6 décembre 2013

CEPEJ(2013)7Rev1

COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE

(CEPEJ)

Lignes directrices révisées relatives à la création de cartes judiciaires visant à faciliter l’accès à la justice dans un système judiciaire de qualité

Telles qu’adoptées lors de la 22^ème réunion plénière de la CEPEJ,

le 6 décembre 2013

Sommaire

1.        Introduction. 3

1.1.      Contexte et objectifs. 3

1.2.      Cartes judiciaires : définition. 3

1.3.      Etapes de la réforme des cartes judiciaires. 4

2.        Révision des cartes judiciaires. 5

2.1.      Evaluation de la carte judiciaire en vigueur et des indicateurs actuels. 5

2.2.      Fixation des objectifs et des critères. 5

2.3.      Définition et mesure des indicateurs. 6

2.3.1.       Densité de population. 7

2.3.2.       Taille des tribunaux. 7

2.3.3.       Flux d’affaires et volume de travail 9

2.3.4.       Emplacement géographique, infrastructures et transports. 10

2.3.5.       Informatisation. 11

2.3.6.       Equipements des tribunaux et sophistication culturelle. 11

2.3.7.       Niveau d’activité. 11

2.3.8.       Règlement extrajudiciaire des litiges/médiation. 12

2.3.9.       Accès à un conseil juridique.

2.3.10.     Recrutement des juges et du personnel

2.4.      Comment utiliser les indicateurs pour définir les nouvelles cartes judiciaires ?. 13

3.        Mise en œuvre d’une nouvelle carte judiciaire. 15

3.1.      Période de transition. 15

3.2.      Transfert de personnel 15

3.3.      Mesurer l’impact de la réforme de la carte judiciaire. 16

1.     Introduction

1.1.      Contexte et objectifs

La justice, avec d’autres droits fondamentaux comme la santé, la sécurité et la liberté, est l’un des plus importants droits de l’homme et un pilier de la société civile. C’est pourquoi tous les pays, ou presque, ont mis en place avec le temps un réseau plus ou moins étendu de tribunaux, dans l’objectif de rapprocher le plus possible l’administration judiciaire des citoyens.

Nous vivons une époque de changements profonds et permanents : de nouvelles infrastructures sont créées pour faciliter l’accès à des régions autrefois totalement isolées et les moyens de transport modernes permettent aujourd’hui de voyager d’une ville à une autre plus vite et plus facilement. En outre, la technologie a modifié notre façon de travailler ainsi que les modes d’interaction entre les personnes, les entreprises et l’administration.

De surcroît, nous assistons depuis plusieurs années à une refonte des processus de production – publics ou privés –, qui vise à rationaliser les ressources, à réduire les coûts et à améliorer l’efficacité. Cette mutation trouve son origine dans la crise économique mondiale, qui oblige la plupart des organisations occidentales à optimiser en profondeur l’utilisation de leurs ressources tout en restant très attentives à la qualité. Cette évolution n’épargne pas l’administration de la justice, qui s’emploie actuellement à revoir son organisation dans le but d’optimiser l’affectation des ressources et d’être plus efficace, sans perdre de vue la qualité de ses services et des jugements qui sont rendus.

L’objectif du présent document est de fournir un cadre de référence qui pourra servir aux administrateurs et aux décideurs pour entreprendre des réformes et prendre des décisions opérationnelles en vue de dessiner – ou plus vraisemblablement de redessiner – la carte judiciaire de tout ou partie d’un pays.

Le présent document se veut un ensemble de lignes directrices qui serviront à repérer les facteurs à prendre en compte pour déterminer la taille et l’emplacement d’un tribunal donné, en veillant à ce que l’efficacité et la qualité soient optimales. En d’autres termes, l’objectif est de maximiser le niveau de service de l’appareil judiciaire tout en optimisant les coûts opérationnels et les investissements.

1.2.      Cartes judiciaires : définition

Le problème de la réorganisation des tribunaux en termes de taille et d’emplacement est connu en sciences économiques sous le nom de « gestion de la chaîne logistique ». Les très nombreuses applications de ce concept dans des contextes variés ressemblent beaucoup, en définitive, à la façon de concevoir les cartes judiciaires. Les responsables des réseaux de transport public, par exemple, doivent dessiner la carte des lignes et des stations, en recherchant un juste équilibre entre d’une part la proximité des zones présentant un intérêt pour les voyageurs et, d’autre part, le nombre de lignes et les stations gérables sur le plan pratique. De même, dans le secteur de la santé, les décideurs doivent choisir l’emplacement des hôpitaux avec soin de sorte que les premiers secours et les services spécialisés soient rapidement et facilement accessibles, tout en créant, dans le même temps, des infrastructures de taille minimale pour ménager un bon équilibre entre les compétences médicales et les équipements nécessaires. Autre exemple, celui d’investisseurs souhaitant ouvrir une chaîne de salles de sport : leur objectif est de couvrir le plus grand nombre d’emplacements dans la ville tout en optimisant le rapport entre les investissements en équipement et le flux prévisible des clients.

A l’instar des problématiques qui se posent aux exploitants dans les secteurs évoqués ci-dessus, la géographie judiciaire consiste à trouver un juste équilibre entre différents facteurs :

• Accès à la justice, mesuré en termes de proximité des citoyens par rapport aux tribunaux ;
• Taille minimale d’un tribunal permettant d’assurer la présence de compétences et fonctions diverses ;
• Réduction des coûts, compte tenu du fait que les ressources de l’administration publique ne peuvent pas et ne doivent pas être gaspillées, mais qu’elles doivent, au contraire, être optimisées ;
• Maximisation de la qualité et bon fonctionnement des services offerts.

Le cadre décrit dans cette introduction vise à établir un principe important, qui sous-tend l’esprit général du document. En fait, les lignes directrices décrites ci-après ne cherchent pas à dégager une démarche déterministe qui permettrait d’établir une carte judiciaire idéale. Elles visent plutôt, comme du reste tous les outils élaborés par le CEPEJ, à donner une vue d’ensemble de la création des cartes judiciaires en indiquant une série de paramètres que les responsables devraient évaluer lorsqu’ils cherchent à optimiser l’affectation des ressources. Le présent document contient donc des lignes directrices ouvertes, destinées à aider les décideurs à poursuivre les objectifs fixés, dans un souci d’équilibre du système judiciaire qu’ils sont amenés à réformer.

L’examen des cartes judiciaires s’achève normalement par une décision précisant les tribunaux qui doivent être maintenus et ceux qui doivent être fermés. Les autorités de décision doivent donc évaluer attentivement les besoins en matière judiciaire sur l’ensemble de leur territoire et appliquer des règles homogènes.

1.3.      Etapes de la réforme des cartes judiciaires

Si, dans le passé, la mise en place de plusieurs instances judiciaires, souvent autonomes et autogérées, s’imposait en raison des distances et des moyens de communication limités, il est devenu nécessaire, aujourd’hui, de voir les tribunaux comme les éléments d’un « réseau ». Les tribunaux ne peuvent plus être considérés comme des entités isolées et indépendantes : ils forment aujourd’hui une « constellation d’instances », que l’on peut représenter sous la forme d’un schéma réticulaire classique, dans lequel les nœuds sont interconnectés à d’autres parties internes ou externes au monde judiciaire. Il s’agit donc d’un réseau conçu pour optimiser la fourniture des services là où ils sont essentiels et pour répondre aux besoins des citoyens.

