļūst pieejamākas nekā bijušas pagātnē, kad tās bijušas pilnīgi izolētas; tāpat arī, pateicoties moderno transporta līdzekļu attīstībai, nokļūt no vienas pilsētas citā kļuvis vieglāk. Tehnoloģija mainījusi mūsu darba paņēmienus un saskares veidu starp indivīdiem, uzņēmumiem un valsts pārvaldi.

Turklāt vēl pēdējo gadu laikā esam pieredzējuši ražošanas procesu, gan privāto, gan valsts, pārveidi ar mērķi racionalizēt aktīvus, samazināt izmaksas un palielināt lietderību, jo globālā ekonomiskā krīze spiež lielāko daļu rietumu organizāciju pamatīgi optimizēt savus resursus, vienlaikus pievēršot lielu uzmanību kvalitātei. Tieslietu administrēšana pieder šim kontekstam, un tāpēc tiek pārskatīta tās organizēšana, lai optimizētu aktīvu sadalījumu, palielinātu lietderību, neatstājot novārtā ne sniegto pakalpojumu, ne spriedumu kvalitāti.

Šā dokumenta mērķis ir nodrošināt ietvaru, saskaņā ar kuru administratori un politikas veidotāji var uzsākt reformas un pieņemt operatīvus lēmumus, lai izveidotu (vai, visticamāk, pārveidotu) visas valsts vai tās daļas tiesu karti.

Šis dokuments ir iecerēts kā vadlīnijas, lai identificētu tos faktorus, kas jāņem vērā, lemjot par konkrētas tiesas lielumu un atrašanās vietu, lai nodrošinātu optimālu lietderīguma un kvalitātes līmeni. Citiem vārdiem sakot, uzdevums ir maksimizēt tieslietu pakalpojumu apjomu, vienlaikus optimizējot darbības izmaksas un ieguldījumus.

1.2. Tiesu kartes: ko tas nozīmē

Ekonomikas teorijā tiesu reorganizācija lieluma un atrašanās vietas aspektā pazīstama kā “piegādes ķēdes vadība”. Šis modelis ir simtiem dažādos veidos un kontekstos piemērots praksē, kas beigu beigās šķiet ļoti līdzīgi tiesu kartes izstrādāšanai. Sabiedriskā transporta sistēmu vadītājiem ir jāzīmē maršrutu un pieturvietu kartes, lai rastu pareizo līdzsvaru starp pasažieru tuvumu viņiem interesējošām vietām un ilgtspējīgu līniju un pieturu skaitu. Veselības aprūpē lēmumu pieņēmējiem jāizvieto slimnīcas stratēģiski, lai neatliekamā palīdzība un specializētās nodaļas būtu ātri un viegli pieejamas, bet vienlaikus ir arī jāizveido minimāla lieluma struktūras, lai nodrošinātu pareizo medicīniskās kompetences un nepieciešamā aprīkojuma kombināciju. Investoriem, kas iegulda sporta zāļu ķēdēs, ir jāmēģina pilsētā aptver pēc iespējas vairāk vietu, taču vienlaikus jāoptimizē attiecības starp investīcijām aprīkojumā un prognozējamo klientu plūsmu.

Gluži tāpat kā iepriekš aprakstītajās situācijās, arī tieslietu ģeogrāfija ir dažādu faktoru izlīdzsvarošanas problēma:

·         Pieeja  justīcijai, raugoties uz to kā pilsoņu tuvumu tiesām.

·         Tiesu minimālais lielums, lai varētu nodrošināt dažādu komeptenču un funkciju esamību.

·         Izmaksu samazināšana, jo valsts pārvaldes resursus nedrīkst un nevajag šķiest, tie ir drīzāk jāoptimizē.

·         Kvalitātes kāpināšana, un sniegto pakalpojumu atbilstoša izpilde.

Šajā dokumentā aprakstītais ietvars noder šā dokumenta gara formulēšanai. Patiesībā šo vadlīniju nolūks nav noteikt detalizētu pieeju nevainojamas tiesu kartes izveidei. Šis dokuments tāpat kā visi CEPEJ izveidotie rīki drīzāk sniegs pārskatu par tiesu karšu izveidi, uzskaitot virkni faktoru, kas iesaistītajiem jāvērtē, lemjot par optimālu resursu sadalījumu. Tāpēc tās ir atvērtas vadlīnijas, kuru mērķis ir palīdzēt politikas veidotājiem sasniegt tos mērķus, kas izvirzīti attiecīgās tiesu sistēmas līdzsvaram.

Faktiski tiesu karšu pārskatīšana parasti beidzas ar lēmumu par to, kuras tiesas vajadzētu saglabāt un kuras ir slēdzamas. Tāpēc atbildīgajiem par lēmumu pieņemšanu ir rūpīgi jāizvērtē vajadzības pēc justīcijas visās to teritorijās un jāpiemēro vienoti noteikumi.

1.3. Tiesu kartes pārskatīšanas posmi

Pagātnē lielo attālumu un ierobežoto saziņas līdzekļu dēļ vajadzēja būvēt vairākas tiesu iestādes, bieži vien pašpietiekošas un pašpārvaldītas, taču mūsdienās tiesas ir jāuztver kā daļa no “tīkla”. Tiesas vairs nevar uzskatīt par atsevišķām un neatkarīgām vienībām, bet gan par “iestāžu plejādi”, kuras attēlošanai tiek izmantota klasiskā tīklveida figūra, kurā mezgli ir savstarpēji saistīti ar citām pusēm gan tieslietu pasaules iekšienē, gan ārpus tās. Tīkls optimālai pakalpojumu sniegšanai kur tie ir nepieciešami, nodrošinot pilsoņu vajadzības.

Būtībā tiesu izvietojuma vadības mērķis ir izveidot un optimizēt saistību un koordināciju starp tiesu iestādēm, citām iestādēm uzņēmumiem un pilsoņiem. Tā ietver procesa plānošanu, darba plūsmas optimizēšanai domāto darbību organizēšanu un vadīšanu gan krimināltiesību, gan civiltiesību jomā, ar visām atbilstošajām procedūrām un ar dažādām sprieduma instancēm, ņemot vērā to, kā lietotājam ir jāpārvietojas tajā ģeogrāfiskajā rajonā, kurā viņš dzīvo, lai atbalstītu procesu norisi.

Tiesu kartes izstrādāšana ir sarežģīta darbība, kas jāsadala posmos, un kuru pilnīgai pabeigšanai var būt nepieciešami vairāki mēneši. Šādus galvenos posmus var definēt tā, kā šajā zīmējumā:

Nākamajā sadaļā ietverts visu makroposmu apraksts. Sadaļa “Izstrādāt un mērīt indikatorus” apraksta faktoru kopumu, kas politikas veidotājiem jāņem vērā, uzsākot tiesu kartes reformu, kā arī ar tiem saistītās svarīgākās vadlīnijas.

1.  Tiesu karšu izvērtēšanas veikšana

2.1. Novērtēt pašreizējo tiesu karti un indikatorus

Jāuzsver, ka, izvērtējot vai veidojot tiesu kartes, izšķiroša loma ir datu un informācijas pieejamībai. It īpaši – kvantitatīvas un, ja iespējams, kvalitatīvas informācijas, kā arī zināšanām par pieprasījumu pēc justīcijas, kā arī par izskatāmo strīdu veidiem civiltiesību sektorā un noziegumu veidiem krimināltiesību sektorā ir būtisks atbalsts lēmumu pieņemšanas procesā.

Iespējams, šķiet savādi, ka šajās vadlīnijās sniegtā posmu secība sākas ar pašreizējās situācijas izvērtējumu, un tikai pēc tam nāk uzdevumu un kritēriju izvirzīšana, kaut arī, loģiski spriežot, vajadzētu būt otrādi. Par to iespējams diskutēt, un šīm vadlīnijām nav nolūka šajā ziņā būt pārāk ierobežojošām. Tomēr iecere ir uzsvērt, ka politikas veidotājiem patiešām visās detaļās jāpārzina sava tieslietu sistēma, pirms viņi sāk izvirzīt uzdevumus un, it īpaši, noteikt kritērijus, jo bez spēcīgas zināšanu bāzes reforma būs vāja. Reizēm reformas galīgos mērķus var noteikt tikai pēc reālās sistēmas izvērtēšanas, paturot prātā to, ko saprātīgi iespējams sasniegt.

