CEPEJ(2005)12

Comissão Europeia para a Eficácia da Justiça (CEPEJ)

Checklist - gestão do tempo

(Checklist de indicadores para análise da duração dos processos no sistema judiciário).

Adotada pela CEPEJ na sua 6.ª Reunião Plenária (7 a 9 de dezembro de 2005)

A presente checklist não é um questionário, mas antes uma ferramenta para uso interno dos respetivos destinatários. O seu objetivo é auxiliar os sistemas judiciários a obter a informação necessária e a analisar a duração dos processos judiciais, tendo em vista reduzir a sua duração excessiva, assegurar a efetividade dos procedimentos e assegurar a transparência e previsibilidade necessárias aos utilizadores da Justiça.

A presente checklist destina-se aos legisladores, decisores públicos e a todos os responsáveis pela administração da justiça, nomeadamente aos juízes e outros encarregados da administração dos tribunais e dos processos, bem como aos investigadores que se dedicam à análise do funcionamento do sistema judiciário. Pode ainda ser útil às organizações e agentes interessados na capacidade dos sistemas judiciários para controlar a duração dos processos e para estabelecer uma correta administração da justiça, transparente e pronta.

Contexto e objetivos da checklist

Para evitar os atrasos processuais ou reduzir a duração dos processos judiciais, é essencial que os Estados disponham de informação que lhes permita compreender onde se situam esses atrasos, e quais as respetivas causas.

A Convenção Europeia dos Direitos do Homem e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem exigem que os sistemas judiciais garantam a efetivação do direito a um processo equitativo num prazo razoável. A apreciação a que procede o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, no que respeita à duração dos processos, é feita à luz das circunstâncias do caso, e designadamente tendo em consideração a complexidade do processo, o comportamento dos requerentes e das autoridades envolvidas e o relevo, para o requerente, do objeto do processo. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem analisa, pois, a duração dos processos particularmente do ponto de vista dos utilizadores da justiça. A proteção dos direitos e obrigações civis deve ser efetiva, não ficando apenas no plano dos princípios. A duração dos processos deve ser considerada na sua totalidade, ou seja, a partir da entrada em juízo do processo e até ao momento em que uma decisão final e vinculativa é executada.

Apoiando-se quer na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, quer nas experiências dos sistemas judiciais nacionais, o Programa-Quadro da Comissão Europeia para a Eficácia da Justiça (CEPEJ) "Um novo objetivo para os sistemas judiciários: o tratamento de cada processo num prazo adequado e previsível" sublinha a importância da previsibilidade da duração dos processos judiciais. O programa assinala também o considerável impacto dos períodos de inatividade (tempos de espera) na duração dos processos.

Os estudos empreendidos no quadro da atividade da CEPEJ[1] revelaram que em muitos sistemas judiciários não existe ou não é possível recolher a informação essencial para avaliar a duração e atrasos nos diversos tipos de processos. Os resultados da avaliação dos sistemas judiciários através do projecto-piloto ("Sistemas judiciários europeus 2002: factos e números"[2]) demonstram nomeadamente que apenas um número reduzido de Estados dispõe de condições para responder de forma completa e pertinente às questões relativas à duração dos processos.

A CEPEJ considerou ainda o Parecer n.º 6 do Conselho Consultivo dos Juízes Europeus (CCJE) acerca do "Processo equitativo num prazo razoável e o papel dos juízes no processo, tomando em consideração os modos alternativos de resolução dos litígios"[3], bem como os contributos de outras organizações de profissionais da justiça, observadores junto da CEPEJ.

A presente checklist visa auxiliar os Estados-Membros a dotar os seus sistemas judiciários de condições para obter a informação necessária, bem como para analisar internamente os aspetos relevantes da duração dos processos judiciais.

