Commissione europea per l’efficienza della giustizia (CEPEJ)
Lista di controllo per promuovere la qualità della giustizia e degli uffici giudiziari
adottata dalla CEPEJ nell’11^ riunione plenaria
(Strasburgo, 2 – 3 luglio 2008)
Questo schema è destinato alle autorità politiche ed ai responsabili della amministrazione della giustizia per migliorare le legislazioni, le politiche e le prassi volte ad elevare la qualità del sistema giudiziario, sia a livello nazionale che dei singoli uffici giudiziari e dei singoli magistrati.
Si tratta di un “questionario introspettivo”, ovvero di uno strumento volto ad un uso interno dei soggetti interessati.
Prefazione
E’ relativamente facile parlare di qualità e di carenze della giustizia. Sia l’utenza che gli addetti ai lavori hanno visioni al riguardo che scaturiscono dalla loro esperienza personale o basate sulle reazioni al cattivo funzionamento del sistema giudiziario. Le carenze più spesso lamentate riguardano la lentezza, i costi, la difficoltà di accesso, la complessità delle procedure. Qualche volta, il sistema viene riconosciuto, invece, per essere indipendente e competente.
Ma definire il concetto di qualità della giustizia è molto più difficile, e può contenere dei rischi. Questo perché probabilmente il concetto di qualità della giustizia è la sintesi complessa di una vasta gamma di fattori, rilevanti su piani diversi, che non possono tutti essere misurati con i medesimi strumenti.
Non è nelle intenzioni della CEPEJ elaborare una teoria sulla qualità della giustizia, né di darne una definizione. Tuttavia, il suo obiettivo è quello di promuovere la qualità all'interno dei sistemi giudiziari e di fornire ai vari soggetti politici responsabili delle politiche in materia ed agli addetti ai lavori, strumenti concreti per migliorare la qualità del proprio sistema, tenendo conto delle sue peculiari caratteristiche.
È dovere della CEPEJ tenere in debita considerazione la specifica natura del settore giustizia, che non può essere assimilata all’erogazione di un normale servizio pubblico: in quanto dotata di una sua specificità ed unicità, la giustizia crea, difatti, rapporti sociali.
Di conseguenza la CEPEJ ha scelto di evidenziare la vasta gamma dei fattori che contribuiscono alla qualità della giustizia, non in via meramente teorica ma pratica, ossia tenendo conto della varietà degli utenti del sistema giustizia, quali i testimoni, le vittime, i professionisti dell’attività giudiziaria o i semplici cittadini, utenti che non hanno sempre le medesime aspettative sulla qualità del servizio giustizia.
Questa lista di controllo è stata preparata dal Gruppo di Lavoro della CEPEJ sulla qualità della giustizia (CEPEJ-GT-QUAL) ed adottata dalla CEPEJ nel corso dell’undicesima riunione plenaria tenutasi in data 2- 3 luglio 2008.
Questo documento può essere considerato come "strumento di lettura introspettiva” che può consentire ai responsabili della politica giudiziaria, al personale impiegato presso gli uffici giudiziari, ai presidenti delle corti, ai giudici e ad altri professionisti del settore di affrontare, ciascuno al proprio interno, le proprie responsabilità per il miglioramento della qualità del servizio pubblico offerta dal sistema giudiziario.
Lo scopo principale di questo “strumento” è quello di aiutare i sistemi legislativi nella raccolta di informazioni utili e di analizzare gli aspetti più rilevanti in ordine alla qualità del servizio giustizia.
Quello che rende questo documento un “unicum” rispetto ad altri modelli di qualità (per esempio l’ “European Foundation on Quality Management model ”) o a quelli sviluppatisi a livello nazionale (per esempio il “Modello di Qualità della Corte d'Appello di Rovaniemi” in Finlandia o il “Modello di RechtspraaQ” nei Paesi Bassi) è che fa riferimento alla qualità dell'organizzazione giudiziaria a tre livelli: il livello nazionale, il livello del singolo tribunale ed il livello del singolo giudice. Per ciascuno di questi tre livelli può essere formulata una lista di domande. Queste domande non sono certo esaustive e potranno essere implementate in futuro. L'idea di fondo di questo documento è quella di aiutare i responsabili delle politiche in materia di giustizia ed i professionisti che lavorano nel settore giudiziario nel tentare di migliorare la qualità delle singole giurisdizioni o del sistema giudiziario nel suo complesso.