En substance, la gestion de l’affectation des tribunaux a pour objectif de définir et d’optimiser les liens et la coordination entre les différentes instances, les autres institutions, les entreprises et les citoyens. Elle consiste à planifier un processus et à organiser la gestion d’activités dans le but d’en optimiser le flux, dans le domaine pénal comme dans le domaine civil, avec l’ensemble des procédures pertinentes et au sein des différentes instances, tout en tenant compte des déplacements que les usagers doivent effectuer dans la zone géographique où ils résident afin de participer au déroulement des procédures judiciaires.

La définition d’une carte judiciaire est une activité complexe qu’il convient de scinder en plusieurs étapes, chacune pouvant prendre plusieurs mois. Ces grandes étapes peuvent être définies comme indiqué dans le schéma ci-dessous :

Le chapitre suivant fournit une description de chacune de ces macro-étapes. Le paragraphe consacré à la définition et à la mesure des indicateurs (« Définition et mesure des indicateurs ») décrit, pour divers facteurs, des lignes directrices que les décideurs pourront suivre lors de la mise en place d’une réforme de la carte judiciaire.

2.     Révision des cartes judiciaires

2.1.      Evaluation de la carte judiciaire en vigueur et des indicateurs actuels

Il importe de souligner que lors de l’examen ou de la conception de cartes judiciaires, la disponibilité des données et des informations joue un rôle majeur. En particulier, la connaissance de données – quantitatives et, si possible, qualitatives – concernant la demande en matière de procédures judiciaires ainsi que la nature des contentieux dans le domaine civil et des infractions dans le domaine pénal est essentielle pour étayer le processus décisionnel.

On pourra s’étonner que dans les lignes directrices présentées ici, la première étape consiste à évaluer la situation et qu’ensuite seulement on s’attache à la fixation des objectifs et des critères, alors que la logique voudrait qu’on procède en sens inverse. Cette approche peut être discutée et les lignes directrices ne se veulent pas trop restrictives à cet égard. Cela étant, l’intention est de souligner que les décideurs doivent impérativement connaître leur système judiciaire dans le moindre détail avant de fixer des objectifs et, plus particulièrement, des critères, car sans une base de connaissances solide la réforme serait inefficace. Il est parfois préférable de définir le but final de la réforme juste après avoir évalué la situation réelle, en ayant à l’esprit des objectifs raisonnables.

Les autorités doivent rassembler des données de sources internes et de sources externes :

• les données relevant de l’administration judiciaire, notamment les affaires entrantes, achevées et en instance, y compris toutes les sous-catégories et affectations inhérentes, doivent être collectées auprès des ministères de la justice et des autres autorités d’administration des tribunaux ;
• les indicateurs de performance, notamment la productivité des instances judiciaires et des juges et le temps de traitement des affaires, peuvent être transmis par le service des statistiques du système judiciaire ou être recueillis directement par les tribunaux ;
• les données géographiques, de transport et d’infrastructures peuvent être obtenues auprès des autorités spécialisées ou, mieux, sur des sites web dignes de confiance ;
• toute autre donnée spécifique (niveau d’activité, nombre d’entreprises, assistance judiciaire, etc.) peut être obtenue auprès d’associations de professionnels ou en consultant des sites web dignes de confiance.

2.2.      Fixation des objectifs et des critères

Dans tous les pays, la justice est une organisation très ancienne et les cartes judiciaires sont, de ce fait, très souvent devenues obsolètes et inefficaces, les dimensions et les compétences n’étant plus adaptées aux réalités des territoires et de la société contemporaine. Il en résulte des anomalies flagrantes dans la répartition géographique des tribunaux et une affectation peu satisfaisante des ressources humaines, et donc de grandes disparités en termes de niveau d’activité et d’efficacité des juridictions. De plus, de nombreux systèmes judiciaires affichent une augmentation du nombre d’affaires en instance, d’où l’allongement progressif mais inexorable du temps de traitement des dossiers, ce qui est contraire au principe d’une justice efficace[1].

La situation de départ d’un projet de carte judiciaire peut varier considérablement selon les pays. Chaque réforme poursuivra donc des buts différents. Dans un pays comme l’Italie, dans lequel on comptait plus de 2 000 tribunaux avant la réforme, l’objectif était de réduire le nombre de juridictions de première instance afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience de l’ensemble du système judiciaire[2]. La méthode adoptée pour redessiner l’appareil judiciaire a été de supprimer les structures les plus petites et les moins efficaces, et de les fusionner avec des juridictions de plus grande taille.

D’autres pays européens consolident les fonctions judiciaires selon un critère géographique, ce qui contribue à réduire le nombre de tribunaux. Du reste, les raisons de ces réorganisations ne sont pas uniquement financières : le Danemark, la Norvège et les Pays-Bas ont ainsi mis en œuvre de tels projets afin d’améliorer la qualité de la justice. Outre les gains économiques et les améliorations globales en termes de qualité, la spécialisation des tribunaux justifie cette évolution, en garantissant le nombre minimal de juges nécessaire, ou en introduisant de nouvelles technologies et en améliorant les délais[3].

Dans le même temps, on ne peut pas exclure les situations dans lesquelles l’objectif des décideurs est de mettre en place de nouvelles antennes judiciaires pour se rapprocher des citoyens.

De fait, en Italie, on observe un certain nombre d’anomalies (bien qu’elles aient été partiellement prises en compte par la réforme 2011‑2012) : les provinces de Tarente, Messine et Reggio de Calabre représentent des superficies comprises entre 2 500 et 3 200 kilomètres carrés (soit, pour chacune, 1 % environ de la superficie de l’Italie), alors que les provinces de Turin, Bologne et Florence s’étendent sur des zones jusqu’à dix fois plus vastes, entre 22 000 et 29 000 kilomètres carrés (soit, pour chacune, 8 % environ de la superficie du pays). Le tribunal de Mistretta en Sicile dessert 22 154 habitants, alors que Rome abrite une population de 2 612 068 habitants. Les 50 plus petits tribunaux en termes de population desservie (30 % de l’ensemble des tribunaux italiens) desservent 9 % de la population nationale.

Le nombre excessif de tribunaux, conjugué à la répartition irrationnelle des ressources et des emplacements géographiques, a été l’élément moteur de nombreuses réformes des cartes judiciaires en Europe, notamment en Croatie et en Italie. En Italie, la question de la répartition géographique des tribunaux fait l’objet de discussions depuis l’unification du pays en 1861, soit plus d’un siècle, et elle est toujours d’actualité. Pourtant, jamais il n’y a eu de volonté législative sérieuse de redessiner la carte judiciaire pour l’adapter à la structure et aux besoins réels de la société.