O seu objetivo é reduzir a duração excessiva dos processos, garantir a efetividade dos procedimentos, e assegurar aos utilizadores da justiça a necessária transparência e previsibilidade. A checklist deve facultar uma análise dos processos a dois níveis: análise da duração total do processo desde a fase inicial até à decisão final (e, caso seja necessária uma fase executória, até à efetivação da decisão, quando esta esteja a cargo do Estado); análise da duração das diferentes fases do processo (consagrando uma particular atenção à análise dos períodos de inatividade). A utilização da checklist permite avaliar o funcionamento dos sistemas judiciários nacionais, no que respeita à duração de diferentes tipos de processos judiciais (quer no âmbito de futuras avaliações desenvolvidas pela CEPEJ, quer no âmbito de outras avaliações), e facilitar a implementação de medidas de gestão do tempo e de redução da duração processual nos sistemas jurídicos nacionais. Por esta razão, pretende-se a sua distribuição aos vários atores relevantes, em particular aos ministérios da justiça, presidentes de tribunais, juízes e outros profissionais da justiça.

Checklist de indicadores para a gestão do tempo

Indicador n.º 1: Possibilidade de determinar a duração total dos processos

Uma correta gestão do tempo depende da possibilidade de determinar não apenas a duração das diferentes fases do processo, mas também a sua duração total, desde o início até à decisão final e, sendo caso, até à respetiva execução.

Identificação dos processos judiciais do ponto de vista dos utilizadores

1. Existe uma identificação única (por exemplo, um número de processo) para cada processo, desde a sua entrada em juízo[4] até à decisão final e executória?

a) O número - ou outra forma de identificação do processo - mantem-se ao longo de toda a duração do processo ou muda cada vez que uma outra jurisdição ou autoridade intervem (por exemplo, em caso de recurso)?

b) Quando, no âmbito de um recurso, uma instância superior decide anular uma decisão e devolver o processo para novo julgamento, o processo é considerado como um novo ou como o mesmo processo?

c) Quando dois ou mais processos são apensados (ou desapensados), a data original de entrada em juízo é tida em consideração para calcular a duração total do processo?

Determinação da duração total dos processos

2. É possível determinar a duração total do processo para todos os processos pendentes?

a) Existem dados disponíveis em matéria de duração do processo desde a entrada em juízo até à prolação de uma decisão final executória?

b) Para os casos em que existem formalidades prévias à entrada em juízo do processo judicial, estão disponíveis dados relativos à duração destas formalidades?

c) Existem dados disponíveis para determinar a duração de um processo desde a entrada em juízo até à execução da decisão (nos casos em que esta tenha lugar)?

d) Existem dados disponíveis quanto à duração dos processos relativos às medidas cautelares proferidas pelos tribunais, desde a data de entrada em juízo do pedido até à da aplicação da medida proferida?

Indicador n.º 2: Estabelecimento de critérios para a duração dos processos

Para efeitos de avaliação, planificação e transparência, devem ser definidos e divulgados junto dos utilizadores da justiça critérios e objetivos quanto à duração adequada dos processos (expressa em duração mínima e máxima). É desejável que estes critérios sejam elaborados mediante consulta de todos os agentes implicados (representantes das profissões da justiça, público, etc.)

Definição da duração adequada do processo

3. Estão definidos critérios para determinar, em função do tipo de processo, a respetiva duração adequada?

a) Estão definidos, a nível nacional, valores de duração adequada dos diferentes tipos de processos? Essa definição abrange a maior parte dos tipos de processos (por exemplo, direito da família, direito do trabalho, homicídios voluntários, providências cautelares)?

b) Estão estabelecidos, em relação a cada jurisdição, "objetivos" específicos (orientações em matéria de prazos), no que concerne à duração de categorias específicas de processos?

c) Os juízes, o pessoal não judicial dos tribunais e as demais instâncias (por exemplo, o Ministério da Justiça, o Conselho Superior da Magistratura, etc) definem e reveem regularmente a duração adequada em função do tipo de processo?

