Comisia Europeană pentru Eficiența Justiției
CONSILIUL EUROPEI
6 decembrie 2013 CEPEJ(2013)7Rev1
COMISIA EUROPEANĂ PENTRU EFICIENȚA JUSTIȚIEI
(CEPEJ)
GRUPUL DE LUCRU PRIVIND CALITATEA JUSTIȚIEI (CEPEJ-GT-QUAL)
Liniile directoare revizuite privind crearea hărților judiciare de susținere a accesului la justiție în cadrul unui sistem judiciar de calitate
Adoptate la cea de-a 22-a ședința plenară a CEPEJ din data de 6 decembrie 2013
2.3.4. Localizarea geografică, infrastructura și mijloacele de transport disponibile................... 9
2.3.9. Disponibilitatea consilierii juridice.............................................................................. 11
2.3.10. Recrutarea judecătorilor și personalului...................................................................... 12
Dreptul la justiție, împreună cu alte drepturi fundamentale, cum ar fi dreptul la sănătate, siguranță și libertate, reprezintă unul dintre cele mai importante drepturi ale omului și unul dintre pilonii societății civile. Din acest motiv, aproape fiecare țară și-a dezvoltat în decursul timpului o rețea de instanțe, mai mult sau mai puțin extinsă, pentru a aduce administrarea justiției cât mai aproape de cetățeni.
Trăim în vremuri caracterizate de schimbări permanente și profunde: crearea de noi infrastructuri face ca anumite locații să fie mai accesibile decât în trecut, când acestea erau complet izolate; în plus, dezvoltarea mijloacelor moderne de transport fac deplasările dintr-un oraș în altul să fie mai rapide și mai ușor de realizat. Tehnologia a schimbat modul în care lucrăm și modalitățile de interacțiune între persoane, agenți economici și administrația publică.
Pe lângă toate aspectele menționate mai sus, în ultimii ani, suntem martorii unei schimbări radicale a proceselor de producție, fie că este vorba despre cele publice sau despre cele private, care vizează raționalizarea mijloacelor, reducerea costurilor și creșterea eficienței ca urmare a crizei economice globale, care forțează la ora actuală majoritatea organizațiilor vestice să își optimizeze în profunzime modul de folosire a resurselor, menținând în același timp o atenție sporită în ceea ce privește calitatea. Administrarea justiției face parte din acest context și, prin urmare, se află în plin proces de revizuire a modului său de organizare în vederea optimizării alocării mijloacelor și a creșterii eficienței fără să se piardă din vedere calitatea, atât a serviciilor furnizate, cât și a hotărârilor.
Obiectivul acestui document este să furnizeze un cadru prin care administratorii și factorii de decizie să poată realiza reforme și lua decizii operaționale în vederea configurării (sau, cel mai probabil, a reconfigurării) hărții judiciare a unei țări întregi sau a unei părți din teritoriul acesteia.
1.2. Hărțile judiciare: despre ce este vorba
Potrivit teoriei economice, problema reorganizării instanțelor în ce privește dimensiunea și localizarea acestora este cunoscută sub denumirea de Gestionarea lanțului de aprovizionare. Există sute de aplicații practice ale acestui subiect în multe contexte diferite, care, în final, pot părea foarte similare elaborării hărților judiciare. Managerii sistemelor de transport public trebuie să elaboreze harta itinerariilor și a stațiilor, având în vedere un echilibru adecvat între proximitatea călătorilor față de punctele de interes și un număr fezabil de linii de transport și de stații. În domeniul sănătății, factorii de decizie trebuie să localizeze strategic spitalele în vederea asigurării accesului rapid și ușor la serviciile de prim ajutor și la departamentele specializate, dar, în același timp, aceștia trebuie să creeze o serie de structuri de anumite dimensiuni minime în vederea asigurării competenței medicale și a echipamentelor necesare. Investitorii în lanțurile de săli de sport trebuie să încerce să acopere cât mai multe locații din oraș, dar, în același timp, trebuie să optimizeze raportul dintre investițiile făcute în echipamente și fluxurile anticipate de clienți.
În mod similar situațiilor cu care se confruntă operatorii din sectoarele descrise mai sus, situația geografiei judiciare constituie, prin urmare, o problemă de echilibru între diverși factori:
• Accesul la justiție raportat la proximitatea cetățenilor față de instanțe.
• Dimensiunea minimă a unei instanțe astfel încât să se asigure existența diferitelor funcții și competențe necesare.
• Reducerea costurilor, având în vedere că resursele administrației publice nu pot și nu trebuie să fie risipite, ci optimizate.
• Maximizarea calității și furnizării adecvate a serviciilor oferite.
Cadrul descris în această introducere este util în vederea formulării unui principiu important care stă la baza spiritului prezentului document. De fapt, aceste linii directoare nu vizează identificarea unei abordări deterministe a definiției hărții judiciare perfecte. În schimb, ca și toate instrumentele elaborate de CEPEJ, acest document oferă mai degrabă o privire de ansamblu asupra elaborării hărților judiciare prin enumerarea unei serii de factori care trebuie evaluați de operatori atunci când iau decizii cu privire la alocarea optimă a resurselor. Prin urmare, este vorba de niște linii directoare deschise care să ajute factorii de decizie să urmărească obiectivele stabilite în vederea atingerii unui echilibru al sistemului judiciar respectiv.
De altfel, revizuirea hărților judiciare se încheie în mod normal cu decizia privind instanțele care trebuie păstrate în continuare și cele care trebuie închise. Prin urmare, autoritățile cu putere de decizie trebuie să evalueze cu atenție nevoia de justiție de pe întreg teritoriul lor și să aplice reguli omogene.
1.3. Etapele revizuirii hărților judiciare
Deși, în trecut, distanțele lungi și mijloacele limitate de comunicare au dus la necesitatea construirii mai multor birouri judiciare, de multe ori, autosuficiente și autogestionate, în perioada modernă, se impune considerarea instanțelor ca făcând parte dintr-o „rețea”. Instanțele nu mai pot fi privite ca unități singulare și independente, ci ca o „constelație de birouri”, sub forma rețelei clasice, în care nodurile inter-relaționează cu alte părți, atât interne, cât și externe domeniului justiției. O rețea care vizează furnizarea în condiții optime a serviciilor acolo unde acestea sunt esențiale și care să răspundă nevoilor cetățenilor.
În principiu, obiectivul gestionării modului de alocare a instanțelor este construirea și optimizarea legăturilor și raporturilor de coordonare între birouri, alte instituții, agenți economici și cetățeni. Acesta constă din planificarea proceselor, organizarea și gestionarea activităților în vederea optimizării fluxului organizațional, atât în sectorul civil, cât și în cel penal, cu indicarea tuturor procedurilor relevante și în cadrul diferitelor instanțe judecătorești, avându-se în vedere deplasările pe care utilizatorul trebuie să le facă în zona geografică unde locuiește în vederea sprijinirii desfășurării procedurilor.
