COMMISSIONE EUROPEA PER L'EFFICACIA DELLA GIUSTIZIA (CEPEJ)

CHECKLIST PER LA GESTIONE DEI TEMPI DEL PROCESSO

(Lista di indicatori per l’analisi dei tempi delle procedure nel sistema giudiziario)

adottata dalla CEPEJ in occasione della sua 6^ riunione plenaria (7/9 dicembre 2005)

Questa “checklist” non è un questionario, ma un ausilio ad uso interno dei suoi destinatari, il cui obiettivo è quello di aiutare i sistemi giudiziari a raccogliere le informazioni adatte ad analizzare la durata delle procedure giudiziarie allo scopo di ridurre i termini eccessivi, di assicurare l’efficacia dei procedimenti, la trasparenza e la necessaria prevedibilità per gli utenti della giustizia.

  

Questa “checklist” è destinata ai legislatori, ai dirigenti pubblici e a tutte le persone responsabili dell’amministrazione della giustizia, e in particolare ai giudici e al personale amministrativo incaricato della gestione dei tribunali e degli affari, come anche agli istituti di ricerca che analizzano il funzionamento dei sistemi giudiziari. Può essere anche utile a tutte le organizzazioni e alle persone interessate allo studio della capacità dei sistemi giudiziari di gestire la durata delle procedure ed a realizzare una buona amministrazione della giustizia, trasparente e senza ritardi.

  

Contesto ed obiettivi della “checklist”  

Per prevenire i ritardi o ridurre i termini delle procedure giudiziarie, gli Stati dovrebbero disporre delle informazioni che permettano loro di comprendere dove si verificano questi ritardi e la ragione di questi ritardi.  

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo e la giurisprudenza della Corte esigono che i sistemi giudiziari assicurino effettivamente il diritto ad un processo giusto in un termine ragionevole. La Corte valuta la lunghezza delle procedure sulla base della tipologia, tenendo conto particolarmente della complessità dell’affare, del comportamento delle parti e delle autorità competenti e dell’importanza dei diritti posti in gioco per il richiedente. Così la Corte esamina in particolare la durata di ogni procedura dal punto di vista degli utenti della giustizia. La protezione dei diritti e delle obbligazioni civili deve essere effettiva e non solo una enunciazione di principio. I tempi di ogni procedura devono essere considerati nella loro globalità, dall’introduzione della procedura stessa davanti al tribunale fino al momento in cui una decisione giudiziaria definitiva ed impositiva è eseguita.  

Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte e alle esperienze dei sistemi giudiziari nazionali, il Programma-quadro della Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ) : “Un nuovo obiettivo per i sistemi giudiziari: il trattamento di ogni affare in un tempo ottimale e prevedibile”, sottolinea l'importanza del prevedibilità dei termini di durata delle procedure giudiziarie. Tale Programma pone in rilevo anche come sia importante, per la durata delle procedure, tener conto dei periodi di inattività (tempi morti).  

Questi studi, condotti nell’ambito delle attività della CEPEJ, hanno evidenziato che molti sistemi giudiziari non sono in grado di raccogliere le informazioni essenziali che permetterebbero loro di valutare la durata e i ritardi per i differenti tipi di procedure, o non ne dispongono. I risultati dell’esercizio di valutazione dei sistemi giudiziari attraverso la Griglia pilota ("Sistemi giudiziari europei 2002: fatti e cifre"), mostrano particolarmente che pochi Stati sono in condizione di rispondere pienamente ed in modo pertinente alle domande relative alla durata delle procedure.  

La CEPEJ si è ispirata anche all’Avis n° 6 del Consiglio Consultivo dei Giudici europei (CCJE) su “Il giusto processo in un termine ragionevole ed il ruolo dei giudici nel processo, in relazione alle modalità alternative di regolamento delle controversie”, così come ai pareri di altre organizzazioni di professionisti della giustizia, osservatori presso la CEPEJ.  

La presente “checklist” mira ad aiutare gli Stati membri a mettere i loro sistemi giudiziari in grado di ottenere le informazioni necessarie e di analizzare dall’interno gli aspetti relativi alla durata delle procedure. Il suo scopo è quello di ridurre le durate eccessive, di garantire l’effettività delle procedure e di assicurare la trasparenza e la prevedibilità necessaria agli utenti della giustizia. La “checklist” dovrebbe permettere di analizzare le procedure a due livelli: analisi della durata totale della procedura dalle fasi iniziali fino alla decisione finale (e, se  è richiesta, fino all’esecuzione della decisione, quando questa deve essere effettuata su iniziativa dello Stato); analisi delle differenti fasi della procedura, dando  importanza particolare all’analisi dei periodi di inattività. Così questa “checklist” dovrebbe permettere di valutare il funzionamento dei sistemi giudiziari nazionali attraverso la durata dei differenti tipi di procedure (al tempo stesso nel quadro dei prossimi esercizi di valutazione svolti dalla CEPEJ e di altri esercizi di valutazione), e di facilitare le politiche di gestione dei tempi e di riduzione della durata delle procedure da parte dei sistemi giudiziari nazionali. Ed è per questo che questa “checklist” dovrebbe essere largamente diffusa tra tutte le parti interessate, ed in particolare tra i ministeri della giustizia, i presidenti di tribunali, i giudici e gli altri professionisti della giustizia.