Aux Pays-Bas, l’un des objectifs majeurs de la réforme a été de permettre la redistribution des ressources humaines au sein des tribunaux de première instance pour éliminer les inégalités. En Italie, dans le sillage de la réforme de la carte judiciaire, une réaffectation en profondeur des ressources humaines est actuellement menée.

Il importe de souligner que, outre l’évolution démographique des pays et l’inégale répartition des ressources humaines, on observe une demande grandissante de compétences très pointues. Ce phénomène, qui s’explique par la complexité croissante du droit et de l’activité économique, renforce la nécessité d’engager des réformes judiciaires susceptibles d’apporter une expertise juridique de plus haut niveau. D’où l’émergence d’un nouveau compromis à trouver entre la nécessité d’une spécialisation, qui suppose des tribunaux d’une taille minimale, et la proximité des citoyens, qui, en définitive, concerne l’accès à la justice.

2.3.      Définition et mesure des indicateurs

De nombreux indicateurs peuvent être utilisés pour trouver le meilleur compromis entre l’activité des tribunaux et la proximité des usagers.

En Italie, il était essentiel de mesurer l’activité des instances judiciaires ainsi que la productivité des juges et des tribunaux, étant donné que pour choisir les établissements de première instance à fermer, on a privilégié ceux dont la taille était limitée et qui présentaient des performances médiocres. Pour ce faire, on a utilisé des seuils, dont la valeur a souvent été fixée au niveau moyen d’un ensemble d’indicateurs de performance relevés sur les cinq années précédant la réforme. Le principe appliqué était que les instances dont les indicateurs étaient très inférieurs à la moyenne arithmétique pourraient bénéficier d’économies d’échelle si elles étaient fusionnées avec d’autres instances plus grandes et plus productives.

A cet égard, on considère que les facteurs énumérés ci-dessous sont les facteurs fondamentaux à prendre en compte pour définir correctement les cartes judiciaires. Ils sont classés en deux grandes catégories : les « facteurs clés », qui sont les facteurs les plus importants, et les « facteurs additionnels », d’importance secondaire, qui viennent éventuellement renforcer la complétude et la robustesse de l’analyse. Les facteurs clé sont des indicateurs indiscutablement quantitatifs ou facilement quantifiables, permettant ainsi une mesure objective. Quant aux facteurs additionnels, ils comprennent certains indicateurs qualitatifs, difficiles à mesurer (par exemple, le niveau d’activité, le contexte de recrutement des juges et du personnel, etc.) et d’autres présentant un impact mineur (comme la médiation ou la sophistication culturelle). Pourtant, ils peuvent toujours être mesurés d’une certaine façon. Il paraît donc préférable de les ajouter aux critères clé pour accroître la solidité de la réforme.

a)     Facteurs clés

i)          Densité de population

ii)         Taille du tribunal

iii)        Flux d’affaires et volume de travail

iv)        Emplacement géographique, infrastructures et transports

b)    Facteurs additionnels

v)         Informatisation

vi)        Equipements du tribunal (téléphone/vidéo) et sophistication culturelle

vii)       Niveau d’activité

viii)      Règlement extrajudiciaire des litiges/médiation

ix)        Accès à un conseil juridique et recrutement des juges et du personnel

x)         Accès à un conseil juridique et recrutement des juges et du personnel

xi)        Coopération avec des organes externes (prisons, parquet, police)

2.3.1.        Densité de population

La demande en matière de procédures judiciaires a une incidence directe et majeure sur le calcul de la taille optimale d’un tribunal, et ce quel que soit le nombre d’habitants de la juridiction concernée. Cela étant, on ne peut nier qu’il importe aussi, dans le cadre d’une réforme de la carte judiciaire, de trouver un juste équilibre en termes de population desservie par les différents tribunaux. Au Portugal par exemple, on observe une répartition inégale de la population, résultat de l’exode rural qui a amené davantage de personnes à s’établir sur la côte. La demande en matière de procédures judiciaires à Porto ou à Lisbonne a donc considérablement augmenté[4]. De même, en Italie, les responsables de la réforme ont observé des mouvements de population, certaines régions autrefois rurales s’étant tournées vers l’industrie au cours des dernières décennies (région de Vénétie par exemple), ce qui a profondément modifié le nombre d’habitants, la répartition de la population et la nature de la demande en matière de procédures judiciaires. Dans d’autres régions en revanche, les tribunaux font face à une baisse de la demande et de l’activité, en particulier ceux dont la taille et le personnel n’ont pas été réduits en conséquence.

Il n’est pas possible de donner une valeur optimale du nombre d’habitants à desservir par tribunal. Le rapport entre la taille d’un tribunal et la population desservie serait un paramètre plus pertinent. On peut néanmoins fournir quelques données statistiques, ce qui nécessite au préalable de décrire en quoi consiste l’activité des tribunaux.

Les tribunaux accomplissent diverses tâches, conformément aux compétences que leur confère la législation. Le plus souvent, ils sont chargés de traiter des affaires de droit civil et de droit pénal et, éventuellement, des affaires relevant du droit administratif. Il leur incombe aussi parfois de maintenir des registres (cadastre, registre des entreprises, registre d’état civil) et certains disposent de services spéciaux pour gérer des affaires d’application de la loi. Pour comparer les systèmes judiciaires des Etats membres ou des entités, il faut donc procéder avec soin, en tenant compte de la réalité des juridictions[5].

Sur les 47 systèmes évalués au regard de leur situation en 2010[6], la plupart des Etats ou entités (19) disposent de moins d’un tribunal de première instance de droit commun pour 100 000 habitants. Dans 15 Etats, le chiffre est de 1 ou 2 tribunaux de première instance pour 100 000 habitants. Treize Etats affichent un nombre plus élevé, mais parmi eux, seuls la Turquie, la Fédération de Russie et Monaco ont indiqué avoir plus de 5 tribunaux pour 100 000 habitants. Les données fournies par Monaco doivent toutefois être analysées à la lumière du faible nombre d’habitants, qui a pour effet de fausser les ratios donnés pour 100 000.

Comme on l’observerait dans chacun des Etats, il apparaît, à l’analyse des moyennes sur l’ensemble des systèmes judiciaires européens, une certaine variance statistique dans le nombre d’habitants desservis par des tribunaux de première instance (à savoir le nombre total de tribunaux de droit commun et de tribunaux spécialisés). En Belgique par exemple, on compte un tribunal de première instance pour 401 478 habitants en moyenne, alors qu’en Hongrie, pays de population sensiblement identique, le nombre d’habitants desservis par tribunal de première instance est très inférieur (76 229). En Espagne et en Italie, qui sont deux grands pays comparables, le nombre d’habitants desservis par tribunal est de 20 503 et de 49 250 (autrement dit plus du double).

D’un point de vue statistique, on retiendra que parmi les 42 pays évalués par la CEPEJ pour l’indicateur « densité de population », le nombre moyen d’habitants desservis par un tribunal de première instance est égal à 25 599 (chiffre obtenu en divisant la population totale [712 980 053] par le nombre total de tribunaux [27 852]). Cette valeur, qui peut sembler étonnamment faible au vu de la liste des indicateurs moyens organisée par pays, s’explique par le poids des grands Etats comme la Fédération de Russie (9 978 tribunaux desservant 14 323 habitants chacun) et la Turquie (4 298 tribunaux desservant 16 883 habitants chacun).