Definirea unei hărți judiciare este o activitate complexă care trebuie să fie defalcată în mai multe etape care pot dura mai multe luni înainte de a fi complet finalizate. Aceste etape principale pot fi definite precum în diagrama de mai jos:
|
|||||||||
|
|
|
|||||||
În următorul capitol este prezentată o descriere a fiecărei etape macro. Paragraful dedicat „Elaborării și măsurării indicatorilor” descrie și prezintă linii directoare de bază cu privire la o serie de elemente care pot fi luate în considerare de către factorii de decizie atunci când efectuează o reformă a hărții judiciare.
2. Efectuarea revizuirii hărților judiciare
2.1. Evaluarea hărții judiciare curente și a indicatorilor
Este important să subliniem faptul că disponibilitatea datelor și informațiilor joacă un rol important în revizuirea sau elaborarea hărților judiciare. În particular, cunoașterea informațiilor cantitative și, acolo unde este posibil, a celor calitative cu privire la cererea de justiție, precum și la tipurile de litigii din sectorul civil și tipurile de infracțiuni din sectorul penal, este esențială pentru sprijinirea procesului de luare a deciziilor.
Poate părea ciudat că fluxul de etape prevăzute de aceste linii directoare începe cu evaluarea situației actuale și numai ulterior continuă cu definirea obiectivelor și criteriilor, ceea ce poate părea a contraveni logicii. Acest aspect este discutabil, iar liniile directoare nu intenționează a fi prea restrictive din acest punct de vedere. Cu toate acestea, intenția este de a sublinia faptul că factorii de decizie trebuie să își cunoască în detaliu sistemele judiciare înainte de definirea obiectivelor și în special a criteriilor pentru că, fără o cunoaștere robustă, reforma nu are putere. Uneori este mai bine ca scopul final al reformei să fie stabilit imediat după evaluarea situației reale, avându-se în vedere obiectivele care pot fi urmărite în limite rezonabile.
Autoritățile trebuie să strângă date din surse interne și externe:
• datele privind administrația judiciară, precum cauzele noi, cele finalizate și cele aflate pe rol, inclusiv toate sub-clasificările inerente și distribuția acestora trebuie furnizate de către ministerul de justiție și alte autorități de administrare a instanțelor;
• indicatorii de performanță, precum productivitatea birourilor și a judecătorilor, perioada de pronunțare a hotărârilor pot fi furnizați de către departamentele de statistică din cadrul sistemelor judiciare sau pot fi chiar colectați de către instanțele respective;
• datele geografice, privind mijloacele de transport și infrastructura pot fi procurate de la autoritățile specializate sau pot fi mai degrabă găsite pe site-uri de încredere de pe internet;
• orice alte informații specifice, ca de exemplu nivelul de activitate, numărul de întreprinderi, asistența juridică etc., pot fi obținute de la asociațiile profesionale și, din nou, de pe site-uri de încredere.
2.2.Stabilirea obiectivelor și a criteriilor
Justiția este peste tot o organizație foarte veche; prin urmare, hărțile judiciare sunt în multe cazuri depășite și ineficiente, dimensiunile și competențele caracteristice acestora nemaifiind adecvate realităților din teritoriu și din societate. Acest lucru dă naștere unor anomalii evidente în ceea ce privește distribuția geografică a instanțelor, precum și în ceea ce privește distribuția inadecvată a resurselor umane, lucru care duce la apariția unor diferențe majore între nivelul de activitate al instanțelor și eficacitatea acestora.
În plus, multe sisteme judiciare au un volum mare de cauze restante, care duc încetul cu încetul, la creșterea inexorabilă a perioadei de pronunțare a hotărârilor, atât în sectorul civil, cât și în cel penal, ceea ce contravine principiului unei justiții eficiente[1].
Nivelul de referință pentru demararea unui proiect de hartă judiciară poate fi foarte diferit de la o țară la alta și, prin urmare, fiecare reformă poate avea în vedere scopuri diferite. Într-o țară precum Italia, unde, înainte de reformă, existau peste 2 000 de instanțe, s-a luat decizia reducerii numărului de tribunale de primă instanță în vederea îmbunătățirii eficacității și eficienței întregului sistem judiciar[2]. Tehnica folosită pentru restructurarea sistemului judiciar este suprimarea celor mai mici și mai puțin eficiente structuri în vederea fuzionării acestora cu instanțele mai mari.
Alte țări europene își consolidează funcțiile judiciare la nivel geografic, reducând prin urmare numărul instanțelor. Într-adevăr, aceste procese de reorganizare au la bază nu numai motive financiare. Unele țări, precum Danemarca, Norvegia și Olanda au implementat astfel de proiecte în vederea creșterii calității justiției. Pe lângă economiile realizate și îmbunătățirea calității în general, specializarea instanțelor prin asigurarea numărului minim necesar de judecători sau introducerea de noi tehnologii și îmbunătățirea promptitudinii sunt prezentate ca motive de extindere[3].
În același timp, nu putem exclude faptul că pot exista situații în care factorii de decizie pot fi dispuși să introducă noi locații judiciare în vederea reducerii distanței care trebuie parcursă de cetățeni.
Într-adevăr, în Italia, există o serie de anomalii (deși abordate parțial prin reforma din 2011-2012): districtele Taranto, Messina și Reggio Calabria acoperă zone cu o suprafață între 2 500 și 3 200 km2 (fiecare reprezentând aproximativ 1 % din suprafața Italiei), în timp ce districtele Turin, Bologna și Florența acoperă zone de până la zece ori mai mari, cu o suprafață între 22 000 și 29 000 km2 (fiecare reprezentând aproximativ 8 % din suprafața Italiei). Tribunalul Mistretta din Sicilia deservește 22 154 de rezidenți, în timp ce Roma are o populație de 2 612 068 de locuitori. Cele mai mici 50 de instanțe în funcție de numărul de locuitori deserviți (30 % din toate instanțele din Italia) reprezintă 9 % din populația Italiei.
Numărul foarte mare de instanțe, împreună cu distribuirea irațională a resurselor și locațiilor au reprezentat forța motrice care au stat la baza multor reforme ale hărților judiciare în Europa, cum este cazul celor din Croația și Italia. Aici, problema distribuției geografice a instanțelor a fost dezbătută timp de mai bine de un secol, de la unificarea Italiei în 1861 și până în prezent, deși nu a existat niciodată o intenție legislativă serioasă de redesenare a hărții judiciare în conformitate cu structura și nevoile reale ale societății civile.
Într-adevăr, în Olanda, unul din obiectivele principale ale reformei a fost ca aceasta să permită redistribuirea resurselor umane în cadrul unui district judiciar în vederea evitării dezechilibrelor, iar în Italia, după reforma hărții judiciare, în prezent se desfășoară o redistribuire profundă a resurselor umane.
