Strasbourg, le 1 octobre 2016

Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ)

Cycle d’évaluation 2014-2016 des systèmes judiciaires

Note de présentation

1.   LA COMMISSION EUROPEENNE POUR L’EFFICACITE DE LA JUSTICE (CEPEJ)

La CEPEJ a été établie en septembre 2002 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Elle est chargée en particulier d’apporter des réponses concrètes, utilisables par les Etats membres du Conseil de l’Europe, pour:

• promouvoir la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l’Europe en vigueur en matière d’organisation de la justice ;
• veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice ;
• offrir aux Etats des solutions effectives en amont des recours devant la Cour européenne des droits de l’homme, en prévenant les violations de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et ainsi contribuer à désengorger la Cour.

La CEPEJ est aujourd’hui un organe unique pour tous les pays européens, composé d’experts qualifiés des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe, qui évalue l’efficacité des systèmes judiciaires et propose des mesures et des outils concrets pour améliorer l’efficacité du service au bénéfice du public.

Le statut met ainsi l’accent sur la comparaison des systèmes judiciaires et sur l’échange de connaissances relatives à leur fonctionnement. La portée de cette comparaison dépasse l’efficacité au sens strict du terme, puisqu’elle s'intéresse tout particulièrement à la qualité et à l’effectivité de la justice.

Afin d’accomplir ces tâches, la CEPEJ a notamment entrepris depuis 2004 un processus régulier d’évaluation biennal des systèmes judiciaires des Etats membres du Conseil de l’Europe.     

2.   LE PROCESSUS D’EVALUATION DES SYSTEMES JUDICIAIRES PAR LA CEPEJ

A partir d’une grille de lecture destinée à comprendre un système judiciaire et évaluer son fonctionnement, soumise aux autorités compétentes des Etats, la CEPEJ collecte régulièrement des données sur le fonctionnement des systèmes judiciaires.

Les nouveaux rapports et la base de données utilisent des données de l’année 2014.

                                                                                         

Sur le plan méthodologique, la collecte de données repose sur des rapports préparés par les Etats et entités, qui ont été invités à nommer des correspondants nationaux chargés de la coordination des réponses à la grille dans leur Etat et entité respectifs.

La CEPEJ a chargé son Groupe de travail, présidé par M. Jean-Paul JEAN (France), de préparer le rapport[1], en coopération avec le Secrétariat de la CEPEJ.

Un travail de grande ampleur a été accompli pour vérifier la qualité des données transmises par les Etats et les valider sur des bases méthodologiques rigoureuses. Les experts de la CEPEJ ont estimé que les données ne devaient pas être modifiées d’office, sans accord explicite des Etats. La CEPEJ a choisi de traiter et de présenter uniquement les données ayant un bon niveau de qualité et de fiabilité. Elle a décidé de ne pas tenir compte des données trop hétérogènes d’un pays à l’autre ou d'un exercice d'évaluation à l'autre, ou dépourvues de garanties de fiabilité suffisantes.

La CEPEJ s’efforce d’aborder les thèmes d'analyse en tenant compte avant tout des priorités et des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe. Au-delà des chiffres, l’intérêt du rapport de la CEPEJ est de mettre en évidence les grandes tendances, les évolutions et les enjeux communs aux Etats européens.

Comparabilité des données et des concepts : des écueils à éviter dans l’interprétation des données

La comparaison de données quantitatives provenant de différents pays aux situations géographiques, économiques, et judiciaires diverses, est une tâche délicate. Elle doit donc être abordée avec précaution, à la fois par les experts qui rédigent le rapport et par les lecteurs qui le consultent, l’interprètent, et analysent les informations qu’il contient.

Afin de comparer différents Etats et systèmes, il faut notamment mettre en évidence les spécificités susceptibles d’expliquer les variations de données d’un pays à l’autre (structures judiciaires différentes, mode d’organisation de la justice, utilisation d’outils statistiques pour évaluer les systèmes, etc.). Des efforts particuliers ont été faits en ce sens pour définir les termes employés et faire en sorte que les concepts soient utilisés par tous de la même façon. Une attention particulière a été notamment consacrée à la définition du budget alloué aux tribunaux, de façon à ce que les données communiquées par les Etats membres correspondent à des dépenses semblables. Toutefois, les particularités de certains systèmes ont pour conséquence qu’il n’est parfois pas possible de parvenir à des définitions communes des concepts. Dans ce cas, des commentaires spécifiques accompagnent les données. Par conséquent, seule une lecture active du rapport peut permettre d’en tirer une analyse et des conclusions. En outre, les chiffres ne peuvent pas être lus de manière passive, les uns après les autres; ils doivent être interprétés à la lumière des commentaires afférents.