Il lettore deve essere avvisato del fatto che i modelli presentati in questo documento non sono l'unico o il migliore modello di qualità possibile, poiché esistono anche modelli alternativi. Lo scopo principale dei modelli presentati è di attirare l’attenzione del lettore sugli elementi che sono in gioco quando viene iniziato un dibattito sulla qualità della giustizia oppure sul modo di determinare il livello di qualità negli uffici giudiziari.
Introduzione
Qualità dell’ordine giudiziario e delle corti di giustizia.
Il modello di qualità proposto in questa lista di controllo è sviluppato con riguardo a cinque macro aree di dati. Di queste, quattro sono rivolte al lato della c.d. offerta (infrastrutture giudiziarie, Ministero della giustizia, consiglio dell'ordine giudiziario) ed uno è collegato con il lato della c.d. domanda (utenti del servizio giustizia).
Offerta
L’argomento “strategia e politica” è posto al centro del modello. Esso riguarda tutte le attività che vengono intraprese sia a livello nazionale, regionale che di singolo ufficio giudiziario per lo sviluppo degli obiettivi, dei programmi a medio e lungo termine, delle linee generali di sviluppo dei sistemi giudiziari nel loro insieme o di singoli uffici giudiziari e delle scelte di politica giudiziaria che vengono operate per rinforzare, ad esempio, la cooperazione con i singoli attori del settore giudiziario (come gli Uffici delle Procure della Repubblica e gli avvocati).
Tale argomento comprende, inoltre, la produzione o la modifica della legislazione in ordine alla protezione dell’indipendenza e della competenze delle singoli corti giudiziarie.
Poiché un corretto funzionamento dell'ordine giudiziario dipende in maniera preponderante dalla qualità dei giudici, dei procuratori e del personale, le risorse umane e lo status dell’ordine giudiziario costituiscono una seconda fondamentale area all’interno del nostro modello di qualità.
I responsabili delle politiche giudiziarie e dei singoli uffici giudiziari devono porre adeguata attenzione allo sviluppo di specifiche strategie in materia di risorse umane (reclutamento, formazione ed aggiornamento professionale, nonché progressione in carriera dei giudici, dei procuratori e del personale). Poiché gli uffici giudiziari sono luoghi in cui la circolazione delle conoscenze settoriali svolge un ruolo preponderante, è necessario che vengano sviluppate politiche volte a promuovere tale scambio anche fra giudici, i procuratori e personale amministrativo.
Le risorse umane sono un bene importante per i sistemi giudiziari. Non sono, tuttavia, l'unico fattore a determinarne la qualità. Per un adeguato funzionamento degli uffici giudiziari sono necessarie, difatti, risorse finanziarie appropriate, così come il possesso di strumenti adeguati che rendano possibile per i giudici, i procuratori e per il personale di gestire le cause ed assumere decisioni in un modo rapido, efficace ed efficiente.
Per questa ragione, in molti paesi europei viene stimolato l'uso delle nuove tecnologie dell’informazione all’interno degli uffici giudiziari (sistemi di gestione computerizzata, fascicoli elettronici, sistemi per lo scambio dei dati, videoconferenze, ecc).
Inoltre, particolare attenzione dovrebbe essere prestata a quanto collegato con l'acquisto dei beni, con la sicurezza degli uffici giudiziari e delle informazioni (come ad esempio, i files contenuti in database o in specifiche allocazioni di sicurezza). Nel modello di qualità in esame, tutti questi argomenti sono previsti nel capitolo "mezzi per la giustizia".
La quarta parte del modello di qualità interessa i processi di lavoro e le procedure di funzionamento. Queste sono tutte le attività che spaziano dalla preparazione dei casi alla decisione finale adottata dal giudice fino alla sua esecuzione. La qualità può essere influenzata approntando misure specifiche a livello nazionale, regionale o locale (dei singoli uffici giudiziari); introducendo, per esempio, una politica obiettiva per la ripartizione dei casi fra gli uffici e/o i giudici, migliorando l'efficienza delle udienze o la gestione degli affari, o politiche giudiziarie volte ad aumentare la certezza del diritto o la partecipazione dei cittadini nel processo decisionale giudiziario.