2.3. Elaborarea și măsurarea indicatorilor
Există mulți indicatori care pot fi folosiți în vederea stabilirii echilibrului optim între activitatea instanțelor și proximitatea față de utilizatori.
În Italia, era esențial să se măsoare activitatea birourilor și productivitatea atât a judecătorilor, cât și a instanțelor, pentru că în procesul de selectare a birourilor de primă instanță care urmau să fie închise, accentul s-a pus pe cele cu dimensiuni limitate și performanțe scăzute. În acest scop, au fost folosite praguri specifice, stabilite deseori la nivelul mediu al indicatorilor de performanță, avuți în vedere pe o perioadă de cinci ani înainte de reformă. Principiul aplicat a fost cel conform căruia birourile cu indicatori aflați mult sub media aritmetică ar putea aduce economii de scară dacă ar fuziona cu unele mai mari și mai productive.
În această privință, factorii indicați mai jos sunt considerați de bază pentru o definire corectă a hărților judiciare. Aceștia sunt împărțiți în două categorii principale: „Factorii cheie”, care sunt cei de importanță primară și „Factorii adiționali”, care sunt de importanță secundară și care, dacă sunt folosiți, vor duce la creșterea caracterului complet și a robusteței analizei. Factorii cheie sunt indicatori cantitativi clari sau indicatori ușor de cuantificat și, prin urmare, aceștia pot fi măsurați cu obiectivitate. Pe de altă parte, dintre Factorii adiționali, unii sunt factori calitativi care nu sunt ușor măsurabili (de ex. nivelul de activitate, mediul de recrutare al magistraților și personalului etc.) și unii au drept consecință un impact minor (de exemplu medierea sau complexitatea culturală), deși și pentru aceștia se poate defini întotdeauna un tip de măsurătoare. Astfel, este preferabil ca aceștia să fie folosiți pe lângă criteriile cheie în vederea structurării unei reforme mai robuste.
i) Densitatea populației
ii) Dimensiunea instanței
iii) Fluxurile de acțiuni și volumul de lucru
iv) Localizarea geografică, infrastructura și transportul
v) Informatizare
vi) Facilitățile instanțelor (telefon/video) și complexitatea culturală
vii) Nivelul de activitate
viii) SAD (Soluționarea alternativă a disputelor)/mediere
ix) Disponibilitatea consilierii juridice și recrutarea judecătorilor și personalului
x) Cooperare cu sistemele externe (penitenciare, procuratură, poliție)
Deși pentru a determina cel mai bine dimensiunea optimă a unei instanțe, indiferent de numărul de locuitori care intră sub jurisdicția acesteia, nivelul cererii de justiție are un impact mai direct, nu putem neglija că atingerea unui echilibru în ceea ce privește populația deservită de fiecare instanță reprezintă un factor important care trebuie avut în vedere atunci când se trece la reforma hărții judiciare. De exemplu, Portugalia a raportat o distribuție inegală a populației ca urmare a exodului populației din zonele rurale, care face ca tot mai mulți locuitori să se mute în zona de coastă. Acest lucru duce la o creștere majoră a cererii de justiție în orașele Porto sau Lisabona[4]. De asemenea, în Italia, reformatorii au observat mișcări specifice ale populației, printre care regiuni precum Veneto, care erau în trecut zone rurale și au devenit zone industriale în ultimele decenii, ceea ce a dus la o schimbare drastică a numărului, distribuției și tipului de cerere de justiție. Dimpotrivă, alte localități se confruntă cu o cerere mică și sunt destul de inactive, în special dacă dimensiunea și alocarea personalului acestora nu au fost reduse în consecință.
Nu există un număr optim fix de locuitori care să fie deserviți de o instanță și ar fi mai corect să avem în vedere raportul dintre dimensiunea instanței și populația deservită. Cu toate acestea, se pot realiza unele statistici și, în acest scop, se impune o descriere a activității instanței.
Instanțele efectuează diferite sarcini în funcție de competențele prevăzute prin lege. În majoritatea cazurilor, instanțele sunt responsabile de soluționarea cauzelor de drept civil și penal și, posibil, a unor aspecte administrative. În plus, instanțele pot fi responsabile de menținerea registrelor (registrul funciar, registrul întreprinderilor și registrul civil) și dispun de departamente speciale care se ocupă de executările silite. Prin urmare, o comparație între sistemele de instanțe din statele membre sau între diferite entități trebuie abordată cu atenție, avându-se în vedere jurisdicțiile efective ale acestora[5].
Din cele 47 de sisteme evaluate cu privire la situația de la nivelul anului 2010[6], majoritatea statelor sau entităților (19) au mai puțin de un tribunal de primă instanță cu jurisdicție generală la 100 000 de locuitori. În 15 state, raportul este între 1 și 2 tribunale de primă instanță la 100 000 de locuitori. În treisprezece state, acest raport este mai mare, dar dintre acestea, numai Turcia, Federația Rusă și Monaco au menționat peste 5 instanțe la 100 000 de locuitori. Cifra raportată de Monaco trebuie analizată ținându-se seama de numărul mic de locuitori, aspect având un impact distorsionant asupra raportărilor la 100 000 de locuitori.
Așa cum rezultă și în cazul țărilor individuale, dacă analizăm mediile sistemelor judiciare europene, putem observa o anumită varietate statistică a numărului de locuitori deserviți de către tribunalele de primă instanță (de ex. numărul total de instanțe cu jurisdicție generală și pentru aspecte specializate). De exemplu, în Belgia, există în medie un tribunal de primă instanță la 401 478 de locuitori, dar, pe de altă parte, într-o țară cu populație similară, cum este Ungaria, numărul de locuitori deservit de fiecare tribunal de primă instanță este mult mai mic, ajungând la 76 229 de locuitori. În două țări mari care pot fi ușor comparate, cum ar fi Spania și Italia, numărul de locuitori deserviți este de 20 503 per instanță în Spania și de 49 250 (adică mai mult decât dublu) în Italia.
2.3.2. Dimensiunea instanțelor
O instanță este definită de CEPEJ ca un „organism stabilit prin lege și desemnat să soluționeze un anumit(e) tip(uri) specific(e) de dispute judiciare în cadrul unei structuri administrative specifice în care prezidă unul sau mai mulți judecători, în mod temporar sau permanent”. În sensul acestui paragraf, putem presupune că avem de-a face cu instanțe cu jurisdicție generală, comparabile în ceea ce privește tipul de dispute soluționate.