Atbildīgajām iestādēm jāapkopo dati no iekšējiem un ārējiem avotiem:

·         tieslietu administrācijas dati, tādi kā ienākošās, pabeigtās un neizskatītās lietas, ieskaitot visas apakšklasifikācijas un sadali, ko iespējams iegūt no tieslietu ministrijas un citām tiesu administrācijas atbildīgajām iestādēm;

·         izpildes pamatrādītāji, tādi kā iestādes un tiesnešu darba ražīgums, tieslietu sistēmu statistikas departamenti var sniegt datus par lietu izskatīšanas laikiem, iespējams, ka arī pašas tiesas apkopo šos datus;

·         ģeogrāfiskos, transporta un infrastruktūras datus iespējams iegūt no specializētajām atbildīgajām iestādēm vai iegūt no uzticamām interneta vietnēm;

·         citu specifisku informāciju, tādu kā uzņēmējdarbības līmenis, uzņēmumu skaits, juridiskā palīdzība, utt., iespējams iegūt no profesionālajām asociācijām un arī no uzticamām interneta vietnēm.

2.2. Izvirzītie uzdevumi un kritēriji

Tieslietu sistēmas visur ir ļoti senas organizācijas; tāpēc dauzkārt tiesu kartes ir novecojušas un neefektīvas, tām piemīt teritorijām un sabiedrībai neatbilstošas dimensijas un kompetence. Šis rezultāts saskatāms tiesu ģeogrāfiskā sadalījuma anomālijās, kā arī suboptimālā cilvēkresursu sadalījumā, kas rada lielas atšķirības tiesu aktivitātes līmeņa un efektivitātes ziņā. Tāpat arī daudzas tieslietu sistēmas uzrādījušas augošu neizskatīto tiesu apjomu, lēni, bet nenovēršami pieaugošu lietu izskatīšanas laiku gan civiltiesību, gan krimināltiesību jomā, kas ir pretstatā lietderīgas justīcijas principam[1].

Dažādās valstīs tiesu kartes projekta uzsākšanai var būt atšķirīgas izejas pozīcijas, un tāpēc katrai reformai var būt atšķirīgs mērķis. Tādā valstī kā Itālijā, kurā pirms reformas bija vairāk nekā 2000 tiesu, tika pieņemts lēmums samazināt pirmās instances tiesu skaitu, lai uzlabotu visas tiesu sistēmas efektivitāti un lietderību[2]. Lai pārveidotu tiesu sistēmu, tiek izmantota tāda metode kā mazāko un visnelietderīgāko struktūru slēgšana, apvienojot tās ar lielākām tiesām.

Citas Eiropas valstis veic tiesu funkciju ģeogrāfisko konsolidāciju, un tādējādi samazinot tiesu skaitu. Un šos reorganizācijas procesus virza ne tikai finansiāli apsvērumi. Dažas valstis, tādas kā Dānija, Norvēģija un Holande, ievieš šādus projektus, lai uzlabotu justīcijas kvalitāti. Līdztekus ekonomiskajiem ietaupījumiem un vispārējās kvalitātes uzlabojumiem, tiesu specializācija, nodrošinot minimālo nepieciešamo tiesnešu daudzumu, vai jaunu tehnoloģiju ieviešana un termiņu uzlabošana tiek minēti kā motivācija tiesu mērogu palielināšanai [3].

Vienlaikus nevaram izslēgt to, ka iespējamas tādas situācijas, kad politikas veidotāji var vēlēties ieviest jaunas tiesu dislokācijas vietas, lai samazinātu attālumu līdz pilsoņiem. Piemēram, Holandē vairākās pilsētās ar vairāk nekā 100 000 iedzīvotāju nebija nevienas tiesas, ne tribunāla, turpretim pilsētās ar demogrāfisko deficītu joprojām bija tiesa[4].

Itālijā, patiešām, pastāv virkne anomāliju (kaut gan 2011. – 2012. gada reforma tās daļēji risināja): Taranto, Mesīna un Kalabrija  aizņem 2 500 un 3 200 kvadrātkilometru lielas teritorijas (katra veido apmēram 1% no Itālijas teritorijas), turpretim Turīnas, Boloņas un Florences teritorijas ir līdz desmit reizēm lielākas, no 22 000 līdz 29 000 kvadrātkilometriem (katra veido apmēram 8% no Itālijas teritorijas). Mistretas tribunāls Sicīlijā apkalpo 22.154 iedzīvotājus, turpretim Roma aptver 2 612 068 iedzīvotāju. 50 mazākās tiesas, vērtējot pēc apkalpoto iedzīvotāju skaita, (30% no visām Itālijas tiesām) apkalpo 9% Itālijas iedzīvotāju.

Eiropā daudzu tiesu karšu reformu dzinējspēks bijis pārāk lielais tiesu skaits, kā arī neracionāls resursu un vietu sadalījums, piemēram, Horvātijā un Itālijā. Te tiesu ģeogrāfiskais izvietojums ir apspriests vairāk nekā gadsimtu, kopš Itālijas apvienošanās 1861. gadā līdz mūsdienām, taču likumdevējam nekad nav bijis nopietna nolūka pārzīmēt tiesu karti atbilstoši pilsoniskās sabiedrības struktūrai un reālajām vajadzībām.

Savukārt Nīderlandē viens no galvenajiem reformas uzdevumiem bija cilvēkresursu pārdale, lai novērstu līdzsvara trūkumu, bet Itālijā pēc tiesu kartes reformas šobrīd notiek pamatīga cilvēkresursu pārdale.

Kā pieminēts iepriekš, papildus valstu demogrāfiskajai attīstībai un nevienlīdzīgai cilvēkresursu sadalei, ir būtiski uzsvērt to, ka pieaugošās tiesību un uzņēmējdarbības sarežģītības dēļ pastāv augošs pieprasījums pēc ļoti specifiskām zināšanām. Šis aspekts pastiprina tādu tiesu sistēmas reformu nepieciešamību, kas nodrošinātu augstāku juridiskās kompetences līmeni. Te redzam kārtējo gadījumu, kad jārod kompromiss starp nepieciešamību specializēties, kas nosaka kādu minimālo tiesu lielumu, un tuvumu pilsoņiem, kas beigu beigās ir saistīts ar piekļuvi justīcijai.

2.3. Izstrādāt un mērīt indikatorus

Ir daudzi indikatori, kurus var izmantot, lai izveidotu optimālu līdzsvaru starp tiesu darbību un tuvumu to lietotājiem. Turklāt tuvumā esoša soda izciešanas iestāde uzskatāma par būtisku ierobežojumu lēmumu pieņemšanas procesā, jo gan drošības, gan ekonomisko apsvērumu dēļ ir ērti samazināt pārvietošanas attālumu ieslodzītajiem, kas tiesas prāvā ir apsūdzētie.

Itālijā bija būtiski mērīt iestādes aktivitāti un gan tiesnešu, gan tiesu darba ražīgumu, jo, izvēloties pirmās instances iestādes slēgšanu, uzmanība tika koncentrēta uz tām, kuras bija ierobežotas lieluma ziņā un sliktu darbu. Šim nolūkam tika izmantoti īpaši sliekšņa rādītāji, bieži vien noteikti kā vidējie darba rādītāji piecu gadu laikā pirms reformas. Tika piemērots tāds princips, ka tās iestādes, kuras bija ievērojami zem vidējā aritmētiskā līmeņa, varētu iegūt no mēroga ekonomikas, ja tiktu apvienotas ar lielākām un ražīgākām iestādēm.