2.3.2.        Taille des tribunaux

Pour la CEPEJ, un tribunal s’entend d’« une instance établie par la loi, dans laquelle siège(nt) un ou plusieurs juge(s) de manière permanente ou temporaire, chargé(s) de trancher des litiges spécifiques, au sein d’une structure administrative. » Aux fins du présent paragraphe, nous nous plaçons dans l’hypothèse de tribunaux de droit commun qui sont tous comparables quant au type des litiges traités.

En effet, la taille d’un tribunal peut être définie par le nombre total de personnes qui y sont employées, c'est-à-dire par le nombre de juges, de Rechtspfleger et de personnel administratif pris ensemble. Dans cette optique, en supposant qu’un système judiciaire idéal présente un rapport entre tout le personnel administratif et juges presque stable dans l’ensemble des tribunaux et que tous les juges supportent une charge de travail similaire, à peu de choses près, alors, de façon plus pragmatique, nous pouvons considérer que la taille d’un tribunal correspond au nombre de juges qui y officient[7].

Quelle est la taille optimale d’un tribunal au regard du niveau d’activité qu’il doit gérer ? Quelle charge de travail donne l’assurance qu’un tribunal tire profit des économies d’échelle ? Existe-t-il un seuil en termes de diversité et de nombre des affaires garantissant que les tribunaux sont utilisés au maximum de leur capacité ?

Ces questions sont liées aux problèmes évoqués dans le premier chapitre des présentes lignes directrices à propos de l’optimisation de l’affectation des ressources. Un petit tribunal peut manquer de productivité en raison d’un flux d’affaires trop faible, qui ne permet pas d’occuper ses juges à plein temps. Cela étant, le fait de disposer d’un petit nombre de juges pour une diversité de sujets à traiter semblable à celle des grands tribunaux peut entraîner un manque de spécialisation, d’où non seulement une efficience moindre (au regard des coûts), mais aussi une moins bonne efficacité (au regard de la qualité). Inversement, les instances de grande taille telles celles que l’on trouve habituellement dans les métropoles peuvent afficher une productivité insuffisante en raison d’inefficacités qui sont strictement liées à leur taille, la bureaucratie devenant une contrainte au détriment de l’activité judiciaire proprement dite.

La productivité des juges peut parfois servir à déterminer la taille optimale d’un tribunal. On peut définir la productivité d’un tribunal comme le nombre de procédures qui y ont été menées à terme dans une période donnée. Elle correspond alors à la somme des productivités mesurées pour chaque juge travaillant dans le tribunal en question.

Le service des statistiques du ministère italien de la Justice a publié une étude sur la productivité de chacun de ses tribunaux, dont elle a synthétisé les résultats en regroupant les instances en fonction de leur taille (productivité moyenne des instances dotées de 0 à 10 juges, de 11 à 20 juges, etc.).

Cette étude, menée en Italie, corrobore, par des chiffres réels, la perception commune décrite ci-dessus. De fait, la valeur de productivité la plus faible correspond aux tribunaux comptant jusqu’à 20 juges ; puis elle augmente avec la taille des tribunaux mais décroît de nouveau lorsque celle-ci atteint (et dépasse) un certain nombre de juges. Dans l’étude italienne citée ci-dessous, la productivité est maximale pour les tribunaux dont le nombre de juges est compris entre 60 et 100. Elle décroît lorsque le nombre de juges dépasse 100.

Cependant, si l'on considère que, en moyenne, la taille des autres systèmes judiciaires est inférieure à celle du système italien, nous pouvons présumer que la plus haute productivité au niveau européen est atteinte dans les tribunaux qui ont un nombre approximatif de juges entre 40 et 80.

Aux Pays-Bas aussi, des études ont été menées au sujet de la productivité des tribunaux, une pour les années 2002-2005 et une autre pour la période 2005-2009. Ces études ont porté sur la taille optimale de l’effectif total d’une juridiction (c’est-à-dire à la fois les juges et le personnel administratif) conformément à la définition donnée ci-dessus selon laquelle les effectifs du personnel administratif constituent un élément important pour déterminer la taille optimale d’un tribunal. Les chiffres qui découlent des études néerlandaises diffèrent de l’analyse italienne susmentionnée car ils concernent le nombre total de membres du personnel. Néanmoins, les résultats des études néerlandaises sont conformes dans l’ensemble à ceux de l’étude italienne, compte tenu de la structure organisationnelle existante, à savoir que c’est dans les tribunaux de taille moyenne que la productivité est le plus élevée, tandis que les tribunaux très petits et très grands sont moins productifs. Il en a été conclu d’une part, qu’il peut être avantageux de regrouper de petits tribunaux dont la productivité est médiocre, pour former de plus grands tribunaux, et d’autre part, que la fusion ne doit pas conduire à l’extrême inverse – de très grands tribunaux -, car ces instances risqueraient de présenter une productivité encore plus faible que celle des petits tribunaux dont elles sont issues[8].

Si l’objectif d’une révision de la carte judiciaire, ou l’un de ses objectifs, était d’obtenir des tribunaux de taille moyenne permettant d’optimiser la productivité des juges, l’exercice consisterait à fusionner les petites instances de faible productivité avec des instances plus grandes, et, à terme, de réduire la taille des grands tribunaux qui ne sont pas efficaces.

Pour mieux comprendre les effets de l’application d’un tel principe, plaçons-nous dans l’hypothèse de deux instances : tribunal A₀ doté de 20 juges et tribunal B₀ doté de 100 juges. Si ces tribunaux affichent une productivité moyenne inférieure à celle d’une instance comptant 50 juges (par exemple), nous pouvons envisager de redessiner la carte et de redéfinir les compétences de façon à créer deux nouvelles instances, A₁ et B₁, comptant chacune 60 juges environ. Cette solution a été testée en Italie dans les tribunaux de Turin (réduction de la taille) et d’Ivrée (augmentation de la taille).

Considérons, dans un deuxième exemple, deux autres instances : tribunal C₀ avec 15 juges et tribunal D₀ avec 35 juges. Si ces tribunaux affichent une productivité moyenne inférieure à celle d’une instance comptant 50 juges (par exemple), une intervention différente de la précédente est envisageable : elle consiste à fusionner les instances et les territoires en une seule entité, le tribunal E₁ doté de 50 juges, autrement dit la somme des juges officiant dans les tribunaux C₀ et D₀ respectivement. Cette solution a été très largement appliquée dans la réforme récemment mise en place en Italie, où 30 petites instances environ ont été fermées et fusionnées avec des instances de plus grande taille.

2.3.3.        Flux d’affaires et volume de travail

Aux fins du présent paragraphe, nous nous plaçons dans l’hypothèse de tribunaux de droit commun qui sont tous comparables quant au type des litiges traités, tous les juges affichant en outre à peu près la même productivité.