Într-adevăr, dimensiunea unei instanțe poate fi definită pe baza numărului total de angajați ai acesteia, și anume a numărului de magistrați, Rechtspfleger și a altor membri ai personalului administrativ considerați ca un întreg. În acest sens, dacă presupunem că într-un sistem judiciar ideal, raportul dintre numărul total de membri ai personalului administrativ și numărul de judecători este aproape constant pentru toate instanțele și că toți judecătorii au același sau aproape același volum de lucru, atunci, dintr-un punct de vedere mai pragmatic, dimensiunea unei instanțe poate fi cuantificată pe baza numărului de judecători angajați ai instanței respective[7].
Care este dimensiunea optimă a unei instanțe dacă ne raportăm la nivelul de activitate cu care se confruntă? În plus, care este nivelul corect al volumului de lucru necesar pentru a asigura faptul că o instanță beneficiază de economii de scară? Există o varietate suficientă de cazuri și cifre pentru a se asigura că instanțele sunt folosite la capacitatea maximă?
Aceste întrebări sunt legate de problemele menționate în primul capitol al acestor linii directoare, când se face referire la problematica alocării optime a resurselor. O instanță mică poate fi deficitară la capitolul productivitate pentru că fluxul de acțiuni este prea mic pentru a acoperi capacitatea judecătorilor săi. Cu toate acestea, un număr mic de judecători raportat la varietatea de teme specifică acțiunilor inițiate în instanțele mari poate duce la o lipsă de specializare, rezultând astfel nu numai într-o eficiență mai mică (accent pe costuri), ci și la o eficacitate mai mică (accent pe calitate). Dimpotrivă, un birou mare, cum sunt cele localizate de obicei în zonele metropolitane poate fi deficitar la capitolul productivitate ca urmare a unor ineficiențe strict legate de dimensiunea sa mare, birocrația reprezentând o constrângere și având întâietate față de activitatea judiciară normală.
În unele cazuri, productivitatea judecătorilor poate fi folosită pentru a se stabili dimensiunea optimă a unei instanțe. Productivitatea unei instanțe poate fi definită ca numărul de acțiuni finalizate de către instanță într-o anumită perioadă de timp. În acest sens, productivitatea biroului este egală cu suma productivităților măsurate pentru fiecare judecător din instanța respectivă.
Departamentul de statistică din cadrul Ministerului italian de justiție a elaborat un studiu referitor la productivitate pentru fiecare instanță și apoi a rezumat rezultatele prin gruparea birourilor în funcție de dimensiune (productivitatea medie a birourilor cu 0 până la 10 judecători, cu 11 până la 20 de judecători șamd).
Studiul realizat în Italia cu cifre reale a confirmat percepția comună menționată mai sus. De fapt, curba productivității este o parabolă, adică nivelurile inferioare sunt asociate cu instanțele cu până la 20 de judecători, iar productivitatea crește odată cu dimensiunea birourilor, pentru a descrește din nou după ce instanța ajunge la (și depășește) un anumit număr (mare) de judecători. În studiul de caz italian prezentat mai jos, cele mai mari niveluri de productivitate sunt asociate instanțelor cu un număr de judecători, între 60 și 100. Productivitatea scade din nou când numărul de judecători depășește 100.
Cu toate acestea, dacă avem în vedere că, în medie, dimensiunea generală a altor sisteme judiciare este mai mică decât cea a sistemului italian, putem presupune că cea mai mare productivitate la nivel european este obținută în cazul instanțelor cu număr de judecători cuprins aproximativ între 40 și 80.
De asemenea, în Olanda, au fost realizate studii de caz cu privire la productivitatea instanțelor, unul în perioada 2002-2005 și altul în perioada 2005-2009. Aceste studii au analizat dimensiunea optimă a numărului total de membri ai personalului unei instanțe (adică judecători și personal auxiliar), în conformitate cu definiția de mai sus, potrivit căreia, numărul de membri ai personalului auxiliar reprezintă un factor important pe baza căruia se poate determina dimensiunea optimă a unei instanțe. Numerele rezultate pe baza studiilor olandeze diferă de analiza sus-menționată a situației italiene, întrucât se referă la numărul total al membrilor personalului. Cu toate acestea, rezultatul studiilor olandeze a fost în general în conformitate cu rezultatului studiului italian, având în vedere structura organizațională existentă, întrucât productivitatea a avut valorile cele mai mari în cazul instanțelor de dimensiuni medii, în timp ce instanțele foarte mici și cele foarte mari au fost mai puțin productive. Concluzia trasă a fost că, pe de o parte, s-ar putea ca fuziunea instanțelor mici cu o productivitate inadecvată cu instanțele mai mari să se dovedească benefică. Pe de altă parte, fuziunea nu trebuie să ducă la cealaltă extremă - obținerea unor instanțe foarte mari, întrucât astfel de instanțe riscă să aibă o productivitate și mai mică decât instanțele mai mici din care s-au format[8].
Dacă obiectivul revizuirii hărților judiciare sau unul din scopurile acesteia este obținerea unor instanțe de dimensiuni medii care să optimizeze productivitatea judecătorilor, se impune fuzionarea birourilor mici, cu o productivitate scăzută și reducerea în final a dimensiunilor instanțelor mari care sunt ineficiente.
Pentru a înțelege mai bine efectele aplicării acestui principiu, ne putem imagina două birouri, Instanța A0, care are 20 de judecători și Instanța B0, care are 100 de judecători. Dacă acestea au o productivitate medie mai mică decât cea a unei instanțe cu, să spunem, 50 de judecători, am putea reconfigura jurisdicțiile și competențele acestora, astfel încât să avem două noi instanțe A1 și B1, fiecare cu aproximativ 60 de judecători. Această soluție a fost experimentată în Italia în cazul tribunalelor din Torino (ale căror dimensiuni au fost reduse) și Ivrea (ale căror dimensiuni au fost mărite).
2.3.3. Fluxurile de acțiuni și volumul de lucru
În sensul prezentului paragraf, presupunem că ne ocupăm de instanțe cu jurisdicție generală, toate comparabile în ce privește tipul de dispute abordate și cu judecători care au aceeași sau aproape aceeași productivitate.
În paragraful anterior am prezentat o serie de linii directoare generale pentru abordarea problemelor legate de identificarea dimensiunii optime a unei instanțe în funcție de productivitatea judecătorilor. Conform acestui principiu, în unul din cele două exemple indicate la sfârșitul paragrafului, am obținut două noi birouri A1 și B1, cu aproximativ 60 de judecători fiecare. Acum vom lua în considerare cazul în care analiza fluxurilor istorice de acțiuni indică faptul că instanța A1 primește 12 000 de cauze pe an, iar instanța B1 primește 14 400 de cauze pe an, comparabile ca nivel de dificultate cu cele ale instanței A1. Dacă ambele birouri își realizează activitatea în mod eficace, având productivități comparabile, indiferent care este nivelul lor de productivitate, ne confruntăm cu două situații de dezechilibru: de fapt, dacă productivitatea este mai mare de 200 de cauze per judecător pe an, instanța A1 și-a depășit capacitatea. Dimpotrivă, dacă avem o productivitate mai mică de 200 de cauze per judecător pe an, la sfârșitul fiecărui an, ambele curți au un anumit volum de cauze pendinte. Ca urmare a situației de mai sus, soluția ideală ar fi redefinirea competențelor celor două birouri astfel încât la fiecare din cele două instanțe să fie înaintate aproximativ 13 200 de cauze pe an.