Šajā ziņā tālāk uzskaitītie faktori tiek uzskatīti par visbūtiskākajiem pareizai tiesu karšu noteikšanai. Tie iedalīti divās galvenajās kategorijās: “Pamata faktori” ir primāri svarīgi, bet “Papildu faktoriem” ir sekundāra nozīme, to izmantošana padarītu analīzi pilnīgāku un spēcīgāku. Svarīgākie faktori ir skaidri kvantitatīvi vai viegli kvantificējami indikatori, tāpēc tos iespējams objektīvi izmērīt. Savukārt starp papildu faktoriem ir daži kvalitatīvi indikatori, kurus nav viegli izmērīt (piemēram, darba daudzums, tiesnešu un darbinieku atlases vide, utt.), un dažiem tāpēc ir maza nozīme (piemēram, mediācija vai kultūras izkoptība), kaut gan arī attiecībā uz tiem ir iespējams izstrādāt kaut kāda veida mērījumu. Tāpēc ieteicams tos izmantot papildus pamata faktoriem, lai realizētu spēcīgu reformu.

a) Pamata faktori

i) Iedzīvotāju blīvums

ii) Tiesas lielums

iii) Procesu plūsma un noslodze

iv) Ģeogrāfiskā atrašanās vieta, infrastruktūra un transports

    b) Papildu faktori

v) Datorizācija

vi) Tiesas aprīkojums (telefons/video) un kultūras izkoptība

vii) Darba apjoms

viii) ADR/mediācija

ix) Juridisko konsultāciju pieejamība

x) Tiesnešu un darbinieku atlase

2.3.1. Iedzīvotāju blīvums

Kaut arī, nosakot tiesas optimālo lielumu,  jurisdikcijas rajonā dzīvojošo cilvēku skaitam, pieprasījuma pēc justīcijas līmenim ir tiešāka ietekme, tomēr nevaram atstāt novārtā  to, ka līdzsvars katras tiesas apkalpoto iedzīvotāju ziņā ir svarīgs faktors, kas jāņem vērā, reformējot tiesu karti. Piemēram, Portugāle ziņoja par nevienmērīgu iedzīvotāju sadalījumu, kas saistīts ar pieaugošu cilvēku aizplūšanu no laukiem, kā rezultātā vairāk cilvēku pārcēlušies uz piekrastes rajoniem. Tā rezultātā ļoti palielinājies pieprasījums pēc justīcijas Porto vai Lisabonā[5]. Tāpat arī Itālijā reformu veicēji novēroja specifisku iedzīvotāju pārvietošanos, piemēram, tādi rajoni kā Venēcijas apgabals, kas agrāk bija lauksaimnieciski, industrializējas, ienesot būtiskas izmaiņas pieprasījumā pēc justīcijas mēroga, izplatības un veida. Turpretim citi rajoni saskaras ar zemu pieprasījumu un ir gluži neaktīvi, it īpaši, ja tie arī lieluma un darbinieku sadalījuma ziņā ir attiecīgi samazināti.

Nav noteikta optimālā cilvēku skaita, ko tiesai vajadzētu apkalpot, tomēr būtu pareizāk apsvērt attiecības starp tiesas lielumu un apkalpotajiem iedzīvotājiem. Taču kaut kādus statistikas datus iespējams sniegt, un tāpēc nepieciešams tiesas darbības apraksts.

Tiesas atkarībā no likumā noteiktās kompetences veic dažādus uzdevumus. Vairumā gadījumu tiesas izskata civillietas un krimināllietas, kā arī, iespējams, administratīvās lietas. Tāpat arī tiesām var būt noteikta atbildība par reģistru (zemes, uzņēmumu un civilstāvokļa aktu) uzturēšanu, kā arī izveidotas īpašas nodaļas spriedumu izpildes jautājumiem. Tāpēc dalībvalstu tiesu sistēmu salīdzinājums veicams rūpīgi, ņemot vērā faktiskās jurisdikcijas[6].

No visām 47 sistēmām, kas tika vērtētas pēc 2010. gada[7]situācijas, vairumā valstu vai vienību (19) ir mazāk nekā viena pirmās instances vispārējās jurisdikcijas tiesa uz 100000 iedzīvotāju. 15 valstīs šis rādītājs ir no 1 līdz 2 tiesām uz 100 000 iedzīvotāju. Trīspadsmit valstīs ir augstāki rādītāji, bet starp tām tikai Turcija, Krievijas Federācija un Monako norāda vairāk nekā 5 tiesas uz 100 000 iedzīvotāju. Taču attiecībā uz Monako minēto skaitli ir jāņem vērā nelielais iedzīvotāju skaits, kas kropļojoši ietekmē rādītājus uz 100 000 iedzīvotāju.

Tieši tāpat kā attiecībā uz vienas atsevišķas valsts rezultātiem, arī raugoties uz Eiropas tiesu sistēmas vidējiem rādītājiem, iespējams pamanīt zināmas statistiskas svārstības pirmās instances tiesas apkalpoto iedzīvotāju skaitā (piemēram, kopējais vispārējās jurisdikcijas tiesu un specializēto tiesu skaits). Piemēram, Beļģijā vidēji ir viena pirmās instances tiesa uz katriem 401 478, turpretim Ungārijā, kurai ir līdzīgs iedzīvotāju skaits, katra pirmās instances tiesa apkalpo mazāk nekā 76 229 iedzīvotājus. Tādās divās lielās, salīdzināmās valstīs kā Spānijā un Itālijā apkalpoto cilvēku skaits ir 20 503 Spānijā un 49 250 (proti, pat vairāk nekā divas reizes) Itālijā.

Statistikas ziņā noderīgi zināt, ka starp 42 valstīm, kuras CEPEJ vērtējusi atbilstoši šim indikatoram, vidējais cilvēku skaits, ko apkalpo pirmās instances tiesa ir 25 599 (aprēķināts, dalot kopējo iedzīvotāju skaitu 712 980 053 ar kopējo tiesu skaitu 27 852). Šis skaitlis ir pārsteidzoši mazs, ja palūkojamies uz valstu vidējiem rādītājiem, taču to ietekmē tādu valstu kā Krievijas Federācija (9 978 tiesas, katra apkalpo 14 323 pilsoņus) un Turcija (4 298 tiesas, katra apkalpo 16 883 cilvēkus).

2.3.2. Tiesu lielums

CEPEJ definē tiesu kā “ar likumu izveidotu un ieceltu orgānu konkrētu tiesisko strīdu iztiesāšanai noteiktā administrativā struktūrā, kurā ir viens vai vairāki tiesneši pagaidu vai pastavīgā amatā.” Šīs sadaļas mērķim varam pieņemt, ka tiek spriests par vispārējās jurisdikcijas tiesām, kas visas ir salīdzināmas pēc to izskatītajiem strīdiem.

Patiesi, tiesas lielumu var definēt kā kopējo darbinieku skaitu, proti, tiesnešu, Rechtspfleger un citu administratīvo darbinieku kopējo skaitu. Šajā nozīmē, ja pieņemam, ka ideālā tiesu sistēmā administratīvo darbinieku un tiesnešu proporcija ir gandrīz konstanta visām tiesām un ka visiem tiesnešiem ir vienāda vai gandrīz vienāda noslodze, tad pragmatiskāk varam runāt par tiesu lielumu kā par tiesā strādājošo tiesnešu skaitu[8].

Kāds ir optimālais tiesas lielums, vērtējot pēc tā darba apjoma, ar kuru tiesā jāstrādā? Tāpat arī – kāds ir pareizais noslodzes līmenis, lai nodrošinātu, ka tiesa iegūst no mēroga ekonomikas? Vai ir pietiekama lietu dažādība un skaits, lai nodrošinātu, ka tiesas tiek maksimāli izmantotas?