Domanda
In tutti i modelli generali di qualità equilibrati, come la Fondazione Europea della Qualità dell'Amministrazione (EFQM), il Balanced Scorecard, il Six Sigma, ecc. viene messa in evidenza l'importanza di una prospettiva orientata alle esigenze dell’utenza.
Naturalmente, per certi profili, esiste una differenza tra una pubblica istituzione e un’azienda privata. Trattando di un servizio pubblico, la CEPEJ preferisce parlare di utenti piuttosto che di clienti. Un alto livello di qualità è collegato alla soddisfazione degli utenti e ad una prospettiva di gestione nella quale i bisogni ed i desideri degli utenti vengano adeguatamente considerati. Bisogna considerare il fatto che una determinata parte del lavoro negli uffici giudiziari è indirizzata a utenti non volontari (nel settore penale), che devono essere trattati nel rispetto di tutti i loro diritti previsti dalla legge e delle loro libertà individuali.
Un livello adeguato di accesso alla giustizia è importante per il mantenimento od il miglioramento della qualità di un sistema giudiziario nel suo insieme.
Devono essere assunte sia a livello nazionale che regionale misure per introdurre uno standard di assistenza legale, per offrire alle parti in causa misure alternative alla risoluzione del contenzioso, per fornire ai cittadini utenti del servizio giustizia informazioni utili su come funzionano gli uffici giudiziari o per prestare una specifica tutela alle persone particolarmente vulnerabili, ecc.
Tuttavia, un livello sufficiente di accesso alla giustizia non è ancora abbastanza.
E’ necessario anche un accettabile grado di fiducia da parte dei cittadini nel suo sistema giudiziario, così come nella sua legittimazione. Questa è una delle ragioni per le quali la fiducia dei cittadini e la legittimazione vengono incluse nel modello presentato. In buona sostanza, un alto livello di qualità dell'ordine giudiziario è correlato ad un alto livello di fiducia dei cittadini nel sistema giudiziario.
Come usare la lista di controllo?
La lista di controllo è destinata alle autorità politiche (a livello nazionale, regionale o locale), ai responsabili degli uffici giudiziari, ai giudici e all’altro personale responsabile della promozione e del miglioramento della qualità nel sistema giudiziario e nei singoli uffici giudiziari. Essa è rivolta ai Ministeri della giustizia, ai Consigli giudiziari, alle Corti Supreme, alle Corti d'appello, ai Tribunali di prima istanza, ai Tribunali specializzati, ecc.
La lista di controllo è costruita intorno alle cinque aree precedentemente descritte. Per ogni area sono identificati dei sottotemi e viene posta una serie di domande. Le domande sono elaborate in maniera tale che si possa rapidamente e facilmente identificare l’esistenza o meno di politiche della qualità, di indicatori di qualità o di altri temi connessi con la qualità degli uffici giudiziari e del sistema giudiziario.
Gli utenti della lista di controllo possono controllare, barrando le relative caselle, se un certo argomento o tema sia previsto o meno nella propria organizzazione. In caso negativo, può aiutare tali organizzazioni a sviluppare nuove politiche, a modificare le politiche in atto in maniera tale da prestare attenzione alla qualità, collegata con il lavoro degli uffici, dei giudici, dei procuratori e del personale.
Dopo ogni domanda, sono previste le seguenti ipotesi di risposta: stato (S), ufficio giudiziario (T) e giudice (G). Per rendere questa lista di controllo applicabile a determinati Paesi in cui è presente, inoltre, una responsabilità dell'ordine giudiziario e degli corti di giustizia a livello regionale, è prevista una colonna per la regione amministrativa (R) (per esempio, per i cantoni svizzeri o per il Länder tedesco). Non tutte le domande che sono descritte nella lista di controllo possono essere applicabili alla vostra situazione specifica. Se questo è il caso, bisogna barrare la casella N.A. (non applicabile).
Valutazione
Nella struttura della lista di controllo un posto particolare è riservato alla valutazione. Il motivo è che la valutazione delle politiche, delle attività e delle prestazioni, costituisce parte integrante della politica di qualità. Le informazioni derivanti dalle valutazioni possono essere usate come fonte per il miglioramento ed il cambiamento, nell’ottica di migliorare la qualità dell’ordine giudiziario e delle singole corti di giustizia.