Cu toate acestea, în acest caz apare o problemă suplimentară pentru că trebuie să definim modul de măsurare al „volumului de lucru” al judecătorilor și instanțelor: se va lua în considerare numai numărul de cauze înaintate în fiecare an per judecător sau, de asemenea și cele aflate pe rol la începutul perioadei de referință? În plus, care sunt cauzele aflate pe rol care trebuie luate în considerare? Toate cauzele deschise acumulate la sfârșitul perioadei anterioare sau numai cele care nu au fost soluționate într-o anumită perioadă de timp?
2.3.4. Localizarea geografică, infrastructura și mijloacele de transport disponibile
În multe țări, localizarea geografică a instanței poate avea încă un rol foarte important datorită nevoii de furnizare a accesului la justiție la nivel local. Nevoile de mijloace de transport și disponibilitatea mijloacelor moderne de comunicare au un impact asupra posibilității populației de a avea acces la justiție. În cazul în care există o cerință ca părțile să se prezinte fizic în fața instanței, accesibilitatea sediului acesteia este esențială. Nu este rezonabil să se solicite unei părți să efectueze o deplasare care durează foarte mult timp. Trebuie să se stabilească un standard privind caracterul rezonabil al perioadei de timp necesare pentru efectuarea unei astfel de deplasări.
Necesitatea prezentării în instanță a persoanelor vârstnice pentru o audiere care are loc dimineață sau a persoanelor care nu dețin o mașină, în absența mijloacelor adecvate de transport, pentru cei care trebuie să se deplaseze dintr-un alt oraș, reprezintă situații problematice care pot încălca dreptul de acces egal la justiție.
De asemenea, în acest caz, atunci când se încearcă găsirea unei soluții optime pentru distribuirea birourilor, principiul care trebuie aplicat în ceea ce privește localizarea este acela al minimizării distanței dintre biroul judiciar și toate municipiile din teritoriu.
Prezentăm mai jos un caz analizat, cu o hartă imaginară a unui teritoriu ce include patru orașe mari (A, B, C și D), dintre care se va alege unul, unde va fi localizat un tribunal care satisface condiția distanței minime față de cetățeni.
 |
Problema poate fi soluționată prin generarea unui tabel care să indice timpul de deplasare cu mașina între cele 4 orașe. Vom presupune, de asemenea, că fiecare oraș mare este reprezentativ pentru toate orașele mai mici din jurul său.
|
De la / la în minute |
Orașul A |
Orașul B |
Orașul C |
Orașul D |
|
Orașul A |
0 |
30 min |
35 min |
60 min |
|
Orașul B |
30 min |
0 |
20 min |
35 min |
|
Orașul C |
35 min |
20 min |
0 |
20 min |
|
Orașul D |
60 min |
35 min |
20 min |
0 |
|
Total |
125 min |
85 min |
75 min |
115 min |
Aparent, localizarea optimă a biroului, dacă avem de ales o locație unică dintre cele patru enumerate mai sus, este în orașul C pentru că se reduc la minim distanțele față de celelalte trei orașe, în comparație cu toate celelalte combinații posibile. Bineînțeles, această analiză nu ia în considerare numărul de persoane care trebuie să se deplaseze. Totuși, dacă, de exemplu, orașul B ar avea un centru mult mai populat, cu un număr mult mai mare de cauze decât orașul C, atunci, în acest caz, autoritățile pot decide să acorde prioritate orașului B ca locație a instanței.
Într-adevăr, mai apare încă un element care trebuie analizat.
Toate serviciile furnizate în cadrul unei instanțe trebuie să fie furnizate la sediul principal al instanței? Avem nevoie de prezența fizică în instanță, chiar și în cazurile în care cele mai multe persoane trebuie să ridice un formular sau pur și simplu să completeze o anumită documentație în vederea inițierii acțiunilor?
Așa cum am arătat în paragraful de mai sus, reorganizarea geografică a sectorului judiciar determină necesitatea părților, avocaților și angajaților de a parcurge distanțe mai mari și astfel, la o posibilă deteriorare a nivelului de acces la justiție. Totuși, se pare că multe țări vor reuși probabil să găsească o soluție pentru această problemă. Parțial, acest lucru se explică prin faptul că prezența fizică a părților și a altor participanți la proces începe să nu mai fie obligatorie pe măsură ce implementarea tehnologiei informației și a video-conferințelor devine încet-încet un standard în țările mari, precum și prin faptul că participarea de la distanță la audieri nu este considerată de mulți operatori ca reprezentând un obstacol major.
Totuși, consolidarea instanțelor trebuie însoțită de o creștere a utilizării TIC pentru a reduce frecvența înfățișărilor necesare care trebuie efectuate în persoană de către părți și de către avocați în instanță[9]. În plus, TIC trebuie folosită pentru a crește vizibilitatea acțiunilor din instanță. Cu cât este mai mare disponibilitatea aplicațiilor software care înlocuiesc hârtia și necesitatea prezenței fizice la fața locului, cu atât instanța respectivă poate fi localizată la o distanță mai mare. Atunci când analizăm localizarea geografică a fiecărei instanțe, informatizarea ne poate oferi un grad mai mare de flexibilitate cu privire la serviciile care sunt furnizate la nivelul fiecărei instanțe individuale[10].
Folosirea computerului pentru procesarea datelor ajută conducerea organizațiilor de afaceri să facă față problemei din ce în ce mai serioase a manipulării documentelor pe suport de hârtie. Computerele accelerează acest proces și elimină nevoia documentelor pe suport de hârtie prin stocarea datelor în fișiere și baze de date minuțios construite. Sistemele de depozitare moderne, foarte eficiente permit economisirea hârtiei și contribuie astfel la reducerea necesarului de spațiu. În plus, dacă toată documentația judiciară este scanată și stocată în format electronic, aceasta poate fi accesată, de asemenea, și printr-o conexiune la internet, fără a mai fi necesară prezența în persoană în instanță și de solicitarea unui exemplar pe suport de hârtie sau a documentului principal. Cu alte cuvinte, reforma în vederea elaborării unei hărți judiciare moderne poate folosi tehnologia pentru a reduce numărul de birouri, cu condiția ca posibilitatea consultării sau chiar și alte servicii de bază, cum ar fi completarea documentelor sau notificarea actelor oficiale către părți, să se poată face online.