Šie jautājumi ir saistīti ar šo vadlīniju pirmās nodaļas pirmajā sadaļā minētajām problēmām, pieskaroties jautājumam par optimālu resursu sadalījumu. Mazai tiesai var būt nepietiekams ražīgums, jo procesu plūsma ir pārāk lēna, lai pilnībā izmantotu tās tiesnešu kapacitāti. Savukārt mazs tiesnešu skaits pret to pašu procesu tematu dažādību, kāda sastopama lielās tiesās, varētu izraisīt specializācijas trūkumu, kas novestu ne tikai pie zemākas lietderības (koncentrējoties uz izmaksām), bet arī pie zemākas efektivitātes (koncentrējoties uz kvalitāti). Savukārt lielām iestādēm, kas tipiskas metropolēm, var pietrūkt ražīguma tieši ar lielo izmēru saistītu nelietderību dēļ, kad birokrātija ierobežo normālas tiesas darbību un dominē pār tām.

Dažās situācijās iespējams izmantot tiesnešu ražīgumu, lai noteiktu tiesas optimālo lielumu. Tiesas ražīgumu var definēt, kā procesus, ko tiesa pabeigusi noteiktā laika periodā. Šajā nozīmē iestādes produktivitāte ir ražīguma summa, kas mērīta katram tiesā strādājošajam tiesnesim.

Itālijas Tieslietu ministrijas Statistikas departaments izstrādājis pētījumu par katras tiesas ražīgumu, kā arī rezultātu kopsavilkumu, sagrupējot iestādes pēc to lieluma (vidējais ražīgums iestādē ar 0 līdz 10 tiesnešiem, ar 11 līdz 20 tiesnešiem, un tā tālāk).

Pētījums, kas veikts ar reālajiem skaitļiem, apstiprināja iepriekš aprakstīto priekšstatu. Patiesībā ražīguma līkne ir parabola, proti, zemākais līmenis ir saistīs ar tiesām, kurās ir līdz 20 tiesnešiem, pēc tam ražīgums pieaug, palielinoties iestādei, un beigu beigās tas atkal mazinās, kad tiesas lielums sasniedzis (un pārsniedzis) noteiktu (augstu) tiesnešu skaitu. Itālijas konkrētā gadījuma pētījumā, kas parādīts zemāk, augstākais ražīguma līmenis tika konstatēts tiesās, kurās tiesnešu skaits bija starp 60 un 100. Pēc tam, kad tiesnešu skaits pārsniedz 100, ražīgums atkal krītas.

Taču, ja apsveram to, ka vidēji citu tiesu sistēmu vidējais lielums ir mazāks nekā Itālijas sistēmā, varam pieņemt, ka augstāko ražīgumu Eiropas līmenī sasniedz tiesas, kurās vidējais tiesnešu skaits ir aptuveni no 40 līdz 80.

­­­

Līdzīgi pētījumi veikti arī Holandē: viens laika posmā no 2002. gada līdz 2005. gadam, bet otrs laika posmā no 2005. gada līdz 2009. gadam. Rezultāti īpaši neatšķīrās no iepriekš aprakstītajiem: patiesībā, pamatojoties uz esošajām organizatoriskajām struktūrām, ražīgums ir augstāks vidēja lieluma tiesās, turpretim ļoti mazas un ļoti lielas tiesas nav tik ražīgas. Secinājums bija tāds, ka, no vienas puses, mazu tiesu, kurām ir zems ražīgums, sapludināšana ar lielām tiesām, var nest ieguvumus. Taču, no otras puses, apvienošanai nevajadzētu novest pie otras galējības – ļoti lielu tiesu izveidošanas, jo pastāvētu risks, ka šādas tiesas varētu uzrādīt pat vēl zemāku ražīgumu nekā mazās, no kurām tās veidotas[9].

Ja tiesu kartes pārskatīšanas uzdevums vai viens no tās mērķiem ir iegūt vidēja lieluma tiesas, kas optimizētu tiesnešu ražīgumu, tad vajadzētu apvienot mazās iestādes ar zemu ražīgumu, izveidojot lielākas, kā arī beigu beigās samazināt dažas nelietderīgās, lielās tiesas.

Lai labāk izprastu šāda principa piemērošanas sekas, iedomāsimies divas iestādes, tiesu A0 ar 20 tiesnešiem un tiesu B0 ar 100 tiesnešiem. Ja tās uzrāda zemāko vidējo ražīgumu nekā iestāde ar, pieņemsim, 50 tiesnešiem, varam pārplānot teritoriju un jurisdikcijas, iegūstot 2 jaunas iestādes ar apmēram 60 tiesnešiem katrā. Ar šo risinājumu eksperimentēja Itālijā ar Turīnas (samazināja) un Ivreas (palielināja) tribunāliem.

Otrajā piemērā varam iedomāties divas citas iestādes, tiesu C0 ar 15 tiesnešiem un tiesu D0 ar 35 tiesnešiem. Ja tie uzrāda zemāku vidējo ražīgumu nekā, teiksim, iestāde ar 50 tiesnešiem, varētu veikt cita veida intervenci nekā iepriekšējā gadījumā, kas būtu iestāžu un teritoriju apvienošana, izveidojot jaunu, tiesu E1 ar 50 tiesnešiem, proti, C0 un D0 tiesu tiesnešu summu. Šis risinājums tika plaši piemērots nesenajā reformā Itālijā, kad apmēram 30 mazas tiesas tika slēgtas un apvienotas lielākās.

2.3.3. Lietu plūsma un noslodze

Šīs sadaļas vajadzībām pieņemsim, ka apspriežam vispārējās jurisdikcijas tiesas, kas visas ir salīdzināmas pēc izskatāmo strīdu veida, kā arī, ka visiem tiesnešiem ir vienāds vai gandrīz vienāds darba ražīgums.

Iepriekšējā sadaļā devām vispārējus norādījumus, kā risināt problēmas, lai atrastu optimālo tiesas lielumu, pamatojoties uz tiesnešu darba ražīgumu. Saskaņā ar šo principu vienā no sadaļas beigām minētajiem piemēriem ieguvām divas jaunas iestādes - A1 un B1 ar apmēram 60 tiesnešiem katrā. Tagad pieņemsim, ka vēsturiskās lietu plūsmas analīze parāda, ka tiesa A1 saņem 12 000 lietas gadā, bet tiesa B1 saņem 14 400 lietas gadā, kas pēc to grūtības pakāpes ir salīdzināmas ar tām, ko saņem tiesa A1. Ja abas iestādes strādā ar salīdzināmu ražību, lai kāds būtu ražības lielums, tad ir vai nu divi nevienlīdzīgi gadījumi: patiesībā, ja ražīgums ir lielāks par 200 lietām uz tiesnesi gada laikā, tad iestādei A1 būtu pārāk liela jauda. Turpretim, ja ražīgums ir mazāks nekā 200 lietas uz vienu tiesnesi gada laikā, tad katra gada beigās abās tiesās veidotos neizskatīto lietu slodze. Ņemot to visu vērā, ideālais risinājums būtu no jauna definēt abu iestāžu kompetenci tādā veidā, lai abās iestādēs ienāktu gandrīz 13 200 lietu.

Taču šajā gadījumā rodas papildus problēma, jo mums ir jānosaka, kā mērāma tiesnešu un tiesu “noslodze”: vai to veido tikai gada laikā uz vienu tiesnesi ienākošās lietas, vai arī tā ietver vēl neizskatītās lietas pārskata perioda sākumā? Tāpat arī ir jautājums par to, vai jāņem vērā visas neizskatītās lietas? Vai visas uzsāktās lietas, kas uzkrājušās iepriekšējā perioda beigās, vai arī tikai tās, kas nav atrisinātas noteiktā laika posmā?