Dans le paragraphe précédent, nous avons donné des lignes directrices générales permettant de trouver la taille optimale d’un tribunal à partir de la productivité des juges. En suivant ce principe, nous avons obtenu, dans l’un des deux exemples présentés à la fin du paragraphe, deux instances A₁ et B₁ dotées chacune de 60 juges environ. Plaçons-nous maintenant dans l’hypothèse où, d’après l’analyse de l’historique des flux d’affaires, le tribunal A₁ traite 12 000 affaires par an alors que le tribunal B₁ en traite 14 000 de difficulté comparable au tribunal A₁. Si les deux instances fonctionnent effectivement avec des productivités comparables, quel que soit ce niveau de productivité, deux cas de déséquilibre se présentent : si la productivité est supérieure à 200 affaires par juge et par an, l’instance A₁ est en surcharge ; à l’inverse, si la productivité est inférieure à 200 affaires par juge et par an, elle donne lieu à un reliquat de charge en fin d’année. La solution idéale serait donc de redéfinir les compétences des deux instances de sorte que le nombre d’affaires entrantes soit égal à un peu moins de 13 200 pour chacune d’entre elles.

Cela étant, cette solution pose un nouveau problème, celui de la mesure de la « charge de travail » des juges et des tribunaux : s’agit-il seulement du nombre d’affaires entrantes par juge et par an, ou faut-il également y inclure les affaires en instance au début de la période de référence ? Autre question : quelles sont les affaires en instance à prendre en compte ? Toutes les affaires pendantes accumulées à la fin de la dernière période ou seulement celles qui n’ont pas été résolues dans un temps donné ?

Ce problème prête à discussion. Une solution possible serait de traiter séparément les affaires en instance et les procédures entrantes, et ce en appliquant des mesures spéciales. En fait, dans une situation idéale, si le système judiciaire atteignait l’équilibre en termes d’efficacité et de productivité, les tribunaux pourraient résoudre l’ensemble des affaires entrantes dans un laps de temps raisonnable, réduisant ainsi à un minimum, voire à zéro, l’accumulation des reliquats de charge. En d’autres termes, l’analyse visant à définir la carte judiciaire devrait uniquement reposer sur les affaires entrantes et les affaires résolues (la productivité étant égale au rapport de ces deux facteurs), puis une équipe spéciale de juges, de durée limitée, devrait être affectée au traitement des affaires en instance jusqu’à ce que le stock tombe à zéro (cette tâche pourrait éventuellement être dévolue aux mêmes juges, dans les instances respectives).

2.3.4.        Emplacement géographique, infrastructures et transports

L’emplacement géographique des tribunaux demeure un facteur très important dans de nombreux pays où il est nécessaire de donner accès à la justice au niveau local. Les besoins en matière de transport et la disponibilité de moyens de communication modernes influent sur la possibilité, pour la population, d’accéder à la justice. Lorsqu’il est impératif qu’une partie à un procès comparaisse devant un tribunal, l’accessibilité est un facteur essentiel. Il serait déraisonnable d’accepter que celle-ci mette un temps excessivement long pour se rendre au tribunal. Il conviendrait donc d’établir une norme pour que la durée du déplacement reste raisonnable.

Pour une personne âgée ou non motorisée, et en l’absence de moyens de transport suffisants reliant une ville à une autre, la présence au tribunal en vue d’une audience à la première heure pose un vrai problème susceptible d’enfreindre le droit d’égal accès à la justice.

Dans ce cas également, le principe à appliquer en vue de répartir géographiquement les tribunaux de façon optimale est de réduire au minimum la distance entre l’instance judiciaire considérée et l’ensemble des communes du territoire.

L’exemple ci-dessous illustre la carte d’un territoire fictif comprenant quatre grandes villes (A, B, C et D) dont l’une doit être choisie pour y installer un tribunal satisfaisant à la condition de distance minimale par rapport aux habitants.

Le problème peut être résolu à l’aide d’un tableau indiquant les temps de parcours en voiture entre les quatre villes. Nous considérons par hypothèse que chaque ville est représentative de l’ensemble des villages qui l’entourent.

Sachant que l’on doit choisir une seule ville parmi les quatre, la ville C est manifestement le meilleur emplacement pour installer le tribunal. En effet, il ressort de la comparaison de toutes les combinaisons que le choix de la ville C permet de réduire au minimum la distance par rapport aux trois autres villes. Il va de soi que cette analyse ne tient pas compte du nombre de personnes amenées à se déplacer : si le centre de la ville B (par exemple) était nettement plus peuplé que la ville C, avec un nombre d’affaires à traiter beaucoup plus important, les autorités pourraient décider de donner la priorité à la ville B et d’y installer le tribunal.

En fait, un nouveau paramètre apparaît.

Tous les services offerts au sein d’une juridiction doivent-ils rester concentrés au niveau du tribunal principal ? Est-il nécessaire de disposer physiquement de la totalité des structures d’un tribunal lorsque la plupart de ses usagers doivent simplement demander un formulaire ou fournir des documents pour engager des poursuites ?

Dans l’exemple précédent, il pourrait être utile de mettre en place, dans les trois villes qui n’auraient pas de tribunal, des antennes chargées des tâches administratives, ou simplement de prévoir, parallèlement à la centralisation des tribunaux, une extension de certaines procédures en ligne (voir le paragraphe suivant sur l’informatisation).

2.3.5.        Informatisation

Comme le précédent paragraphe l’a montré, une réorganisation géographique du système judiciaire augmente la distance que les parties, les avocats et le personnel doivent parcourir pour gagner le tribunal, et peut conduire à réduire l’accès à la justice. De nombreux pays semblent pourtant capables de traiter ce problème de manière concluante. Cela est pour partie dû au fait que les technologies de l’information et la visioconférence, qui deviennent progressivement la norme dans les grands pays, rendent la présence physique des parties et autres participants au procès moins obligatoire et que beaucoup ne considèrent pas comme un obstacle majeur la participation à distance à une audience.

La consolidation des tribunaux devrait cependant aller de pair avec une utilisation accrue des TIC pour réduire la fréquence des déplacements des parties et des avocats dans les tribunaux[9]. De plus, les TIC devraient être utilisées pour accroître la visibilité des procédures judiciaires. Les applications logicielles se substituent aux documents papier et permettent aux usagers de ne pas se présenter en personne. Plus elles sont développées, plus le tribunal peut être éloigné. Lors du choix de l’emplacement des tribunaux, l’informatisation peut apporter une certaine souplesse, qui détermine les services à mettre en place au niveau de chaque instance judiciaire[10].

Le recours à l’informatique dans le traitement des données facilite la gestion des documents papier, qui est de plus en plus problématique pour les entreprises. Les ordinateurs ont permis d’accélérer les processus et de réduire les besoins en papier grâce au stockage des informations dans des fichiers et des bases de données de conception élaborée. Les systèmes de stockage modernes très performants permettent de réaliser des économies de papier et donc de réduire les besoins en espace. De plus, si tous les documents juridiques sont numérisés et stockés par des moyens électroniques, ils peuvent être consultés ou téléchargés grâce à une connexion internet, ce qui dispense l’usager de se rendre au tribunal pour demander une copie papier ou un original. Autrement dit, une réforme moderne de la carte judiciaire peut s’appuyer sur la technologie pour diminuer le nombre de tribunaux, à condition que la consultation, voire d’autres services élémentaires tels que la transmission de documents ou la notification d’actes officiels, puisse s’effectuer en ligne.