CHECKLIST DI INDICATORI PER LA GESTIONE DEL TEMPO

INDICATORE UNO: CAPACITA’ DI VALUTARE LA DURATA TOTALE DELLE PROCEDURE  

Una buona gestione del tempo richiede una capacità di analisi non solo delle differenti fasi della procedura, ma anche della sua durata totale, dal suo inizio fino alla decisione definitiva e, all’occorrenza, all’esecuzione di questa decisione.  

1.1 Identificare le procedure giudiziarie dal punto di vista degli utenti  

1. Esiste un elemento identificativo, per esempio un numero di pratica, o un legame di connessione unico per ogni procedura, dall’introduzione della procedura alla decisione finale ed esecutiva?  
2. Il nome/numero/legame di connessione dell’affare segue la pratica per tutta la durata della procedura o cambia ogni volta che un’altra giurisdizione o autorità diventa competente dell’affare stesso (per esempio in appello)?  
3. Quando, nel caso di un ricorso, un’istanza superiore decide di cassare una decisione e di rinviare l’affare per un nuovo giudizio, l’affare è considerato come un nuovo affare o come lo stesso affare?  
4. Quando degli affari sono uniti, o disgiunti, la data originaria di introduzione della richiesta è sempre considerata per calcolare la lunghezza della procedura?  

 

1.2 Stabilire la durata complessiva delle procedure  

1. Potete determinare la durata totale della procedura per tutti gli affari pendenti?  
2. Esistono dei dati disponibili in materia di durata di ogni procedura dall’introduzione della procedura stessa davanti ad un tribunale fino al rilascio di una decisione finale esecutiva?  
3. Nel caso in cui esistano delle procedure formali preliminari all’introduzione della procedura giudiziaria, esistono dati sulla durata di queste procedure?  
4. Esistono dati disponibili che permettano di determinare la durata di una procedura dall’introduzione della procedura stessa fino all’esecuzione della decisione (all’occorrenza)?  
5. Esistono dati disponibili in materia di durata delle procedure concernenti le misure conservative pronunciate dai tribunali, dalla data dell’introduzione della richiesta a quella dell’applicazione della misura concessa?  

In materia penale, i dati dovrebbero includere tutto il periodo, dal momento in cui un procedimento è stato aperto contro un indiziato sia da parte della polizia, che dal Pubblico Ministero o dal tribunale.  

INDICATORE DUE: CRITERI STABILITI PER LA DURATA DELLE PROCEDURE  

Ai fini della valutazione, pianificazione e trasparenza della durata di ogni procedura, dovrebbero essere definite e rese accessibili agli utenti della giustizia le norme e gli obiettivi che definiscono la durata ottimale (minima/massima) di ogni procedura. È auspicabile che queste norme siano elaborate in collaborazione con tutte le persone interessate (rappresentanti delle professioni della giustizia, pubblico, ecc.).  

2.1 Definire la durata ottimale di ogni procedura  

1. Avete sviluppato dei criteri per definire la durata ottimale secondo i differenti tipi di procedura?   
2. Esistono criteri a livello nazionale per definire le durate appropriate (adeguate, ottimali) delle procedure giudiziarie? Riguardano la maggior parte delle materia, per esempio diritto della famiglia, diritto del lavoro, omicidi volontari, provvedimenti d’urgenza?  
3. Le vostre giurisdizioni fanno riferimento ad "obiettivi" specifici (orientamenti in materia di termini) per la durata di tipi specifici di procedure?  
4. I giudici e il personale non giudice dei tribunali, come anche altre istituzioni (per esempio Ministero della Giustizia, Consiglio della Magistratura, Servizio giudiziario), definiscono e rivedono regolarmente le durate adeguate per ogni tipo di affare?  

 

2.2 Prevedibilità dei termini  

1. La durata della procedura è prevedibile per gli utenti (parti, avvocati, altri)?  
2. I dati relativi alla durata delle procedure (vedere sopra al punto 2) sono disponibili per il pubblico a livello nazionale?  
3. Le giurisdizioni o rami delle giurisdizioni forniscono al loro livello delle informazioni agli utenti circa la prevedibilità della durata delle singole procedure?  
4. I giudici e i tribunali hanno per obiettivo di pianificare la durata delle singole procedure e di stimare, con gli utenti, la durata di certe misure procedurali?  