Previsibilidade da duração dos processos

4. A duração dos processos é previsível para os utilizadores da justiça (advogados, partes, ou outros)?

a) Os dados relativos à duração dos processos (cf. ponto 2., supra) são disponibilizados publicamente a nível nacional?

b) Cada jurisdição disponibiliza aos utilizadores os seus próprios dados relativos à previsibilidade da duração dos processos individuais?

c) Constitui objetivo dos juízes e dos tribunais planificar a duração de cada processo e calcular, com os utilizadores, a duração de certas medidas procedimentais?

Indicador n.º 3: Classificação adequada dos tipos de processos

Uma planificação realista e adequada dos critérios e da duração total dos processos exige que os processos sejam classificados de uma forma suficientemente elaborada, tendo em conta a respetiva complexidade e duração média (tipologia de casos), que não deve ser nem demasiado vaga nem demasiado detalhada.

Tipos de processo em função do tempo necessário à decisão

5. Existe uma classificação dos processos por categorias em função da respetiva complexidade e duração?

a) Esta classificação diz respeito à maior parte dos processos?

b) Existe uma estimativa do tempo necessário para decidir um processo em tribunal (tempo dispendido pelos juízes, pelo restante pessoal não judicial e outros) em cada uma das categorias?

c) Existe uma estimativa do tempo previsível ou do tempo mínimo de duração de uma determinada fase do processo (por exemplo, entrega dos documentos que compõem o pedido; preparação do processo antes de cada audiência)?

Indicador n.º 4: Possibilidade de acompanhar o desenrolar do processo

Uma gestão do tempo adequada exige que se tenha em consideração a duração de cada fase específica do processo judicial. Para este efeito, deve proceder-se ao registo e análise do tempo dispendido com, pelo menos, as fases processuais mais importantes (estas fases são indicadas infra a título meramente exemplificativo).

Recolha de dados relativos à duração das fases mais importantes do processo.

6. Existe, em relação à maioria dos tipos de processos, uma recolha e acompanhamento de dados quanto à duração das fases mais importantes do processo, tendo em vista identificar quando e por que razão surgem os atrasos?

a) São recolhidos e analisados os dados temporais relativos à ocorrência dos seguintes momentos processuais, e ao lapso de tempo decorrido entre eles:

i. Entrada em juízo do processo

ii. Citação da parte contrária

iii. Junção de resposta da parte contrária

iv. Diligências procedimentais determinadas pelo tribunal

v. Existência e duração de conferências ou audiências preparatórias

vi. Início da fase de julgamento (primeira audiência quanto ao fundo)

vii. Existência e duração de perícias técnicas

viii. Existência e número de audiências de julgamento para cada processo.

ix. Conclusão da fase de julgamento

x. Prolação de decisão em primeira instância (decisões preliminares, decisões parciais, sentenças finais)

xi. Publicação da decisão e notificação da decisão de primeira instância às partes

xii. Interposição de recurso e respetivo impacto na duração do processo

xiii. Audiências e decisões em sede de recurso

xiv. Decisões e medidas preliminares nas instâncias superiores (exemplo: prolação da decisão e respetiva motivação)

xv. Desenvolvimento e resultados da interposição de recurso (exemplo: a anulação da decisão ou a devolução para repetição de julgamento)

xvi. Outras fases e vias de recurso, como a repetição de julgamento ou a apreciação de questão por um Tribunal Constitucional

xvii. Aplicação da decisão, execução.

b) Os intervenientes processuais e o público em geral têm acesso aos dados referidos na alínea a), supra?

c) As informações referidas na alínea a), supra, são utilizadas para fins de planificação, para identificar ou evitar os atrasos injustificados, acelerar os processos ou melhorar a respetiva eficácia?

Indicador n.º 5: Meios para diagnosticar rapidamente os atrasos e atenuar as respetivas consequências

Para controlar a duração dos processos, o sistema judiciário deve dispor de mecanismos adequados para identificar rapidamente as situações de duração excessiva (atrasos) e alertar imediatamente as instâncias e pessoas responsáveis, de forma a atenuar a situação detetada e evitar a sua repetição.