Jautājums ir strīdīgs. To iespējams risināt tā, ka nepabeigtās lietas iespējams izskatīt atsevišķi no ienākošajām lietām, piemērojot speciālus līdzekļus. Patiesībā ideālā situācijā, ja tiesu sistēma sasniedz līdzsvaru lietderības un ražīguma ziņā, tad tiesas atrisinātu visas ienākošās lietas saprātīgā laika posmā, samazinot uzkrātās, vecās darba slodzes apjomu līdz minimumam vai pat līdz nullei. Citiem vārdiem sakot, analīzei, kas tiek veikta tādēļ, lai noteiktu tiesu karti, jābalstās tikai uz ienākošām un atrisinātām lietām (šādā gadījumā ražīgums ir šo abu faktoru proporcija), un pēc tam īpaša tiesnešu komanda ir jānorīko uz noteiktu laiku (vai arī šajās pašās tiesās strādājošajiem tiesnešiem papildus papūloties) darbam ar neizskatītajām lietām, līdz uzkrājumi sasnieguši nulles līmeni.

2.3.4. Ģeogrāfiskā atrašanās vieta un pieejamais transports un infrastruktūra

Daudzās valstīs tiesas ģeogrāfiskā atrašanās vieta aizvien vēl ir ļoti svarīga, jo ir jānodrošina justīcijas pieejamība vietējā līmenī. Nepieciešamais transports un moderno saziņas līdzekļu pieejamība ietekmē iedzīvotāju iespēju piekļūt justīcijai. Ja pastāv prasība, ka pusei ir fiziski jāpiedalās tiesā, tad iestādes pieejamībai ir izšķiroša nozīme. Nebūtu saprātīgi sagaidīt, ka puse varētu ceļā pavadīt pārmērīgi daudz laika. Ir jānosaka standarts, kas uzskatāms par saprātīgu ceļam nepieciešamo laiku.

Gadījumā, ja vecākam cilvēkam vai kādam, kuram nav automašīnas, ir jāierodas uz tiesas sēdi, kas nolikta agri no rīta, bet adekvāts satiksmes veids, lai ierastos no citas pilsētas, nav pieejams, tās visas ir problemātiskas situācijas, kas var aizskart tiesības uz vienlīdzīgu pieeju justīcijai.

Arī šajā gadījumā, meklējot optimālo iestāžu izvietojumu, uz novietojumu attiecināmajam principam vajadzētu būt tādam, ka ir jāsamazina attālums starp tiesu iestādi un attiecīgās teritorijas municipalitātēm.

Tālāk sniegts piemērs, iedomāta teritorijas karte, kurā ir četras lielākās pilsētas (A, B, C un D), no kurām viena ir jāizvēlas tiesas izvietošanai, atbilstoši nosacījumam, ka tai jāatrodas minimālā attālumā no pilsoņiem.

                                                                                       

  

Problēmu iespējams atrisināt, izveidojot tabulu, kurā tiek norādīts laiks, kas nepieciešams, lai ar automašīnu aizbrauktu no vienas pilsētas uz otru. Tāpat arī pieņemsim, ka katra no šīm pilsētām pārstāv arī tās tuvumā esošās mazpilsētas.

No / līdz minūtes	Pilsēta A	Pilsēta B	Pilsēta C	Pilsēta D
Pilsēta A	0	30 min	35 min	60 min
Pilsēta B	30 min	0	20 min	35 min
Pilsēta C	35 min	20 min	0	20 min
Pilsēta D	60 min	35 min	20 min	0
Pavisam	125 min	85 min	75 min	115 min

Acīmredzot, vispiemērotākā vieta iestādei, ja jāizvēlas viena vieta no četrām minētajām, ir pilsēta C, jo tā samazina attālumu līdz trim pārējām pilsētām salīdzinājumā ar visām citām iespējamām kombinācijām. Protams, šajā analīzē netiek ņemts vērā to cilvēku, kas pārvietojas, skaits. Taču, piemēram, ja pilsēta B būtu daudz apdzīvotāks centrs ar daudz lielāku lietu skaitu nekā pilsēta C, tad šādā gadījumā atbildīgās iestādes varētu izlemt dot priekšroku pilsētai B kā tiesas atrašanās vietai.

Tā parādās vēl viens analizējams elements.

Vai visiem tiesas sniegtajiem pakalpojumiem jāpaliek galvenajā tiesā? Vai nepieciešama pilnīga fiziska tiesas klātbūtne, pat ja vairākumam klientu nepieciešams tikai saņemt veidlapu vai vienkārši iesniegt kādus dokumentus tiesvedības uzsākšanai?

Ja paliekam pie iepriekšējā piemēra, varētu būt lietderīgi tajās trīs vietās, kur nebūtu tiesas, izveidot atbalsta punktus administratīviem uzdevumiem, vai arī papildināt iestāžu centralizāciju ar tiešsaistes režīmā veicamu procesu paplašināšanu, kas tiks apskatīta tālāk sadaļā par datorizāciju.

2.3.5. Datorizācija

Kā aprakstīts iepriekšējā sadaļā, tiesu sistēmas ģeogrāfiskās reorganizācijas dēļ pusēm, advokātiem un darbiniekiem ir jāveic lielāki attālumi, un iespējams, ka tādējādi kritīsies justīcijas pieejamības līmenis. Taču šķiet, ka vairums valstu spēs šo problēmu atrisināt pozitīvi. Daļēji tas izskaidrojams ar to, ka pušu un citu lietas dalībnieku fiziskā klātbūtne iztiesāšanā kļūst mazāk obligāta, jo lielās valstīs informācijas tehnoloģiju ieviešana un video konferenču rīkošana kļūst par standartu, tāpat arī daudzi neuzskata attālinātu piedalīšanos sēdē par šķērsli.

Taču tiesu kosolidācija jāpapildina ar pieaugošu IKT izmantošanu, lai samazinātu pusēm un advokātiem nepieciešamo tiesas apmeklējumu skaitu[10]. Tāpat IKT jāizmanto, lai palielinātu tiesas prāvu redzamību. Jo vairāk pieejamas lietojumprogrammatūras, kas aizvieto papīru un fiziskās klātbūtnes uz vietas nepieciešamību, jo tālāk var būt tiesa. Raugoties uz katras tiesas ģeogrāfisko novietojumu, datorizācija var nodrošināt zināmu elastības pakāpi attiecībā uz to, kādi pakalpojumi jāsniedz katrai atsevišķajai tiesai[11].

Datoru izmantošana datu apstrādei palīdzējusi biznesa organizāciju pārvaldībā atrisināt pieaugošu papīra dokumentu apstrādes problēmu. Datori paātrinājuši procesu un atbrīvojuši no vajadzības pēc papīra [dokumentiem], uzglabājot datus sarežģītās datubāzēs un datnēs. Modernās un ļoti lietderīgās uzglabāšanas sistēmas ļauj ietaupīt papīru un samazina nepieciešamo telpu apjomu. Tāpat arī, ja visa tiesu dokumentācija tiek ieskenēta un uzglabāta elektroniski, to iespējams arī iegūt caur interneta pieslēgumu, tādā gadījumā nav nepieciešamības apmeklēt tiesu un lūgt papīra formāta kopiju vai oriģinālu. Citiem vārdiem sakot, reforma, veidojot modernu tiesu karti, var izmantot tehnoloģiju, lai samazinātu iestāžu skaitu, sniegtu konsultācijas vai pat pamata pakalpojumus, piemēram, tiešsaistē iespējams iesniegt dokumentus vai sniegt oficiālus paziņojumus pusēm.

Visas datorizācijas priekšrocības tiesu sistēmā pamatojas uz fundamentālu pieņēmumu, ka izmatotās sistēmas ir drošas, ka tās garantē privātumu un to izmantošanas izsekojamību.

2.3.6. Tiesu iekārtojums un kultūras izkoptība

Tiesu pieejamībā jaunu dimensiju ienes tehnoloģijas, kas ļauj noturēt sēdes, izmantojot tālruni vai video konferences. Iespējams, ka to sēžu skaits, kuras var novadīt šādā veidā, ir ierobežots, taču, ja likumdošana pieņem tehnoloģijas piedāvātās iespējas, atceļot nepieciešamību pusēm un advokātiem piedalīties katrā sēdē, tad tas kļūst par vienu no vērtēšanas elementiem, nosakot tiesu skaitu un izvietojumu. Šādas tehnoloģijas ne tikai samazina nepieciešamību braukt uz tiesu, bet arī samazina pušu izmaksas, novēršot nepieciešamību pavadīt laiku ceļā.