2.3.6. Facilitățile instanțelor și complexitatea culturală
Nivelul de activitate este sau ar trebui să fie întotdeauna un factor de luat în calcul atunci când se ia o decizie cu privire la localizarea și dimensiunea unei instanțe. Nivelul de activitate trebuie analizat în raport cu problema gestionării resurselor și a recrutării. Legat de acest aspect, trebuie avută în vedere și nevoia asigurării unui anumit nivel de expertiză în instanță în domeniul cu privire la care se ia o hotărâre. Orice exercițiu de această natură trebuie să ia în considerare beneficiile centralizării audierilor în vederea obținerii unui nivel mai mare de flexibilitate, pentru a asigura utilizarea maximă a timpului instanței. Instanțele care nu au suficient de multe cauze fac eforturi pentru a-și păstra judecătorii ocupați.
2.3.8. SAD (Soluționarea alternativă a disputelor)/mediere
2.3.9. Disponibilitatea consilierii juridice și recrutarea judecătorilor și a personalului
Astfel cum am arătat mai sus în prezentul document, este posibil să fie nevoie de o analiză atentă în vederea stabilirii numărului de judecători și a modelelor de complete de judecată care să răspundă nevoii identificate pe baza volumului de lucru. Vor trebui însă avute în vedere și o serie de elemente suplimentare, atunci când se ia o hotărâre cu privire la amplasarea unei instanțe și la jurisdicția acesteia. În acest paragraf ne concentrăm asupra considerentelor care trebuie avute în vedere cu privire la disponibilitatea consilierii juridice și la posibilitățile concrete oferite în cadrul teritoriului de recrutare a magistraților și personalului auxiliar.
Probabil că avocații se vor muta în zonele în care există suficientă activitate pentru a le justifica prezența. Această disponibilitate de mutare nu poate fi presupusă și este nevoie să se ia măsuri adecvate de precauție pentru a se asigura că utilizatorii unei instanțe au acces la consiliere juridică corespunzătoare. Înființarea unei instanțe situate la o distanță rezonabilă față de o facultate de drept este foarte importantă, în special în acele țări în care, prin cultura lor, oamenii preferă să lucreze la o distanță mică de orașul de reședință sau de cel în care au absolvit. În plus, în multe țări este posibil să existe zone sau anumite orașe în care oamenii și, prin urmare, judecătorii, să nu fie dispuși să locuiască, ceea ce creează condițiile preliminare pentru o organizație instabilă, cu o rată de rotație mare a judecătorilor și un impact negativ asupra calității activității.
Nu numai că este nevoie să se asigure că avocații și judecătorii care lucrează în instanțe dispun de suficientă experiență și formare, dar instanța trebuie, de asemenea, să dispună de numărul necesar de personal auxiliar administrativ pentru activitatea desfășurată.
Dificultățile legate de recrutarea și păstrarea personalului reprezintă un obstacol major în calea furnizării unor servicii juridice eficiente și de înaltă calitate. Este adevărat că instanțele localizate în marile orașe pot avea performanțele cele mai slabe deoarece calitatea personalului nu este aceeași precum în cazul instanțelor din provincie. Motivele care stau la baza acestui aspect sunt variate, dar ele includ lipsa unui salariu competitiv, mai multe opțiuni de angajare și costul ridicat al locuințelor. Localizarea geografică a instanței și modul în care aceasta furnizează servicii poate fi influențat de această problemă și vor trebui găsite metode alternative adecvate pentru a se asigura accesul la justiție. În cadrul procesului de stabilire a dificultăților legate de recrutare și a contra-măsurilor care trebuie luate, trebuie avute, de asemenea, în vedere avantajele folosirii unor membri experimentați și bine instruiți ai personalului.
Așa cum am arătat în paragraful dedicat informatizării, sistemele judiciare moderne impun competențe noi pentru a face față lumii moderne unde atât litigiile, cât și infracțiunile sunt din ce în ce mai sofisticate. Justiția are mare nevoie să recruteze personal mai bine instruit, care să aibă nu numai expertiză judiciară, ci și o abordare managerială, abilități de achiziționare de bunuri și servicii, cunoștințe din domeniul noii tehnologii de investigație (ascultarea telefoanelor, alte metode de intercepție etc), competențe în domeniul IT și cunoașterea limbilor străine.
2.3.10. Cooperare cu sistemele externe (penitenciare, procuratură, poliție)
Un ultim factor de influență în ceea ce privește reforma hărții judiciare, care însă nu este mai puțin important decât toți ceilalți factori adiționali, este coordonarea noii localizări geografice cu organizarea altor instituții care își desfășoară activitatea în apropiere și care interacționează cu sectorul judiciar. De exemplu, prezența unui penitenciar în apropiere ar trebui să reprezinte o constrângere semnificativă în procesul de decizie, întrucât, din motive economice și de securitate, este convenabil să se reducă distanța parcursă de deținuții care acționează ca inculpați în cadrul unui proces.
Un alt „factor” adițional relevant pentru revizuirea hărții judiciare este cooperarea sectorului judiciar cu procuratura și cu poliția. De fapt, opțiunile privind plasarea unei instanțe într-o anumită locație pot fi, de asemenea, influențate de modul în care este organizată procuratura sau chiar poliția.
2.4. Folosirea indicatorilor pentru definirea noilor hărți judiciare
Acest document descrie numeroși factori și criterii care trebuie avute în vedere la elaborarea unei hărți judiciare. Deși nu toți acești indicatori trebuie avuți în vedere în toate situațiile, se recomandă utilizarea unui număr suficient de indicatori pentru definirea unei hărți judiciare.
În Franța, necesitatea adaptării justiției la evoluția economiei și a populației a condus la necesitatea folosirii unui număr mare de indicatori și de date (de ex. date demografice, indicatori privind calitatea deciziilor, numărul și tipul de cauze, numărul de apeluri, timpul de procesare etc.). Jurisdicțiile au fost clasificate în grupuri omogene în funcție de nivelul hotărârii judecătorești și de dimensiunea instanței și, prin urmare, fiecare categorie a fost evaluată și analizată pe baza acelorași criterii. În Italia, indicatorii cheie folosiți au fost populația (de reținut că recensământul general al populației a fost efectuat în această țară în 2011), volumul de muncă, bazat mai ales pe numărul de cauze noi, productivitatea judecătorilor, urmați de suprafață și distanțe, în funcție de timpul de deplasare.
O logică ușor diferită a fost aplicată în Olanda, unde reforma a permis instanțelor, prin reorganizarea districtelor judiciare, să își grupeze birourile administrative astfel încât un număr mai mare de cauze din același domeniu să poată fi gestionate de o echipă de judecători și, totodată, să se faciliteze specializarea în cadrul instanței.