Tous les avantages apportés par l’informatisation des systèmes judiciaires reposent sur l’hypothèse fondamentale que les outils utilisés sont sécurisés et qu’ils garantissent la protection de la vie privée ainsi que la traçabilité.

2.3.6.        Equipements des tribunaux et sophistication culturelle

Les technologies permettant de tenir des audiences par téléphone ou vidéoconférence ajoutent une nouvelle dimension à l’accessibilité des tribunaux. Il peut y avoir des restrictions quant au type d’audiences menées de cette manière. Cela étant, si la législation offre la possibilité de recourir à ces technologies pour dispenser les parties et les avocats d’assister en personne à toutes les auditions, il convient d’en tenir compte pour déterminer le nombre et l’emplacement des tribunaux. Cette façon de procéder permet non seulement de réduire les impératifs de déplacement, mais aussi de limiter les coûts supportés par les parties en éliminant les frais liés aux trajets.

2.3.7.        Niveau d’activité

Le niveau d’activité est un facteur qu’il faut ou qu’il faudrait toujours prendre en compte lors du choix de l’emplacement et de la taille d’un tribunal. Ce paramètre devrait être examiné en même temps que les questions d’affectation des ressources et de recrutement. La nécessité de garantir un certain niveau d’expertise dans tel ou tel domaine est également un paramètre important. Tout exercice de révision de la carte judiciaire nécessite en théorie d’examiner les avantages que présente la centralisation des audiences en termes de souplesse et d’optimisation du temps dans les tribunaux. Les tribunaux qui ne disposent pas d’un réservoir d’affaires suffisamment important peinent à occuper leurs juges.

Cela dit, l’évaluation du niveau d’activité soulève une nouvelle question. Comme on l’a vu précédemment à propos de la population desservie et de la relation avec le nombre de poursuites engagées, le nombre d’entreprises et de professionnels présents dans une région peut ne pas influer sur la taille et l’emplacement d’un tribunal, étant donné que la charge de travail par juge est déjà intégrée dans le paramètre « flux d’affaires » (voir le paragraphe 2.3.3). Cela étant, la ligne directrice que nous souhaitons mettre en avant dans ce paragraphe est qu’en toute probabilité, dans l’hypothèse où plusieurs emplacements peuvent être retenus pour une instance judiciaire donnée, tous les autres facteurs étant égaux par ailleurs, il peut être préférable de choisir le site où l’activité économique et commerciale est la plus intense.

2.3.8.        Règlement extrajudiciaire des litiges/médiation

Il importe de reconnaître que les règlements extrajudiciaires des litiges sont de plus en plus courants et qu’ils peuvent être une solution de substitution à la saisie des tribunaux présentant un bon rapport coût-efficacité. S’il n’est pas indispensable qu’il existe un lien direct entre le tribunal et le prestataire de ce type de services, c’est néanmoins presque toujours le cas. Lorsque les réunions doivent se tenir dans l’enceinte du tribunal, ces services nécessitent un accès à des praticiens formés et à des locaux adaptés.

2.3.9.        Possibilité de disposer de conseils juridiques et recrutement de juges et de membres du personnel administratif

On a déjà vu plus haut dans le présent document qu’une évaluation attentive pouvait être nécessaire pour établir le nombre de juges et leur répartition afin de répondre aux besoins engendrés par le volume de travail. Il faut cependant prendre en considération des éléments supplémentaires pour décider où placer un tribunal et quelle doit être sa compétence. Le présent paragraphe est axé sur l’obligation de tenir compte à la fois de la possibilité de disposer de conseils juridiques et des possibilités concrètes offertes au sein du territoire de recrutement des magistrats et du personnel administratif.

C'est probablement le cas des avocats qui se déplacent vers des zones où il y a suffisamment d'affaires pour justifier une présence. Cette volonté de se déplacer ne peut être acceptée et les précautions nécessaires doivent être prises pour s'assurer que les usagers d'un tribunal ont accès à des conseils juridiques appropriés. Ainsi est-il essentiel de choisir l’emplacement du tribunal de telle sorte qu’il ne soit pas trop éloigné d’une faculté de droit, en particulier dans les pays où l’on préfère, pour des raisons culturelles, travailler à proximité immédiate de la ville où l’on a grandi ou de l’endroit où l’on a fait ses études. En outre, il existe, dans de nombreux pays, des régions ou des villes où personne ne veut habiter – y compris les juges –, ce qui présage une organisation instable, avec une rotation élevée des juges et des effets négatifs sur la qualité du travail.

Il ne faut pas seulement veiller à ce que travaillent dans un tribunal des avocats et des juges suffisamment formés et expérimentés, mais aussi du nombre d’agents administratifs nécessaire compte tenu de l’activité générée.

La difficulté du recrutement des agents et leur maintien en poste sont des obstacles majeurs à la fourniture de services efficaces et de qualité dans les tribunaux. Il arrive que certains tribunaux de grandes villes affichent les plus mauvais indicateurs de qualité parce que le personnel n’y est pas aussi performant que dans les tribunaux de province. Plusieurs raisons à cela, notamment le manque de salaires compétitifs, les possibilités d’emploi plus nombreuses et le coût élevé du logement. Ce problème peut avoir une incidence sur l’emplacement géographique d’un tribunal et sur ses modalités de prestation de services. Il faudra peut-être trouver des solutions de substitution appropriées pour que l’accès à la justice soit effectif. Lors de l’analyse des difficultés de recrutement et des mesures envisageables pour remédier à ce problème, il conviendra aussi d’examiner les avantages que présente un personnel bien formé et expérimenté.

Comme indiqué précédemment au paragraphe sur l’informatisation, les systèmes judiciaires modernes doivent disposer de nouvelles compétences pour faire face aux problématiques de la société contemporaine, dans laquelle les litiges, mais aussi les infractions, sont de plus en plus complexes. Les autorités judiciaires doivent impérativement recruter des personnes ayant un meilleur niveau d’éducation, qui non seulement sont des spécialistes du droit, mais aussi des managers ayant des compétences en matière d’achat de biens et de services, une connaissance des nouvelles techniques d’enquête (mise sur écoute, autres types d’interception, etc.), des compétences informatiques et une connaissance des langues étrangères.

2.3.10.      Coopération avec des systèmes extérieurs (administration pénitentiaire, ministère public, police)

Un dernier facteur qui joue un rôle dans la réforme de la carte judiciaire, mais qui n’est pas moins important que tous les autres facteurs, réside dans la coordination de la nouvelle géographie avec l’organisation d’autres institutions qui travaillent en interaction étroite avec le pouvoir judiciaire. Par exemple, la présence d’un établissement pénitentiaire à proximité doit représenter une condition non négligeable dans le processus décisionnel car, pour des raisons de sécurité et pour des motifs d’ordre financier, il est pratique de réduire les trajets des prévenus entre l’établissement où ils sont détenus et le palais de justice où se déroule leur procès.