S |
R |
T |
G |
n.a. |
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I. STRATEGIA E POLITICA GIUDIZIARIA |
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I. 1. Organizzazione e politiche giudiziarie |
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1. Esiste una pubblica autorità (Ministero di giustizia o Consiglio dell'ordine giudiziario) responsabile della progettazione delle politiche generali e dei documenti strategici che interessano l'organizzazione giudiziaria? |
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2. Esiste una legislazione relativa agli uffici giudiziari o alla loro organizzazione? |
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3. Esistono delle garanzie a livello costituzionale (o a livello più elevato della gerarchia delle norme) di salvaguardia dell'indipendenza del sistema giudiziario nei confronti del potere esecutivo e legislativo? |
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4. Viene adottata una politica relativa alla specializzazione degli uffici giudiziari e/o di determinate categorie di giudici? |
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5. Sono definiti degli obiettivi (in termini di prestazioni) per i singoli uffici? |
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6. Esiste una strategia e una politica che tengano conto dei bisogni e della programmazione delle risorse per gli uffici giudiziari? |
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7. Esiste una politica che riguardi la struttura e la competenza degli uffici giudiziari, compresa la politica geografica di posizionamento degli uffici sul territorio? |
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1.2. Missione, strategia, obiettivi |
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1. L’amministrazione giudiziaria definisce missione/visione e strategia (le caratteristiche di base dell'ordine giudiziario devono essere presenti, quali l'imparzialità, l'indipendenza, la certezza del diritto e l'accesso alle procedure)? |
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2. L’amministrazione giudiziaria dà ampia pubblicità alla missione/visione e strategia tra i fruitori del servizio, i giudici, i procuratori ed il personale amministrativo? |
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3. L’amministrazione giudiziaria traduce la missione/visione in obiettivi e priorità concreti e misurabili? Ha indicatori di efficacia? |
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4. L’amministrazione giudiziaria fissa degli indicatori di successo per il raggiungimento dei questi obiettivi? |
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5. L’amministrazione giudiziaria prende in considerazione le aspettative riguardo ai bisogni e ai desideri giustificati degli utenti interni ed esterni quando predispone una politica giudiziaria? |
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6. L’amministrazione giudiziaria intrattiene contatti sistematici con gli utenti interni ed esterni? |
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7. L’amministrazione giudiziaria assicura la diffusione di una cultura volta a stimolare ed ispirare miglioramenti nell'organizzazione generale? |
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8. L’amministrazione giudiziaria determina le priorità in base alle quali sviluppare le proprie strategie operative? |
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9. L’amministrazione giudiziaria descrive come dovrebbe svolgersi il processo decisionale per attuare queste priorità? |
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I.3. La ripartizione dei processi e la delega delle responsabilità dai giudici al personale non-giudicante |
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1. Esiste un sistema per monitorare periodicamente il carico di lavoro di ogni giudice? |
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2. La dirigenza dell’ufficio ha la possibilità di assegnare o riassegnare processi per aumentare l'efficienza dell’ufficio stesso? Può stabilire una flessibilità fra i giudici che permetta tali nuove assegnazioni? |
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3. Esiste una politica relativamente alla delega di responsabilità dai giudici al personale non-giudicante? |
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4. L’amministrazione giudiziaria ha definito un metodo obiettivo per l'assegnazione dei processi fra i giudici? |
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5. Le informazioni sulla ripartizione dei casi vengono messe a disposizione dell’intera organizzazione dell’ufficio? |
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6. L’amministrazione giudiziaria determina i compiti principali, il ruolo e gli standards per il personale amministrativo? |
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I. 4. Valutazione della strategia |
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1. E’ previsto un sistema per la valutazione della gestione dei rischi strategici? |
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2. L'attuazione delle politiche che interessano i cambiamenti nella struttura dell'organizzazione dell’ufficio giudiziario viene regolarmente valutata? |
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3. L’attuazione di modifiche legislative viene valutata regolarmente? |
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4. I cambiamenti nella legislazione relativa alle corti e/o ai giudici/procuratori ed il loro impatto vengono valutati? |
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5. L'efficacia e l'efficienza delle procedure giudiziarie e delle ADR sono valutate sistematicamente? |
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V. RISORSE PER LA GIUSTIZIA |
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V. 1. Finanze |
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1. E’ previsto un apposito stanziamento di bilancio per garantire un adeguato finanziamento al sistema giudiziario? |