INDICATORE TRE: DELLE TIPOLOGIE DI AFFARI SUFFICIENTEMENTE ELABORATE  

Una pianificazione realistica ed appropriata dei criteri e della durata complessiva delle procedure richiede che gli affari siano raggruppati in un modo sufficientemente elaborato, che tenga conto della loro complessità e della loro durata media (tipologia dei casi), che non deve essere né troppo vago né troppo dettagliato.  

3.1 Tipologie di affari in relazione al tempo necessario 

1. Esiste una ripartizione degli affari in categorie secondo la loro complessità e la loro durata?  
2. Questa ripartizione riguarda la maggior parte degli affari?  
3. Esiste una stima della durata necessaria per trattare un affare per il tribunale (tempo impiegato dai giudici; dal personale giudiziario non giudice; dall’altro personale), in ciascuna delle categorie?  
4. Esiste una stima del tempo utile o minimo necessario per compiere una fase specifica della procedura (per esempio rilascio dei documenti che supportano la richiesta; preparazione della pratica prima dell’udienza?  

 

INDICATORE QUATTRO: CAPACITÀ DI  SEGUIRE IL CORSO DELLA PROCEDURA  

Una gestione adeguata del tempo richiede di tener conto della durata di ogni fase specifica del processo. A questo fine, il tempo utilizzato per almeno ciascuna delle tappe più importanti e più individuabili (“tappe della procedura") dovrebbe essere registrato ed analizzato (queste tappe sono indicate più sotto nel testo a titolo di esempio).  

4.1 Raccolta dei dati relativi alla durata delle tappe più importanti della procedura  

1. Seguite e raccogliete i dati relativi alla durata delle tappe più importanti della procedura per la maggior parte dei tipi di affari, per definire quando e perché si verificano dei ritardi?  
2. Raccogliete e trattate i dati relativi alle fasi più importanti della procedura ed alla durata di queste fasi:  
   • Introduzione del processo  
   • Comunicazione dell’inizio della procedura all’altra parte  
   • Ricezione della risposta dell’altra parte  
   • Rilascio di misure procedurali da parte del tribunale  
   • Esistenza e durata delle riunioni o udienze preparatorie  
   • Inizio del processo (prima udienza di trattazione)  
   • Esistenza e durata delle perizie tecniche  
   • Durata e numero delle udienze di trattazione per ogni affare  
   • Conclusione del processo  
   • Emissione della decisione in prima istanza (decisioni preliminari, decisioni parziali, giudizi finali)  
   • Pubblicazione della decisione e comunicazione del giudizio di prima istanza alle parti  
   • Introduzione di una mezzo di ricorso (appello, ecc.), e suo impatto sulla durata della procedura  
   • Udienze e decisioni in appello  
   • Decisioni e misure preliminari al livello delle istanze superiori  (esempio: emissione della decisione e della sua motivazione)  
   • Svolgimento e risultati delle procedure di appello e di altre procedure (esempio: il fatto di cassare la decisione o di rinviarla per un nuovo esame)  
   • Altre fasi e mezzi di ricorso straordinari (esempio: il nuovo esame di un affare o la rimessione del caso ad una Corte costituzionale)  
   • Irrevocabilità della decisione, esecuzione

 

In materia penale, i dati dovrebbero includere tutto il periodo, dal momento in cui un procedimento è stato aperto contro un indiziato sia da parte della polizia, che dal Pubblico Ministero o dal tribunale.  

3. I dati relativi al punto a.) sopra indicato sono disponibili per i partecipanti alla procedura ed al grande pubblico?  
4. Le notizie relative al punto a.) sopra indicato sono utilizzate al fine di pianificazione, per identificare o prevenire ritardi ingiustificati, accelerare delle procedure o migliorare la loro attuazione?  

INDICATORE CINQUE: MEZZI PER DIAGNOSTICARE VELOCEMENTE I RITARDI ED ATTENUARNE LE CONSEGUENZE  

Per sorvegliare la durata delle procedure, il sistema giudiziario deve stabilire dei meccanismi adatti ad identificare velocemente le durate eccessive (ritardi) e mettere istantaneamente in allerta le istituzioni e le persone responsabili per risolvere questa situazione e prevenire delle disfunzioni future.  