În Portugalia și în Italia, reforma stabilește reguli prin care se poate determina dacă închiderea instanțelor este justificată sau nu. În Portugalia, noțiunile de eficiență și raționalitate sunt foarte importante; totuși, deoarece reformă a fost implementată în doar trei jurisdicții și nu a fost extinsă la restul țării, nu au apărut proteste efective. Dimpotrivă, în Italia unde 949 de tribunale de primă instanță vor fi închise, reacția autorităților locale, asociațiilor barourilor și operatorilor este una intens negativă.
Așa cum prezintă pe scurt Sciences Po Strasbourg Consulting în Comparative study of the reforms of the judicial maps in Europe (Studiul comparativ al reformelor hărților judiciare din Europa)(2012), fiecare țară a folosit o varietate de criterii pentru a asigura o evaluare cât mai pragmatică a situației fiecărei instanțe, dar nu se poate nega faptul că nivelul de activitate al jurisdicțiilor a avut întâietate, deși acesta a fost, totuși, estompat de alte considerente, cum ar fi distanța geografică/temporală sau necesitatea prezenței justiției în anumite zone. Acesta este cazul a trei tribunale din Italia, situate în sudul țării (tribunalele din Caltagirone, Rossano și Sciacca): deși s-a prevăzut închiderea acestora ca urmare a dimensiunii și performanțelor lor, ele au fost ulterior „salvate” pentru că se află în prima linie în războiul împotriva mafiei. Cu toate acestea, există, de asemenea, țări ca Germania unde, pe lângă factorii cantitativi și calitativi enumerați în acest document, reformatorii vor lua în considerare și alți factori contextuali influenți, precum motivele istorice, înainte de a lua o decizie cu privire la închiderea unui anumit birou și nu a altuia.
Cu toate acestea, tendința generală este ca instanțele cu puțini judecători care gestionează cel mai mic număr de cauze să fie vizate și închise în cadrul reformelor hărții judiciare. Totuși, indiferent de numărul de indicatori selectați, întrebarea pe care trebuie să și-o pună reformatorii este cum să îi folosească pentru a elabora lista birourilor care vor trebui în final închise.
Exemplul următor va arăta că pot fi urmate cel puțin două criterii de selecție, unul mai restrictiv și celălalt mai puțin restrictiv.
Să presupunem că în regiunea XYZ sunt 10 instanțe (Instanța A până la Instanța J) și că numărul acestora trebuie să fie redus. Factorii de decizie au în vedere posibila eliminare a unui număr de birouri pe baza criteriului general al populației deservite, numărul cel mai mic de litigii și productivitatea. Astfel, factorii care trebuie luați în considerare sunt următorii:
1. Populația deservită
2. Numărul de cauze noi înaintate (măsurat în termeni relativi în funcție de rata litigiilor, prin raportare la Factorul 1)
3. Productivitatea judecătorilor
Tabelul de mai jos prezintă setul de date minime necesare pentru efectuarea analizei care se impune în vederea revizuirii.
|
FACTORUL 1 Populația |
Noi cauze înaintate (INTRĂRI) (comparabile) |
FACTORUL 2 Litigii (cauze înaintate la 100 000 de locuitori) |
Cauze soluționate (IEȘIRI) |
FACTORUL 3 Productivitatea judecătorilor |
Numărul de judecători |
|
|
Instanța A |
100 000 |
1 100 |
1 100 |
1 050 |
105 |
10 |
|
Instanța B |
120 000 |
1 000 |
833 |
1 000 |
83 |
12 |
|
Instanța C |
80 000 |
850 |
1 063 |
800 |
114 |
7 |
|
Instanța D |
200 000 |
1 800 |
900 |
1 850 |
103 |
18 |
|
Instanța E |
180 000 |
1 500 |
833 |
1 500 |
88 |
17 |
|
Instanța F |
200 000 |
2 300 |
1 150 |
2 250 |
113 |
20 |
|
Instanța G |
190 000 |
2 000 |
1 053 |
2 050 |
103 |
20 |
|
Instanța H |
50 000 |
300 |
600 |
250 |
50 |
5 |
|
Instanța I |
30 000 |
300 |
1 000 |
280 |
70 |
4 |
|
Instanța J |
150 000 |
1 500 |
1 000 |
1 500 |
107 |
14 |
Reformatorii decid că birourile care urmează să fie incluse pe „lista instanțelor pasibil de a fi închise” sunt cele încadrate în prima cuartilă inferioară, adică cele mai slabe 25 % dintre birouri la fiecare indicator folosit, așa cum se arată cu font aldin în tabelul de mai jos.
|
FACTORUL 1 Populația |
Noi cauze înaintate (INTRĂRI) (comparabile) |
FACTORUL 2 Litigii (cauze înaintate la 100 000 de locuitori) |
Cauze soluționate (IEȘIRI) |
FACTORUL 3 Productivitatea judecătorilor |
Numărul de judecători |
|
|
Instanța A |
100 000 |
1 100 |
1 100 |
1 050 |
105 |
10 |
|
Instanța B |
120 000 |
1 000 |
833 |
1 000 |
83 |
12 |
|
Instanța C |
80 000 |
850 |
1 063 |
800 |
114 |
7 |
|
Instanța D |
200 000 |
1 800 |
900 |
1 850 |
103 |
18 |
|
Instanța E |
180 000 |
1 500 |
833 |
1 500 |
88 |
17 |
|
Instanța F |
200 000 |
2 300 |
1 150 |
2 250 |
113 |
20 |
|
Instanța G |
190 000 |
2 000 |
1 053 |
2 050 |
103 |
20 |
|
Instanța H |
50 000 |
300 |
600 |
250 |
50 |
5 |
|
Instanța I |
30 000 |
300 |
1 000 |
280 |
70 |
4 |
|
Instanța J |
150 000 |
1 500 |
1 000 |
1 500 |
107 |
14 |
Dacă se folosesc mai multe criterii restrictive, 4 instanțe (B, E, H și I) vor fi eligibile pentru a fi închise deoarece se încadrează în cea mai slabă cuartilă la cel puțin un indicator, în timp ce dacă se folosește o abordare mai puțin restrictivă, numai un singur birou va fi eligibil (Instanța H) pentru că acesta se încadrează în prima cuartilă la toți indicatorii.
Dar, ce se întâmplă dacă intenția factorului de decizie este să propună închiderea a 25 % din birouri, adică este necesar să se selecteze două birouri din lista de zece? În acest caz există un alt criteriu care combină cei trei indicatori într-unul singur, posibil prin utilizarea unor factori de normalizare (altfel, va fi dificil să se totalizeze numărul de locuitori și productivitatea) și asocierea fiecărui factor cu o anumită pondere, plecând de la premisa că aceștia au un impact și o importanță diferită. Apoi, pe baza clasamentului final obținut în urma acestui exercițiu, reformatorul va alege instanțele cu performanțele cele mai scăzute, pentru a fi închise.