2.3.7. Darba apjoms

Lemjot par tiesas atrašanās vietu un lielumu, viens no faktoriem, kas tiek ņemts vērā vai kuru vajadzētu ņemt vērā, ir darba apjoms. Darba apjoms jāskata kopā ar resursu nodrošināšanas un darbinieku atlases jautājumiem. Tas saistīts arī ar vajadzību nodrošināt tiesā zināmu specializācijas līmeni iztiesājamajos jautājumos. Jebkurā šādā darbībā ir jāņem vērā sēžu centralizēšanas sniegtos ieguvumus, kas dod lielāku elastību nodrošinot tiesas laika maksimālu izmatošanu. Tiesām, kurām nav pietiekami liels lietu apjoms, ir grūti nodarbināt savus tiesnešus.

Taču no darba apjoma novērtējuma izriet vēl viens jautājums. Patiesībā līdzīgi kā jautājumā par apkalpoto iedzīvotāju daudzumu un attiecībām ar iesniegto lietu skaitu, uzņēmumu un profesionāļu skaits šajā rajonā var būt nebūtisks attiecībā uz tiesas lielumu un atrašanās vietu, ja viena tiesneša darba slodze jau ir iekļauta 2.3.3 sadaļā minētajā lietu plūsmā. Taču šajā sadaļā mēs gribētu uzsvērt kā ieteikumu to, ka gadījumā, ja pastāv alternatīvas vietas tiesas iestādes izvietošanai, un pieņemot, ka visi pārējie faktori ir vienlīdzīgi, tad būtu vēlams izvēlēties vietu ar visintensīvākajām ekonomiskajām un tirdzniecības aktivitātēm.

2.3.8. ADR/Mediācija

Ir svarīgi atzīt to, ka alternatīvas tiesai kā domstarpību risināšanas vietai kļūst aizvien pieejamākas un var sniegt izmaksu ziņā efektīvu alternatīvu tiesas izmantošanai. Kaut arī nav jābūt tiešai saitei starp tiesu un ADR sniedzēju, tomēr šī savstarpējā saistība aizvien pastāv. Šis pakalpojums prasa apmācītu pakalpojumu sniedzēju un piemērotas vietas pieejamību, ja tikšanās tiek rīkotas tiesas telpās.

2.3.9. Juridisko konsultāciju pieejamība

Lemjot par tiesas atrašanās vietu un tās jurisdikciju, ir jāapsver arī juridisko konsultāciju pieejamība. Ir iespējams, ka advokāti pārceļas uz rajoniem, kur ir pietiekami daudz darba, lai viņu klātbūtne tur attaisnotos. Taču nevar pieņemt, ka šāda vēlme pārcelties būs, tāpēc jāveic atbilstoši piesardzības pasākumi, lai nodrošinātu tiesas lietotājiem piekļuvi atbilstošai juridiskai konsultācijai.

2.3.10. Tiesnešu un darbinieku atlase

Jau iepriekš šajā dokumentā parādīts, ka nepieciešams rūpīgs vērtējums, lai noteiktu darba plūsmas vajadzībām nepieciešamo tiesnešu skaitu un izvietojumu. Taču ir jāapsver vēl papildu elementi. Ir ļoti svarīgi izveidot tiesu saprātīgā attālumā no juridiskās universitātes, it īpaši tajās valstīs, kuru kultūrai raksturīgi, ka cilvēkiem patīk strādāt savas dzimtās pilsētas tuvumā vai tās vietas, kurā viņi beiguši augstskolu, tuvumā. Tāpat daudzās valstīs var būt arī tādi rajoni vai atsevišķas pilsētas, kurās cilvēkiem, un tā rezultātā – tiesnešiem, nepatīk dzīvot, kas rada priekšnoteikumus nestabilai organizācijai ar augstu tiesnešu mainību, kas negatīvi ietekmē darba kvalitāti.

Ir jānodrošina ne tikai tas, lai tiesā būtu pietiekami daudz apmācītu un pieredzējušu tiesnešu, bet tāpat tiesai arī nepieciešams vajadzīgais skaits administratīvā atbalsta personāla, lai ģenerētu darbu.

Darbinieku piesaiste un paturēšana ir lielākais šķērslis augsti kvalitatīvu un lietpratīgu tiesas pakalpojumu nodrošināšanā. Iespējams, ka tiesas, kas atrodas lielākajās pilsētās, uzrāda vissliktākos rezultātus, jo to darbiniekiem nav tāda pati kvalitāte kā provinces tiesās. Iemesli tam var būt dažādi, tostarp nekonkurētspējīgas algas, vairāk nodarbinātības iespēju un augstās mājokļu izmaksas. Šo problēmu var ietekmēt tiesas ģeogrāfiskā atrašanās vieta un tās pakalpojumu sniegšanas veids, un iespējams, ka jāatrod alternatīvas metodes, lai nodrošinātu pieieju justīcijai. Noskaidrojot darbinieku atlases grūtības un pasākumus to novēršanai, ir jāapsver ieguvumi, ko dod labi apmācīti un pieredzējuši darbinieki.

Kā redzējām datorizācijai veltītajā sadaļā, modernās tiesu sistēmas prasa jaunas kompetences, lai strādātu mūsdienu pasaulē, kur gan tiesvedības, gan noziegumi kļūst aizvien sarežģītāki. Tieslietu sistēmai noteikti jāpieņem darbā izglītotāki cilvēki, kuri ir ne tikai speciālisti tiesībās, bet kuriem ir arī vadīšanas pieredze, prasmes iegādāties preces un pakalpojumus, kuri pārzina jaunās izmeklēšanas tehnoloģijas (telefona sarunu noklausīšanos, citus noklausīšanās veidus, utt.), kuri ir kompetenti IT jomā un prot svešvalodas.

2.4. Kā izmantot indikatorus, izstrādājot jaunās tiesu kartes

Šajā dokumentā aprakstīti dažādi faktori un kritēriji, kas jāņem vērā, izstrādājot tiesu karti. Kaut arī ne visi tie ir jāņem vērā katrā situācijā, tomēr ir ļoti ieteicams, izstrādājot tiesu karti, izmantot pietiekami daudz dažādu indikatoru.

Francijā nepieciešamība adaptēt tieslietu sistēmu tautsaimniecības un iedzīvotāju attīstībai lika izmantot daudz indikatoru un datu (piemēram, demogrāfiskos datus, indikatorus par lēmumu kvalitāti, lietu skaitu un veidu, pārsūdzību skaitu, izskatīšanas laiku, utt.). Jurisdikcijas ir kategorizētas viendabīgās grupās pēc spriedumu tipiem un tiesas lieluma, tāpēc katra kategorija tika vērtēta un analizēta saskaņā ar vieniem un tiem pašiem kritērijiem. Itālijā galvenie izmantotie indikatori bija iedzīvotāju skaits (jāatzīmē, ka tautas skaitīšana valstī notika 2011.gadā), darba slodze, galvenokārt pamatojoties uz ienākošajām lietām, tiesnešu darba ražība, un pēc tam platība un attālumi, rēķinot tos ceļā pavadītajā laikā.

Nedaudz citādāka loģika tika izmantota Holandē, kur reforma koncentrējās uz tiesu ģeogrāfijas reorganizēšanu tādā veidā, lai sagrupētu lielāku skaitu lietu attiecībā uz vienu jomu vienkopus, tādējādi veicinot tiesu un tiesnešu specializāciju.

Portugālē un Itālijā reforma iedibina noteikumus, kā noteikt, vai tiesu slēgšana ir attaisnojama vai nē. Portugālē liela nozīme tika piešķirta lietpratības un saprātīguma jēdzieniem; taču tā kā reforma tika ieviesta tikai trīs jurisdikcijās un pagaidām nav izvērsta visā valstī, reālu protestu nebija. Savukārt Itālijā, kur slēgs 949 pirmās instances iestādes, vietējo pašvaldību, advokātu kolēģiju un darbinieku reakcija ir ļoti negatīva.