L'objectif du rapport est de donner une vue d’ensemble de la situation des systèmes judiciaires européens et non d'établir un classement des meilleurs systèmes judiciaires en Europe, ce qui serait scientifiquement discutable et ne constituerait pas un outil utile pour les politiques publiques de la justice. En effet, comparer n’est pas classer. Le lecteur dispose cependant d’outils pour une étude approfondie, qui peut alors être conduite en sélectionnant des groupes de pays comparables de manière pertinente : suivant les caractéristiques des systèmes judiciaires (par exemple pays de droit romain et pays de common law ; pays avec des systèmes judiciaires relativement récents ou nouvellement réformés et pays de tradition juridique ancienne), des critères géographiques (superficie, population) ou économiques (par exemple montant du PIB, pays de la zone euro et hors de la zone, etc.).

Les valeurs monétaires sont exprimées en euros. Les taux de change varient de manière importante au fil du temps et ceci peut poser des difficultés pour les pays n'appartenant pas à la zone euro. C'est pourquoi il est nécessaire de porter une attention particulière à cet état de fait en comparant les données monétaires des éditions 2014 et 2016. Dans la mesure du possible, cela a été pris en compte tout en commentant les tableaux et chiffres montrant les variations budgétaires.

Pour la première fois dans cette édition, le taux d'inflation a été pris en compte dans différentes parties de ce rapport lors de l'interprétation des variations des différents éléments composant le budget du système judiciaire.

3.   PRESENTATION DES RESULTATS 2016 : UNE INNOVATION MAJEURE A TRAVERS UNE NOUVELLE BASE DE DONNEES DYNAMIQUE

Pour la première fois, et forte de ses 12 années d‘expérience, la CEPEJ présente les résultats de son cycle d'évaluation en trois temps:

1.      le rapport « Systèmes judiciaires européens – Efficacité et qualité de la justice – Edition 2016 » présentant les faits et chiffres clés permettant d'évaluer les systèmes judiciaires et leur évolution ; il est complété par un document de présentation ;

il est complété par

2.      un rapport thématique portant pour ce cycle sur l'utilisation des technologies de l'information au sein des tribunaux en Europe;

3.      l’innovation majeure étant la mise à disposition des décideurs publics (ministères de la justice, parlements, etc.), des professionnels de la justice et des chercheurs d’une base de données interactive et dynamique (CEPEJ-STAT), accessible sur internet, permettant de sélectionner des données spécifiques, des pays spécifiques (pour comparer un Etat à d’autres Etats estimés comparables), d’effectuer des croisements de données et de générer des tableaux, graphiques et cartes instantanément.

voir: www.coe.int/cepej

S'appuyant sur la base de données de la CEPEJ sur la justice, qui est unique au monde, le rapport présente une photographie détaillée du fonctionnement de la justice dans 45 Etats membres du Conseil de l’Europe, auquel s‘est ajouté Israël, en qualité de membre observateur, ainsi que des séries statistiques permettant d'analyser l'évolution des systèmes dans ces Etats.

Les tableaux et graphiques comparatifs et les commentaires permettent de comprendre le fonctionnement global des tribunaux, saisir les grandes tendances de l'évolution de la justice, identifier les problèmes pour améliorer la qualité et l'efficacité du service public de la justice. Il est un outil solide pour renforcer la connaissance réciproque des systèmes de justice et la confiance mutuelle entre les praticiens de la justice.

4.   QUELQUES GRANDES CONCLUSIONS ET TENDANCES QUI SE DEGAGENT DE CE CYCLE D’EVALUATION

1.     Budgets des systèmes judiciaires

La moyenne européenne des budgets alloués au système judiciaire s’élève à 60 € par habitant, mais la moitié des Etats dépensent moins de 45 € par habitant. Les écarts sont très importants entre les 6 Etats dont la dépense par habitant est inférieure à 20 € et les 5 Etats ou entités pour lesquels elle est supérieure à 100 €. Ce ne sont pas nécessairement les Etats les plus riches qui consentent proportionnellement les plus gros efforts pour leur système judiciaire.

La tendance depuis le précédent exercice d’évaluation est à l’augmentation du budget alloué au système judiciaire dans une grande majorité d’Etats. Pour certains Etats, la crise économique et financière de la fin des années 2000 avait imposé d’importantes restrictions budgétaires. En 2014, ceux-ci ont pu initier ou poursuivre un rattrapage et réaliser des dépenses supplémentaires pour promouvoir leur système judiciaire (Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovénie). En revanche, en Irlande, au Portugal, en Espagne et particulièrement en Grèce, le système judiciaire continue de subir des coupes budgétaires régulières.