Uma responsabilidade clara para a prevenção e eliminação dos atrasos

7. É possível estabelecer claramente a quem cabe a responsabilidade de identificar e/ou evitar os atrasos injustificados?

a) Está atribuída a uma pessoa ou entidade a função de controlar o andamento regular dos processos judiciais individualmente considerados, e de detetar, com o objetivo de os reduzir, os respetivos atrasos, independentemente da fase em que se encontre o processo (primeira instância/ recurso)?

b) Existe uma pessoa ou entidade encarregada de assinalar à jurisdição, autoridade ou instância em causa que foram detetados atrasos injustificados? Existe alguém responsável pela tomada das medidas necessárias para resolver os atrasos detetados, prevenir atrasos possíveis ou acelerar processos? É possível tomar medidas adequadas em relação às pessoas responsáveis se as ações não forem empreendidas ou os resultados não forem atingidos?

c) Existe uma entidade responsável pela duração dos processos ao nível nacional? Esta entidade tem competência para tomar medidas assim que são detetados atrasos?

Medidas de urgência (gestão de crises)

8. Existem procedimentos que permitam identificar rapidamente os atrasos e atenuar o respetivo impacto em relação às partes?

a)  Mostram-se disponíveis, de forma geral, medidas provisórias ou intercalares aplicáveis para regular de forma temporária as relações entre as partes, na pendência do processo judicial?

b) É possível declarar executórias e tornar efetivas decisões judiciárias pendentes de recurso?

c) É possível sancionar intervenientes processuais que atrasem intencional ou involuntariamente o processo (mediante admoestação, substituição, multa, decisão quanto a custas)? Estas medidas são regularmente aplicadas?

Meios processuais para acelerar os processos

9. Estão previstas medidas para acelerar os processos judiciais e evitar os atrasos?

a) Os adiamentos sine die são possíveis? Em caso afirmativo, trata-se de uma prática frequente? Os adiamentos sine die são revistos periodicamente? O tribunal reexamina periodicamente todos os processos, e toma decisões para movimentar (ou encerrar) processos parados ou suspensos?

b) Existem normas processuais que permitam às partes ou demais intervenientes processuais (juizes, outros participantes, etc) estabelecer prazos para ações específicas durante o processo? Estas normas são eficazes?

c) Se o recurso é frequentemente utilizado como um procedimento dilatório, existem mecanismos para obviar a esta atitude pelas partes?

Indicador n.º 6: Utilização das novas tecnologias como ferramenta de gestão do tempo no sistema judiciário

Os sistemas judiciários modernos estão em condições de proceder a uma melhor gestão de tempo mediante recurso a uma tecnologia de ponta, quer para controlar os atrasos judiciários, quer para analisar os dados estatísticos ou desenvolver uma planificação estratégica.

Controlo dos prazos e atrasos através das tecnologias de informação

10. As tecnologias de informação são efetivamente utilizadas para controlar a duração dos processos?

a) Os dados essenciais relativos a todos ou à maior parte dos processos são inseridos num sistema informático (designadamente, os dados referidos supra no ponto 6. a)?

b) A informação é disponibilizada tanto ao nível local (ao nível de cada juiz ou tribunal) como ao nível central (junto das entidades responsáveis pela administração judiciária e estatística)?

c) As partes (e, sendo caso, o público em geral) podem aceder às informações relativas à situação e duração de cada processo (por exemplo, data das audiências, local em que se encontra o processo físico) através da Internet ou de sistemas de informação semelhantes?

As tecnologias de informação como ferramenta de tratamento estatístico e de planificação em matéria de tratamento estatístico e de planificação em matéria de prazos

11. As tecnologias de informação permitem produzir rapidamente relatórios estatísticos e orientar o planeamento das medidas a tomar?

a) É possível disponibilizar rapidamente a todos os tribunais, em qualquer momento,  informações estatísticas atualizadas?

b) São publicados de forma periódica e suficientemente frequente relatórios estatísticos?

c) As informações estatísticas relativas à duração dos processos e aos atrasos são recolhidas mediante um sistema de informação utilizado regularmente para uma planificação estratégica?

Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico - convertido pelo Lince.