Perfekts kopsavilkums sniegts Sciences Po Strasbourg Consulting pētījumā Salīdzinošs pētījums par tiesu karšu reformu Eiropā (2012.g.), proti, katra valsts izmantojusi daudzveidīgus kritērijus, lai nodrošinātu vispragmatiskāko pieeju katras tiesas situācijai, taču nav noliedzams tas, ka dominējošais bijis jurisdikcijas aktivitātes līmenis, kaut arī to mīkstinājuši citi apsvērumi, piemēram, ģeogrāfiskais attālums/laika patēriņš vai nepieciešamība nodrošināt justīcijas klātbūtni dažos rajonos. Tas attiecas uz trim tribunāliem Itālijā, kas atrodas valsts dienvidos (tribunāli Kaltadžironē, Rosāno un Šakā): kaut arī, vadoties pēc to lieluma un darba rezultātiem, tie bija paredzēti slēgšanai, beigu beigās tie tika “glābti”, jo atrodas frontes priekšējās līnijās cīņā ar mafiju. Tāpat arī ir valstis, piemēram, Vācija, kur reformu veicēji, pirms pieņemt lēmumu par kādas konkrētas iestādes slēgšanu, papildus šajā dokumentā uzskaitītajiem kvantitatīvajiem un kvalitatīvajiem faktoriem ņem vērā arī citus ietekmīgus fona faktorus, piemēram, vēsturiskos apsvērumus.

Tomēr vispārējā tendence ir tāda, ka tiesu karšu reformu laikā tiek atlasītas un slēgtas tiesas ar mazāku tiesnešu skaitu, kas izskata mazāk lietu. Taču, lai cik indikatoru tiktu izraudzīti, reformu veicējiem būtisks jautājums ir, kā tos apvienot, lai izveidotu sarakstu ar eventuāli slēdzamajām iestādēm.

Apskatītais piemērs parādīs, ka ir jāņem vērā vismaz divi atlases kritēriji, viens vairāk, otrs – mazāk ierobežojošs.

Pieņemsim, ka rajonā XYZ ir 10 tiesas (no tiesas A līdz tiesai J) un ka to skaits ir jāsamazina. Politikas veidotāji apsver iespējamo iestāžu skaitu samazināšanu, izmantojot vispārējos kritērijus – mazākais apkalpoto iedzīvotāju skaits, mazākais tiesvedību skaits un zemākais ražīgums. Tātad ir jāapsver šādi faktori:

1.  Apkalpoto iedzīvotāju skaits.


2.  Jauno iesniegto lietu skaits (izmērāms relatīvi kā tiesvedību koeficients, saistībā ar 1. faktoru)

3.  Tiesnešu darba ražīgums.

Tālāk dota tabula ar minimālo nepieciešamo datu kopumu, lai veiktu izvērtējumam vajadzīgo analīzi.

	FAKTORS 1 Iedzīvotāji	Jaunās ienākušās        lietas    (Ieguldījums) (salīdzināms)	FAKTORS 2 Prāvas (lietas uz  100.000 iedzīvotājiem)	Izskatītās lietas (Jauda)	FAKTORS 3 Tiesnešu produktivitāte	Tiesnešu skaits
Tiesa A	100.000	1.100	1.100	1.050	105	10
Tiesa B	120.000	1.000	8.33	1.000	83	12
Tiesa C	80.000	850	1.063	800	114	7
Tiesa D	200.000	1.800	900	1.850	103	18
Tiesa E	180.000	1.500	833	1.500	88	17
Tiesa F	200.000	2.300	1.150	2.250	113	20
Tiesa G	190.000	2.000	1.053	2.050	103	20
Tiesa H	50.00	300	600	250	50	5
Tiesa I	30.000	300	1.000	280	70	4
Tiesa J	150.000	1.500	1.000	1.500	107	14

Reformu veicēji izlemj, ka “iespējami slēdzamo iestāžu sarakstā” jāiekļauj tās iestādes, kas ietilpst zemākajā pirmajā kvartilē, proti, sliktākie 25 % iestāžu attiecībā uz katru izmantoto indikatoru, kas tabulā izcelti boldā.

 

	FAKTORS 1 Iedzīvotāji	Jaunās ienākušas lietas (Ieguldījums) (salīdzināms)	FAKTORS 2 Prāvas (lietas uz 100.000 iedzīvotājiem)	Pabeigtās lietas (Jauda)	FAKTORS 3 Tiesnešu produktivitāte	Tiesnešu skaits
Tiesa A	100.000	1.100	1.100	1.050	105	10
Tiesa B	120.000	1.000	833	1.000	83	12
Tiesa C	80.000	850	1.063	800	114	7
Tiesa D	200.000	1.800	900	1.850	103	18
Tiesa E	180.000	1.500	833	1.500	88	17
Tiesa F	200.000	2.300	1.150	2.250	113	20
Tiesa G	190.000	2.000	1.053	2.050	103	20
Tiesa H	50.00	300	600	250	50	5
Tiesa I	30.000	300	1.000	280	70	4
Tiesa J	150.000	1.500	1.000	1.500	107	14

Ja tiek piemēroti ierobežojošāki kritēriji, tad slēgšanai būtu paredzētas 4 tiesas (B, E, H un I), jo tās ietilpst sliktākajā kvartilē vismaz vienā indikatorā, taču, piemērojot mazāk ierobežojošo pieeju, tikai viena tiesa tiktu paredzēta slēgšanai (tiesa H), jo tā ietilpst visu indikatoru pirmajā kvartilē.

Taču gadījumā, ja politikas veidotāja nolūks ir piedāvāt 25% iestāžu slēgšanu, proti, ja no uzskaitītajām 10 tiesām jāizraugās divas? Šādā gadījumā ir vēl viens kritērijs, kas apvienotu trīs kritērijus vienā, iespējams, izmantojot normalizējošu konstanti (citādi būtu grūti apvienot iedzīvotājus un ražīgumu) un piešķirot svaru katram faktoram, pamatojoties uz pieņēmumu, ka tiem ir atšķirīga ietekme un svarīgums. Pēc tam no šādi iegūta galīgā saraksta reformu veicējs izvēlētos divas sliktākās slēgšanai.

3. Tiesu kartes ieviešana

3.1. Pārejas posms

Vienalga, vai tiesu kartes pārskatīšana ietver jaunu tiesu iestāžu radīšanu, vai dažu iestāžu slēgšanu un to turpmāko pievienošanu citām tiesām, īpaša uzmanība jāpievērš pārejai no situācijas pirms reformas līdz pāris mēnešiem pēc tās.

Šā pārejas posma mērķis ir:

·         Efektīvi uzsākt tiesu pakalpojumu sniegšanu, nodrošinot nepārtrauktību;

·         Rūpēties par darbinieku pāriešanu no atsevišķajām tiesām uz apvienotajām, kā arī, ja nepieciešams, piesaistīt papildu cilvēkresursu jaunajām tiesām.

·         Organizēt jauno biroju loģistiku (telpas, aprīkojums, IT, piegādes, utt.)

Pārejas posma darbības jāsadala noteiktās stadijās, un tās jāvada saskaņā ar labi izstrādātu projekta plānu. Domājot par šo aspektu, šķiet, ka būtu vēlams izveidot īpašas darba komandas, kas katrā iesaistītajā tiesā nodarbotos tieši ar to.

Pārejas posmā noteikto mērķu sasniegšanā:

·         Līdz minimumam jāsamazina ar tiesu darbības pārtraukumu saistītie riski.

·         Līdz minimumam jāsamazina ietekme uz pakalpojumu lietotājiem.

·         Jānodrošina, ka visas darbības tiek veiktas saprātīgos termiņos, nodrošinot apmierinošu izpildes līmeni.