Un autre « facteur » pertinent pour la révision de la carte judiciaire réside dans la coopération du pouvoir judiciaire avec le ministère public et la police. En effet, les choix concernant le siège d’un tribunal peuvent aussi être influencés par la manière dont le ministère public ou même la police sont organisés.

En outre, la réforme de la carte judiciaire a aussi des conséquences sur la carte administrative d’un pays et elle est influencée par celle-ci notamment parce que les compétences territoriales du pouvoir judiciaire et d’autres administrations et institutions publiques sont souvent étroitement liées, aussi faut‑il absolument envisager une coordination des responsabilités des uns et des autres.

2.4.   Comment utiliser les indicateurs pour définir les nouvelles cartes judiciaires

Le présent document décrit de multiples indicateurs et critères à prendre en compte pour définir les cartes judiciaires. S’il n’est pas nécessaire de les examiner tous systématiquement, il est vivement recommandé d’en retenir un nombre suffisant.

En France, compte tenu de la nécessité d’adapter la justice aux changements économiques et à l’évolution de la population, il a fallu prendre en compte un grand nombre de données et d’indicateurs (données démographiques, indicateurs de qualité des décisions, nombre et type des affaires, nombre de recours, temps de traitement, etc.). Les tribunaux ont été classés en groupes homogènes, par niveau de juridiction et par taille. Chaque catégorie a donc été évaluée et analysée selon les mêmes critères. En Italie, les principaux indicateurs retenus ont été la population (recensement général réalisé en 2011), la charge de travail essentiellement déterminée par le nombre d’affaires entrantes, la productivité des juges, puis la superficie et les distances mesurées en durée de trajet.

C’est une logique légèrement différente qui a été appliquée aux Pays-Bas où la réforme a permis aux tribunaux, grâce à la réorganisation des circonscriptions judiciaires, de regrouper leurs services administratifs de façon à ce qu’une équipe de juges puisse traiter un plus grand nombre d’affaires concernant le même domaine, facilitant ainsi la spécialisation au sein d’un tribunal.

Au Portugal et en Italie, la réforme énonce des règles pour évaluer si la fermeture de tel ou tel tribunal est justifiée ou non. Au Portugal, les notions d’efficacité et de rationalité jouent un rôle majeur ; cela étant, comme la réforme n’a été mise en œuvre que dans trois juridictions et n’a pas encore été étendue au reste du pays, elle n’a pas soulevée de véritable protestation. A l’inverse, en Italie, où il est prévu de fermer 949 tribunaux de première instance, la réaction des autorités locales, du barreau et des agents est très négative.

Comme le résume parfaitement le document Comparative study of the reforms of the judicial maps in Europe (2012) de Sciences Po Strasbourg Consulting, chaque pays a retenu un ensemble de critères variés pour évaluer la situation de ses tribunaux de la manière la plus pragmatique possible, mais, dans les faits, il est indéniable que c’est le niveau d’activité des juridictions qui a primé, même si ce paramètre a été pondéré par d’autres considérations telles que la distance géographique/temporelle ou la nécessité de maintenir une présence des autorités judiciaires dans certaines régions. A l’image de trois tribunaux italiens situés dans le sud du pays (ceux de Caltagirone, Rossano et Sciacca), qui, bien que figurant parmi les tribunaux à fermer compte tenu de leur taille et de leur performance, ont finalement été « sauvés », car ils étaient aux avant-postes de la lutte contre la mafia. Néanmoins, il y a également des pays comme l'Allemagne où, en plus des facteurs quantitatifs et qualitatifs énumérés dans le présent document, d'autres facteurs contextuels influents, tels que les raisons historiques, seraient considérés par les réformateurs avant de décider de fermer un certain tribunal plutôt qu'un autre.

Quoi qu’il en soit, la tendance générale veut que les tribunaux dans lesquels siègent le moins de juges et qui traitent les plus petits volumes d’affaires soient particulièrement visés. Ce sont eux qui sont fermés lorsque les réformes des cartes judiciaires sont mises en œuvre. Quel que soit le nombre d’indicateurs retenus, les responsables des réformes doivent déterminer la façon de les combiner pour dresser in fine la liste des tribunaux à fermer.

L’exemple qui suit montre comment deux critères de sélection au minimum – l’un plus restrictif que l’autre – peuvent être appliqués.

Supposons que la région XYZ compte 10 tribunaux (de A à J) et que leur nombre doit être réduit. Les décideurs examinent l’éventuelle fermeture de certains d’entre eux sur la base des critères généraux suivants : plus petite population desservie, plus petit nombre de litiges, productivité. Les paramètres à prendre en compte sont donc :

1. la population desservie ;

2. le nombre de nouveaux procès intentés (mesuré en termes relatifs de taux de litiges par rapport au paramètre 1) ;

3. la productivité des juges.

Le tableau ci-dessous fournit l’ensemble des données qu’il faut connaître au minimum pour effectuer l’analyse préalable à la réforme.

Les responsables de la réforme ont décidé que les tribunaux à inclure dans la « liste des tribunaux susceptibles d’être fermés » devaient être ceux appartenant au premier quartile inférieur, c’est-à-dire les 25 % les moins performants au regard de chaque paramètre retenu, comme indiqué en gras dans le tableau ci-dessous.

Si l’on applique des critères plus restrictifs, quatre tribunaux (B, E, H et I) sont éligibles à la fermeture, car ils se situent dans le quartile inférieur d’au moins un paramètre. En revanche, une approche moins contraignante donne un seul tribunal éligible (H) : celui qui appartient au premier quartile de tous les paramètres.

Supposons maintenant que l’objectif des décideurs soit de proposer la fermeture de 25 % des tribunaux. Il faut alors choisir deux tribunaux parmi les dix. Dans ce cas, on définit un nouveau critère, à savoir la combinaison des trois paramètres en un seul, en appliquant éventuellement des facteurs de normalisation (sans quoi il serait difficile d’additionner des populations et des productivités) et en assignant à chaque paramètre un facteur de pondération (on fait l’hypothèse que tous les paramètres n’ont pas les mêmes effets ni la même importance). Le responsable de la réforme choisirait de fermer les deux tribunaux les moins performants à partir du classement final résultant de cet exercice.

3.     Mise en œuvre d’une nouvelle carte judiciaire

3.1.   Période de transition

Que la révision de la carte judiciaire consiste à créer de nouvelles instances judiciaires ou à fermer certaines, puis les fusionner dans d’autres tribunaux, une attention particulière doit être portée à la période de transition, avant et plusieurs mois après la réforme.

Cette phase de transition a pour but :

•     de rendre disponibles les services judiciaires, afin d’en assurer la continuité ;

•     de transférer le personnel des instances supprimées vers celles issues de la fusion et, si nécessaire, de recruter d’autres personnes pour les nouvelles instances ;

•     d’organiser la logistique des nouvelles instances (locaux, équipement, ressources informatiques, fournitures, etc.).