Le déploiement de moyens importants pour améliorer le fonctionnement des différentes composantes du système judiciaire doit être noté en Azerbaïdjan, République de Moldova, Roumanie, Lituanie, Lettonie, Malte et Fédération de Russie. Les investissements financiers dans ces Etats accompagnent souvent des programmes de constructions/rénovations immobilières, d’équipement des tribunaux en nouvelles technologies de l’information et de la communication ou des augmentations de salaires. Le développement d’un système d’aide judiciaire facilitant l’accès à la justice pour les plus démunis fait également souvent partie des dispositions prises par ces Etats dont l’effort financier global en faveur du système judiciaire mérite d’être souligné.

D’une manière générale, les usagers du service public de la justice sont de plus en plus mis à contribution pour financer le système judiciaire, à travers les taxes et frais de justice. Ces recettes représentent plus de 20 % du budget public alloué au système judiciaire dans plus d’un quart des Etats et entités, voire plus de 50 % en Turquie. Elles restent plus importantes que le budget alloué au système judiciaire en Autriche (recettes provenant aussi des registres des entreprises et du cadastre).

D’une manière générale, on note depuis 2010 une tendance à la délégation au secteur privé de certains services traditionnellement gérés par les tribunaux comme la maintenance informatique, la formation continue du personnel, la sécurité, les archives, le nettoyage, etc.

Tous les Etats ou entités disposent d’un système d’aide judiciaire pour les procédures pénales, ce qui est à saluer au regard des exigences de la Convention européenne des droits de l’homme. Concernant l’évolution des budgets alloués à l’aide judiciaire, on peut distinguer deux tendances: là où les systèmes sont les plus généreux, on note une tendance à diminuer leur budget alloué à l’aide judiciaire et là où les montants affectés à l’aide judiciaire sont les plus faibles, la tendance est à l’augmentation des budgets. De plus en plus, l’aide judiciaire est étendue à l’’exécution des décisions de justice ou à la médiation judiciaire. Dans certains Etats ou entités, un système d’aide judiciaire permet de préserver l’accès à la justice pour les plus démunis alors que des montants parfois importants sont demandés aux usagers, au titre des frais ou taxes de justice.

2.     Juges et procureurs

En matière de recrutement des juges, les standards européens semblent être bien ancrés dans les normes constitutionnelles et législatives nationales. Les garanties d’indépendance relatives aux autorités de recrutement, à la procédure suivie, au rôle du Conseil de la Justice ou d’un organe similaire, ainsi qu’aux conditions auxquelles est soumis l’accès à la profession de magistrat, sont bien présentes et cela, quel que soit le mode de nomination choisi et la conception en droit interne du principe de séparation des pouvoirs. L’une des tendances à observer concerne la place de plus en plus importante accordée à l’expérience des candidats juges lors du processus de recrutement. A l’origine caractéristique des pays de common law, ce paramètre est davantage mis en avant dans la quasi-totalité des Etats membres.

On note en Europe une tendance majoritaire à la stabilité des effectifs au cours des quatre dernières années avec une moyenne de 21 juges professionnels pour 100 000 habitants. Toutefois, ce chiffre correspond à des réalités très différentes : les appareils juridictionnels des Etats membres de l’Europe centrale et orientale continuent à fonctionner avec un ratio de juges professionnels par habitant nettement supérieur à celui des Etats de l’Europe occidentale. D’ailleurs, ce même groupe d’Etats disposent d’un système entièrement professionnalisé, ou font rarement appel à des juges non professionnels. Le recours à des magistrats non professionnels demeure une caractéristique essentielle des pays de common law et ceux du Nord de l’Europe. 

Les tribunaux, majoritairement composés autrefois d'hommes qui en assuraient aussi la présidence, sont marqués depuis quelques années et d'une manière croissante parmi les Etats, par une féminisation du corps des juges professionnels, essentiellement en première instance. Aujourd'hui la situation est celle de la parité entre femmes et hommes dans la composition des juridictions, même si de forts écarts sont encore constatés entre des Etats où les hommes restent largement majoritaires comme l'Arménie, l'Azerbaïdjan,  l'Irlande, la Turquie, et les entités du Royaume Uni, et d'autres Etats au contraire largement féminisés comme la Croatie, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, le Luxembourg, la Roumanie et la Slovénie. Mais le « plafond de verre » constitue toujours une réalité pour les femmes qui accèdent plus difficilement que les hommes aux fonctions de responsabilité. Ainsi les hommes restent très majoritaires dans la fonction de présidence de juridiction  malgré le nombre et les qualités professionnelles des femmes magistrats.

L'évolution des salaires des juges au cours de leur carrière reste sensiblement la même depuis 2010.

La place institutionnelle du ministère public et plus particulièrement ses relations avec le pouvoir exécutif varient selon les Etats. Le principe d’indépendance fonctionnelle des procureurs s’affirme comme une garantie essentielle devenue un véritable standard européen. Cette affirmation formelle dans les textes est cependant contredite dans certains pays par la possibilité du pouvoir politique d’intervenir dans le processus de poursuites.