Jaunās tiesu kartes ieviešana ir saistīta ar izmaksām. Ir izmaksas par priekšizpētes pētījumu pirms reformas, kā arī vēl nozīmīgas jaunās tiesu kartes ieviešanas izmaksas: iestāžu slēgšana, cilvēku pārcelšana, dokumentu, mēbeļu un aprīkojuma pārvietošana, jaunu darbinieku pieņemšana, utt. Reformu veicējiem un politikas veidotājiem nevajadzētu šo aspektu slēpt, bet drīzāk ņemt to vērā, saskaroties ar vispārējo vērtējumu. Vēl jo vairāk, ja reformas mērķis ir izmaksu ietaupījums, tad ir svarīgi, lai reformu veicēji sagatavotu biznesa plānu, kurā viņi varētu novērtēt neto atdevi vidējā termiņā vai ilgtermiņā.

3.2. Darbinieku pārcelšana

Atkarībā no reformu veicēju pieņemtajiem lēmumiem un darba likumdošanā noteiktajiem ierobežojumiem iespējams, ka jaunās tiesu kartes ieviešanas rezultātā zināms darbinieku un tiesnešu skaits ir jāpārceļ no vienas tiesas uz citu. Piemēram, saskaņā ar likumu, kas Itālijā tiek piemērots publiskajam sektoram, neviens no 7000 darbiniekiem un 2300 tiesnešiem, kurus skars 2012. - 2013. gada tiesu kartes reforma, darbu nezaudēs. Tomēr viņiem visiem mainīsies iestādes atrašanās vieta.

Šajā ziņā īpaša uzmanība jāpievērš neoficiāliem paziņojumiem par tiesu kartes ieviešanu, tiktāl cik šādi paziņojumi sasniedz konkrētu cilvēku grupu, kuru pārmaiņas ietekmē tieši. Sagatavojot komunikāciju plānu, jāizvirza tādi mērķi kā:

·         Veicināt pozitīvu reakciju uz pārmaiņām, nodrošinot, ka visi iesaistītie zina par jauno tiesu karti, izprot to un uztver to pozitīvi.

·         Veicināt psiholoģiskā klimata stabilizāciju un darbinieku motivāciju.

·         Nodrošināt, ka laika gaitā tiek sniegta konsekventa informācija, un ierobežot maldinošu “ziņu” izplatīšanos no neoficiāliem avotiem.

·         Sniegt paziņojumus pareizi un laicīgi, pamazām sniedzot atbildes uz visiem iebildumiem, kas dažādām pusēm varētu būt attiecībā uz reformu.

Papildu komunikācijai ir jāizstrādā plāns, lai nodrošinātu, ka pārceltie darbinieki efektīvi un lietpratīgi uzsāk operatīvās darbības, tostarp:

·   Katram uz jauno tiesu pārceltajam cilvēkam tiek noteikta loma un uzdevumi.

·   Visu administratīvo pienākumu vadība (ieejas kartes, darba laiks, politikas, kas nosaka piekļuvi IT sistēmām, utt.)

·   Izvērtēt potenciāli diskutablos jautājumus saistībā ar piemērotajiem noteikumiem un nosacījumiem

·   Garantēt algu izmaksas procesu.

3.3. Tiesu kartes reformas ietekmes mērīšana

Daudzām valsts pārvaldes sektora veiktajām intervencēm netiek mērīta ietekme. Ir svarīgi, lai reformu veicēji nepasludinātu reformu mērķus, vienlaikus nenosakot, kādā veidā un kad šie mērķi tiks sasniegti. Piemēram, tiesu sistēmām noteiktie tipiskie stratēģiskie mērķi, pirms tiek uzsākta tiesu karšu pārskatīšana, ir palielināt lietderību, nostiprināt specializāciju vai pat uzlabot vispārējo tiesu sistēmas darbu.

Eiropas Tiesu iestāžu padomju tīkls (ENCJ) uzskata, ka tiesu konsolidācijas pamatā jābūt nepieciešamībai sniegt augstāku justīcijas kvalitāti, ne tikai nepieciešamība ietaupīt izmaksas[12]. Tiesu varai vajadzētu rūpīgi izvērtēt, vai iespējams panākt neto izmaksu ietaupījumu, apvienojot tiesas, kā arī jāpatur prātā tas, ka līdz vēlamo ietaupījumu sasniegšanai var paiet daudz gadu[13].

Šajā sadaļā apskatīti daži pamatprincipi, kas jāpiemēro, lai izmērītu tiesu kartes reformai noteikto mērķu sasniegšanu.

Pirmkārt, reformas veicējiem jāizstrādā paziņojumi saistībā ar tiesu kartes pārskatīšanu, kuros aprakstīti konkrētie mērķi, kuri tiesu sistēmai jāsasniedz reformas ceļā. Mērķa aprakstā detalizēti jāizskaidro vēlamie sasniegumi, kā arī jāietver visi apsvērumi, piemēram, cik daudz laika varētu būt nepieciešams katra mērķa sasniegšanai. Mērķim jābūt izmērāmam jau no sākuma, un, ideālā variantā, vajadzētu būt pieejamiem kaut kādiem pierādījumiem no gadiem pirms reformas salīdzinājumam ar nākotnes datiem, lai varētu pārliecināties, ka iegūtie rezultāti tik tiešām radušies šās reformas ietekmē.

Pēc tam politikas veidotājiem, pirms tiek uzsākta tiesu kartes programma, vajadzētu noteikt visus konkrētos nepieciešamos rezultātus katram mērķim. To var izmantot, lai nodrošinātu efektīvu mērīšanu virzībai uz kādu noteiktu mērķi.

Tomēr tikai ar datiem vien nepietiek. Reformu veicējiem ir jāizstrādā un jāizvēlas izpildes pamatrādītāju kopums, kurus var izmantot progresa mērīšanai. Izpildes pamatrādītāji nodrošinās metodes, ar kurām tiek mērīta virzība uz mērķi. Visefektīvākie ir tie indikatori, kuri var uzrādīt lietderības pieaugumu, izpildes uzlabošanos un, kur tas iespējams, svarīgākos kvalitātes aspektus.

CEPEJ ziņojumā “Eiropas tiesu sistēmas” uzskaitīti vairāk nekā simts izpildes pamatrādītāji, kurus iespējams izmantot ieviestās reformas efektivitātes un tās panākumu mērīšanai, proti, finanšu indikatori, tādi kā justīcijas izmaksas uz vienu iedzīvotāju, indikatori, kas parāda piekļuves līmeni justīcijai, tādi kā tiesu un tiesnešu skaits uz vienu iedzīvotāju; izpildes indikatori, tādi kā izskatīšanas laiks, lietu pabeigšanas koeficients; tāpat arī kvalitatīvi pētījumi, tādi kā klientu apmierinātības indikatori, kas var mērīt to, kā paši pilsoņi uztver reformu.

Kad izpildes pamatrādītāji definēti un noteiktas objektīvas vērtības, tie ir regulāri jāmēra, lai redzētu, vai reformas izmanto rezultātus atbilstoši iepriekš noteiktajiem mērķiem. Šajā ziņā ir svarīgi, lai izraudzītos izpildes pamatrādītājus būtu iespējams izmantot kā pierādījumus par virzību un, beigu beigās, lai parādītu, vai reforma bijusi veiksmīga vai nē, vai vismaz – cik noderīga tā bijusi.

Ideālā sistēmā vērtētāju komandai vajadzētu monitorēt virzību uz katru mērķi, izmantojot izpildes pamatrādītāju statistiku. Tai vajadzētu vismaz sešus mēnešus veikt ikmēneša mērījumus, pārskatīt rezultātus un regulāri tikties ar lēmumu pieņēmējiem, lai lemtu par turpmāko rīcību. Neatbilstības gadījumā lēmumu pieņēmējiem jānosaka kādas korekcijas, ja tas vispār iespējams, jāievieš, lai no jauna saskaņotu rīcību un mērķus.