L'activité de transition devra être scindée en étapes distinctes et gérée selon un plan bien défini. Dans cette optique, il conviendra de mettre en place dans chaque tribunal concerné des équipes de travail spécifiques dédiées à cette activité.

Durant la période de transition, tout en poursuivant les objectifs fixés, il s’agira de :

•     minimiser les risques liés à une activité judiciaire discontinue ;

•     minimiser l’impact sur les usagers des services ;

•     réaliser toutes les activités dans un délai raisonnable et selon des niveaux de performance satisfaisants.

La mise en œuvre d’une nouvelle carte judiciaire a un prix. Au coût de l’étude de faisabilité précédant la réforme s’ajoute celui, encore plus élevé, de la mise en place de la nouvelle carte judiciaire (fermeture d’instances, transfert de personnel, déplacement de la documentation, du mobilier et des équipements, recrutements, etc.). Loin d’occulter cette dimension, les responsables de la réforme et les décideurs devraient la prendre en compte dans leur évaluation globale. En outre, si l’objectif de la réforme consiste à réduire les coûts, il importe que ses responsables préparent un plan d’affaires permettant d’évaluer son rendement net sur le moyen ou long terme.

3.2.   Transfert de personnel

Lors de la mise en œuvre de la nouvelle carte judiciaire, les décisions prises par les responsables de la réforme ainsi que les dispositions contraignantes issues du droit du travail peuvent conduire à transférer certains membres du personnel et juges d’un tribunal à l’autre. En Italie, par exemple, en vertu du droit en vigueur dans le secteur public, aucun des 7 000 employés et 2 300 magistrats concernés par la réforme de la carte judiciaire de 2012-2013 ne perdra son emploi. Pourtant, tous verront leur lieu de travail modifié.

A cet égard, il faudra veiller à toute annonce officielle concernant la mise en place de la carte judiciaire, dès lors que ces messages visent un groupe précis de personnes, directement concernées par le changement. Le plan de communication s’attachera à :

•     promouvoir une réaction positive au changement, afin que toutes les personnes impliquées soient conscientes de la nouvelle carte judiciaire, la comprennent et la perçoivent comme positive ;

•     stabiliser le climat psychologique et contribuer à accroître la motivation du personnel ;

•     assurer la cohérence des informations partagées au fur et à mesure et réduire le risque de diffuser des messages de sources « inofficielles », qui peuvent prêter à confusion ;

•     transmettre les messages correctement et rapidement, en répondant régulièrement à toute réserve formulée par les différentes parties concernées par la réforme.

Outre ce plan de communication, un autre volet du programme devra garantir que les personnes transférées réalisent de façon efficace et efficiente les activités opérationnelles. Il importera notamment :

•     de préciser le rôle et les tâches propres à chaque personne transférée dans un nouveau tribunal ;

•     de gérer l’ensemble des aspects administratifs (badge d’entrée, heures de travail, systèmes informatiques et politiques liées, etc.) ;

•     d’évaluer toute question que les conditions générales en vigueur peuvent poser ;

•     de garantir le paiement des salaires.

3.3.   Mesurer l’impact de la réforme de la carte judiciaire

Bien souvent, l’impact des interventions dans le secteur de l’administration publique n’est pas évalué. Il importe que les responsables des réformes n’annoncent pas les objectifs qu’ils visent sans définir comment et quand ils seront atteints. Ainsi, avant toute révision de la carte judiciaire, des objectifs destinés à accroître l’efficacité, renforcer la spécialisation ou améliorer la performance globale, peuvent typiquement être assignés aux systèmes judiciaires.

Selon le Réseau européen des Conseils de la Justice (RECJ), la consolidation des tribunaux doit reposer sur le besoin d’accroître la qualité de la justice, et non pas seulement sur l’obligation de réduire les coûts[11]. Le corps judiciaire doit évaluer avec soin si la fusion des tribunaux permet effectivement de réaliser des économies nettes, et garder à l’esprit que celles-ci peuvent intervenir seulement plusieurs années après la fusion[12].

Le présent paragraphe examine quelques principes de base pour évaluer si les objectifs fixés pour la réforme de la carte judiciaire ont été atteints.

Tout d’abord, les responsables d’une révision de la carte judiciaire doivent indiquer les objectifs précis que le système judiciaire devra atteindre. Cette déclaration d’objectifs détaillera les réalisations souhaitées et intégrera l’ensemble des aspects, comme le temps estimé pour atteindre chaque but. L’objectif doit être mesurable dès le début du projet. Idéalement, certains éléments datant des années précédant la réforme seront rassemblés, afin d’être comparés avec les données futures. Il sera ainsi possible de vérifier si les résultats atteints sont effectivement liés à cette réforme.

Les décideurs détermineront ensuite l’ensemble des actions spécifiques à mener pour chaque objectif avant de lancer le programme de réforme de la carte judiciaire. Par cette méthode, ils pourront s’assurer qu’ils mesurent réellement leur avancée vers un objectif donné.

Pourtant, les données seules ne suffisent pas. Les responsables de la réforme doivent en outre concevoir et choisir un ensemble d’indicateurs clé de performance (ICP) qu’ils pourront utiliser pour mesurer les progrès accomplis. Les ICP fourniront des méthodes pour mesurer toute avancée vers la réalisation des objectifs. Les plus efficaces d’entre eux sauront mettre en évidence les gains d’efficacité, les améliorations de la performance et, lorsque cela est possible, les principaux aspects qualitatifs.

Dans son rapport Systèmes judiciaires européens, la CEPEJ recense plus d’une centaine d’ICP différents, qui peuvent être utilisés pour mesurer l’efficacité de la réforme et – pourquoi pas ? – son succès. Il peut par exemple s’agir d’indicateurs financiers, tels le coût de la justice par habitant, d’accès à la justice (nombre de tribunaux et de magistrats par habitant, etc.) ainsi que de performance, comme la durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes (disposition time) ou les taux de variation du stock d’affaires pendantes (clearance rates). De plus, des études qualitatives comprenant des indicateurs de satisfaction de la clientèle peuvent mesurer la manière dont les citoyens eux-mêmes perçoivent la réforme.

Une fois les ICP définis et les valeurs objectives fixées, ceux-ci doivent être mesurés régulièrement pour évaluer si les effets des réformes sont cohérents avec les buts prédéfinis. En ce sens, il importe que les ICP choisis soient utilisés comme des éléments attestant un progrès et démontrent, en fin de compte, l’éventuelle utilité de la réforme, ou, du moins, son degré d’utilité.

Dans un système idéal, les statistiques des ICP permettraient à une équipe d’évaluation de contrôler les progrès pour chaque objectif. Celle-ci vérifierait les données mensuellement pendant au moins six mois, étudierait les résultats et rencontrerait régulièrement les décideurs pour déterminer la suite à donner au projet. Si des incohérences étaient constatées, les décideurs devraient, dans la mesure du possible, définir des corrections pour rectifier actions et objectifs.