Les grandes disparités statutaires qui affectent la situation des procureurs des Etats ou entités, rendent difficile une comparaison pertinente entre leur situation et celle des juges. Néanmoins, la tendance qui se dessine depuis quelques années traduit un rapprochement des salaires des juges et procureurs. Les divergences qui demeurent trouvent leur explication soit dans la procédure de recrutement des magistrats du siège, soit dans les spécificités des services de poursuite.

Les parquets les plus chargés se trouvent en France. L’Autriche, l’Irlande et l’Italie ont également des parquets particulièrement chargés. A l’inverse, la plupart des pays d’Europe centrale et orientale connaissent des parquets bien dotés en personnel, pour un nombre relativement peu élevé de procédures reçues, même si leur champ de compétence est large. C’est en particulier le cas de l’Ukraine, de la Fédération de Russie, de la Bulgarie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la République de Moldova, du Monténégro de la Pologne et la Slovaquie. Ce phénomène est accentué dans certains pays où d’autres personnels

3.     Organisation des tribunaux

De manière générale, la tendance européenne va vers une réduction du nombre de tribunaux et une augmentation concomitante de la taille des tribunaux, incluant davantage de juges, ainsi que vers une spécialisation accrue du système judiciaire.

Les technologies de l’information ont à certains égards permis une amélioration de l’efficacité et de la qualité des systèmes judiciaires. Il semble toutefois ne pas exister de lien évident entre le niveau d’équipement en technologie et de bons résultats, visibles sur les indicateurs d’efficacité des tribunaux.      Les Etats dont l’informatique est le plus développé ne sont pas nécessairement les plus efficaces. Au lieu d’être un simple outillage pour les tribunaux, l’intégration de l’informatique dans un processus organisationnel de performance, couplé à une politique de conduite du changement associant tous les acteurs, pourrait donc être un facteur de réussite. L’informatique est indispensable mais ne constitue pas le seul levier pour atteindre la performance.

4.     Performance des systèmes judiciaires

L'évaluation 2016 met en évidence une forte augmentation du nombre de nouvelles affaires pénales, tandis que la catégorie d'affaires « autres que pénales » a légèrement diminué.

Elle montre également une tendance globalement positive de la capacité des tribunaux européens à faire face aux affaires nouvelles sur le long terme. Ceci a été une tendance constante dans le secteur de la justice civile et administrative depuis 2010, et depuis 2012 également dans le secteur de la justice pénale.

Dans le domaine de la justice civile, les systèmes marquent globalement le pas en matière de traitement des affaires civiles et commerciales contentieuses reçues et résolues en première instance ; les Etats sont en mesure de traiter les nouvelles affaires dans ces matières, mais ne peuvent pas en général progresser dans la réduction de l'arriéré des affaires. On constate une augmentation faible mais continue de l'arriéré des affaires civiles et commerciales contentieuses depuis 2010 ; des améliorations peuvent cependant être observées dans un certain nombre d’Etats.

Dans le domaine de la justice administrative, les systèmes judiciaires améliorent constamment leur capacité à faire face au volume d’affaires en première instance. On note une diminution générale du nombre d’affaires pendantes.

Dans le domaine de la justice pénale, dans la grande majorité des Etats, les procureurs résolvent moins d'affaires qu'ils n'en reçoivent ; en revanche, les tribunaux peuvent faire face de façon plus ou moins satisfaisante à la charge de travail au cours de l'année. La situation est meilleure pour les affaires les plus complexes impliquant des infractions graves comparativement aux affaires concernant des petites infractions. Le volume des nouvelles affaires et des affaires pendantes a diminué entre 2010 et 2012, mais a augmenté substantiellement entre 2012 et 2014.

De façon globale:

·       la récession économique a été l'une des principales raisons de l'augmentation du volume de nouvelles affaires dans certains contentieux et de l'extension de la durée des procédures dans certains cas ; cette récession a déjà affecté la composition du flux d'affaires et a entraîné des réformes législatives importantes pour un certain nombre d'affaires afin de s'adapter au changement ;

·       la récession économique a également eu un impact sur les ressources des tribunaux et sur la disponibilité de l'aide juridique pour les justiciables ; les variations du nombre de nouvelles affaires devraient également être examinées à la lumière de ce développement ;

·       l'utilisation des mesures alternatives de résolution des litiges est promue et incitée en Europe, tant en matière civile que pénale ; une plus grande attention devrait être accordée à l'impact de cette tendance sur la charge de travail générale des tribunaux et sur les ressources qui financent ces procédures ;

·       afin d'améliorer la rapidité et l'efficacité, des procédures en ligne pour la constitution de dossiers et le traitement de certaines catégories de demandes sont de plus en plus élaborées et appliquées dans différents pays européens.