5.1 Una responsabilità chiara per la prevenzione e l’eliminazione dei ritardi  

1. La responsabilità di identificare o di evitare dei ritardi ingiustificati può essere determinata chiaramente?  
2. Una persona o un’istituzione è incaricata di sorvegliare lo svolgimento regolare delle procedure giudiziarie individuali e di identificare i ritardi per porvi rimedio, qualunque sia la fase della procedura (prima istanza, appello)?  
3. Una persona o un’istituzione hanno il dovere di segnalare alla giurisdizione, all’autorità o all’istituzione relativa, che sono stati identificati dei ritardi ingiustificati? Una persona è incaricata di prendere le misure necessarie per rimediare alle durate eccessive evidenziate, prevenire i possibili ritardi di procedure o accelerare le procedure stesse? Delle misure adeguate possono essere prese contro le persone responsabili, se le azioni suggerite non sono state prese o i risultati non sono stati raggiunti?  
4. Esiste un'istituzione responsabile della durata delle procedure giudiziarie a livello nazionale? Ha la competenza per prendere le misure necessarie quando vengono constatati dei ritardi?  

 

5.2 Politiche di emergenza (gestione delle crisi)  

a.       Esistono delle procedure per identificare velocemente i ritardi e per attenuarne l’impatto sulle parti?  

b.      Sono regolarmente disponibili delle misure provvisorie o interinali per regolare le relazioni tra le parti temporaneamente fino alla fine della procedura giudiziaria (per esempio: “résolution suspensive du litige ou décision sur la charge retenue”)?  

c.       Delle decisioni giudiziarie possono essere dichiarate esecutive e quindi diventare operative prima della fine della procedura di appello?  

d.      È possibile imporre delle sanzioni nei confronti dei partecipanti alla procedura che la ritardano intenzionalmente o involontariamente (“admonestation”, sostituzione, multa, decisione in quanto alle spese)? Queste misure sono regolarmente applicate?  

 

5.3 Mezzi procedurali per accelerare i processi  

1. Sono in vigore delle misure per accelerare le procedure giudiziarie e prevenire i ritardi?  
2. Dei rinvii “sine die” sono possibili e, all’occorrenza, sono frequenti e riconsiderati periodicamente? Il tribunale riconsidera periodicamente tutti gli affari e prende delle decisioni per riavviare (o chiudere), delle procedure congelate o in sofferenza?  
3. Delle disposizioni procedurali sono offerte alle parti o ad altri partecipanti alla procedura (giudici, intervenuti, ecc.) per fissare dei termini per le azioni specifiche nel corso della procedura? Queste disposizioni sono efficaci?  
4. Se l’appello è utilizzato spesso come un procedimento dilatorio, sono in vigore delle procedure per prevenire un tale atteggiamento delle parti?

INDICATORE SEI: L'UTILIZZO DELLE NUOVE TECNOLOGIE COME MEZZO DI GESTIONE DEL TEMPO IN UN SISTEMA GIUDIZIARIO  

I sistemi giudiziari moderni sono in grado di gestire meglio i tempi del processo facendo ricorso ad una tecnologia di punta, sia per sorvegliare i tempi  che per estrarre le statistiche o sviluppare una pianificazione strategica.  

6.1 Sorveglianza dei tempi e dei ritardi per mezzo delle tecnologie informatiche  

1. Le tecnologie informatiche sono utilizzate effettivamente per sorvegliare la durata delle procedure?  
2. I dati essenziali che riguardano tutti/la maggioranza degli affari sono trattati con mezzi informatici (particolarmente i dati menzionati al punto 4.1 b.)?  
3. Delle notizie sono disponibili sia a livello locale (al livello dei giudici o dei tribunali), che centrale (nelle istituzioni responsabili dell’amministrazione giudiziaria e delle statistiche)?  
4. Le parti (e, all’occorrenza, il grande pubblico), possono avere accesso alle informazioni relative alla situazione e alla durata delle procedure individuali (per esempio data delle udienze, luogo dove si trova la pratica) attraverso Internet o dei sistemi di informazione similari?  

 

6.2 Le tecnologie dell’informazione come mezzo di trattamento statistico e di pianificazione in materia di durata  

1. Le tecnologie dell’informazione permettono di produrre velocemente dei rapporti statistici e di realizzare delle politiche di pianificazione?  
2. Delle notizie statistiche aggiornate possono essere messe velocemente in ogni momento a disposizione di tutti i tribunali?  
3. Dei rapporti statistici sono pubblicati periodicamente e sufficientemente spesso?  
4. Delle notizie statistiche relative alla durata delle procedure ed ai ritardi sono raccolte attraverso un sistema di informazione utilizzato regolarmente per una pianificazione strategica?  

(traduzione in italiano elaborata liberamente dal testo francese a cura di Gabriele Guarda – presidente E.U.R.)