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2. I mezzi finanziari disponibili per il sistema giudiziario sono sufficienti per tutelare l’indipendenza dei magistrati? |
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3. Sono formulati degli standards di qualità con specifico riguardo ai bisogni finanziari degli uffici, agli edifici giudiziari, all’allestimento delle stanze, alle attrezzature tecniche e alla sicurezza? |
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4. Esistono delle norme operative e finanziarie per determinare l’efficacia degli uffici giudiziari? |
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5. Esiste una politica obiettiva per la distribuzione dei fondi (per esempio il costo del personale, costi dei materiali) tra gli uffici giudiziari? |
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6. C’è una voce di bilancio specifica per sviluppare un sistema di qualità nell’ufficio giudiziario? |
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V. 2. Sistemi d'informazione |
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1. Esiste una politica sull’uso delle tecnologie di comunicazione e di informazione negli uffici giudiziari (e-mail, videoconferenza, scambio di dati elettronici, ecc)? |
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2. I sistemi d’informazione sono regolarmente rivisti e migliorati? |
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3. I sistemi di informazione sono compatibili con gli altri sistemi operativi degli uffici giudiziari (cioè sistemi di gestione computerizzata dei casi, sistemi d’informazione finanziaria, ecc)? |
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4. Le informazioni registrate nel sistema di gestione computerizzata dell’ufficio danno un'immagine generale della prestazione dello stesso? |
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5. L’analisi dei dati registrati nel sistema di gestione computerizzata dell’ufficio può essere effettuata da tutto il personale (o dal personale autorizzato) o può soltanto accedervi personale specializzato (per esempio tecnici informatici)? |
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6. Sono previste regole in merito al trattamento di informazioni confidenziali (per esempio: divieto di accedere alle banche dati da casa propria)? |
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7. La sicurezza delle informazioni è garantita da un sistema di controllo (dal rischio di introduzione dei pirati elettronici nel sistema)? |
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8. Esiste un sistema razionale di bilancio per monitorare il lavoro del tribunale e l’allocazione delle risorse? |
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V.3. Logistica e Sicurezza |
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1. Esiste una politica per l’acquisto di beni e servizi da parte degli uffici giudiziari? |
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2. Esiste una strategia di outsourcing? |
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3. La dirigenza dell’ufficio applica procedure standardizzate per gli acquisti? |
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4. L’amministrazione giudiziaria applica procedure di controllo standardizzate per tutti i beni e servizi acquisiti? |
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5. L’amministrazione giudiziaria effettua un controllo periodico dei fornitori? |
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6. L’amministrazione giudiziaria ha un piano di allocazione a lungo termine degli uffici? |
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7. L’amministrazione giudiziaria ha programmato una strategia riguardo alla sicurezza fisica ed informatica degli uffici giudiziari? |
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8. L’amministrazione giudiziaria ha elaborato una politica di sicurezza per tutti gli utenti del tribunale? |
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9. L’amministrazione giudiziaria ha formulato una strategia in merito alle condizioni di lavoro ed ai servizi di sicurezza interni? |
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10. Esiste una politica in materia di sicurezza degli edifici giudiziari? |
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11. Esiste una politica per la sicurezza delle parti durante le udienze? |
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V.4. Valutazione dei mezzi, della logistica e della sicurezza |
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1. E’ previsto un sistema di controllo dei rischi finanziari e non, collegati al sistema informativo ed alle attività di supporto? |
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2. E’ garantita la qualità ed integrità dell’informazione, in particolare quella relativa alle spese di gestione? |
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3. Viene tenuta memoria degli incidenti relativi alla sicurezza dell’accesso, sia relativamente alle persone che ai dati? |
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4. E’ garantita la sicurezza dei sistemi d’informazione? |
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5. E’ coperto il rischio per la perdita o danneggiamento del materiale? |
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6. E’ coperto il rischio di frode o appropriazione indebita? |
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7. Viene effettuato annualmente un controllo delle spese e dell’impatto delle stesse? |
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8. L’amministrazione giudiziaria controlla annualmente se i risultati preventivati sono stati raggiunti (in merito a produttività, qualità e personale)? |
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9. L’amministrazione giudiziaria utilizza i risultati per migliorare la propria politica e/o modificare le procedure di lavoro? |
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