3. Implementarea hărții judiciare
Indiferent dacă revizuirea hărții judiciare constă din înființarea de noi birouri judiciare sau din închiderea unor birouri și fuzionarea ulterioară a acestora în vederea formării unor noi instanțe, o atenție deosebită trebuie să se acorde tranziției de la situația existentă înainte de reformă până la cea apărută la câteva luni după aceea.
În această etapă de tranziție, scopul urmărit include următoarele:
• Inițierea efectivă a serviciilor judiciare, asigurarea continuității.
• Asigurarea transferului personalului de la birourile închise la cele fuzionate și, dacă este necesar, recrutarea de resurse umane adiționale pentru noile birouri.
• Organizarea logisticii a noilor birouri (spațiu, echipamente, IT, echipamente de birotică etc).
Activitatea din perioada de tranziție trebuie defalcată în mai multe etape distincte și gestionată potrivit unui plan de proiect bine definit. Din acest punct de vedere, pare adecvată înființarea în cadrul fiecărei instanțe vizate, a echipelor speciale de lucru dedicate acestei activități.
Realizarea obiectivelor stabilite pentru Etapa de tranziție trebuie avută în vedere, asigurându-se în același timp:
• Minimizarea riscurilor legate de întreruperea activității judiciare.
• Minimizarea impactului asupra utilizatorilor serviciilor.
• Asigurarea faptului că toate activitățile se desfășoară într-o perioadă rezonabilă de timp, la un nivel satisfăcător de performanță.
Implementarea unei noi hărți judiciare implică anumite costuri. Există un cost al studiului de fezabilitate înainte de inițierea reformei și un cost și mai semnificativ în vederea implementării noii hărți judiciare: închiderea birourilor, transferul resurselor umane, mutarea documentației, mobilierului și echipamentelor, angajarea de noi membri ai personalului etc. Reformatorii și factorii de decizie nu trebuie să ascundă acest aspect, ci, dimpotrivă, să îl aibă în vedere pentru evaluarea generală. În plus, dacă obiectivul reformei este reducerea costurilor, este important ca reformatorii să elaboreze un plan de afaceri în care să evalueze randamentul net pe termen mediu sau lung.
3.2. Transferul resurselor umane
În funcție de deciziile adoptate de reformatori și de constrângerile legislative din domeniul dreptului muncii, este posibil să fie nevoie ca o serie de membri ai personalului și de judecători să fie transferați de la o instanță la alta, ca urmare a implementării noii hărți judiciare. De exemplu, conform legislației italiene aplicate în sectorul public, niciunul din cei 7 000 de membri ai personalului și 2 300 de magistrați afectați de reforma hărții judiciare din 2012-2013 nu își vor pierde locurile de muncă. Totuși, toți vor trebui să fie relocați de la birourile lor.
În acest sens, o atenție deosebită trebuie acordată anunțurilor oficiale cu privire la implementarea hărții judiciare, dacă aceste mesaje se adresează unui grup specific de persoane direct afectate de schimbare. Obiectivele avute în vedere în timpul pregătirii planului de comunicare sunt următoarele:
• Promovarea unei reacții pozitive la schimbare, asigurarea faptului că toate persoanele implicate sunt conștiente de noua hartă judiciară, o înțeleg și o percep pozitiv.
• Contribuirea la stabilizarea climatului psihologic și la motivarea personalului.
• Asigurarea coerenței informațiilor furnizate de-a lungul timpului și reducerea riscului de răspândire a unor mesaje înșelătoare din surse „neoficiale”.
• Permiterea unei transmiteri corecte și în timp util a mesajelor, furnizarea graduală a răspunsurilor la toate rezervele diferitelor părți interesate de reformă.
Pe lângă comunicare, trebuie elaborat un plan pentru a se asigura că activitățile operaționale sunt preluate de către personalul transferat într-un mod eficient și eficace, inclusiv:
• Repartizarea de roluri și sarcini fiecărei persoane transferate în cadrul noii instanțe.
• Managementul tuturor îndatoririlor administrative (ecuson de acces, program de lucru, sistem IT, politici de susținere etc).
• Evaluarea aspectelor potențial discutabile legate de termenii și condițiile aplicabile.
• Garantarea plății salariilor.
3.3. Măsurarea impactului reformei hărții judiciare
Multe intervenții din sectorul administrației publice nu reușesc să își evalueze impactul. Este important ca reformatorii să nu declare obiectivele reformelor lor fără să definească cum și când vor fi realizate aceste obiective. De exemplu, obiectivele strategice tipice stabilite pentru sistemele judiciare înainte de efectuarea revizuirii hărți judiciare sunt cele de creștere a eficienței, îmbunătățire a gradului de specializare sau chiar îmbunătățire a performanțelor generale ale sectorului judiciar.
În opinia Rețelei Europene a Consiliilor Judiciare (RECJ), consolidarea instanțelor trebuie să aibă la bază nevoia creșterii calității justiției și nu numai nevoia de reducere a costurilor[11]. Autoritățile judiciare trebuie să evalueze cu atenție dacă economiile de costuri nete pot fi într-adevăr realizate prin fuzionarea instanțelor și trebuie să ia în considerare faptul că este posibil să dureze mulți ani până când economiile vizate sunt realizate efectiv[12].
Acest paragraf este centrat pe câteva principii de bază care trebuie aplicate în vederea măsurării realizării obiectivelor stabilite pentru reforma hărții judiciare.
În primul rând, reformatorii trebuie să elaboreze declarațiile asociate revizuirii hărții judiciare care să descrie obiectivele specifice care trebuie atinse de către sistemul judiciar prin reformă. Declarația privind obiectivele trebuie să explice în detaliu realizările care sunt vizate și să includă toate considerentele avute în vedere, de exemplu, perioada necesară pentru îndeplinirea fiecărui obiectiv. Obiectivele trebuie să fie măsurabile de la început și, în mod ideal, trebuie să existe, de asemenea, dovezi disponibile din anii anteriori reformei, în vederea efectuării unei comparații cu datele viitoare pentru a se putea verifica dacă rezultatele realizate sunt într-adevăr efectele reformei respective.
Factorii de decizie trebuie să stabilească apoi toate elementele furnizabile specifice proiectului pentru fiecare obiectiv înainte de inițierea oricărui program de reformă a hărții judiciare. În acest fel, se poate asigura că progresul înregistrat în vederea realizării unui anumit obiectiv poate fi măsurat în mod eficace.
Totuși, datele nu sunt suficiente. Reformatorii trebuie să elaboreze într-adevăr și să aleagă un set de indicatori cheie de performanță (ICP) care pot fi folosiți pentru măsurarea progresului. Indicatorii ICP ne pun la dispoziție metode prin care se poate măsura progresul înregistrat în vederea îndeplinirii obiectivelor. Cei mai eficace indicatori sunt cei care pot demonstra creșterea eficienței, îmbunătățirea performanțelor și, dacă este posibil, aspecte cheie legate de calitate.
Raportul CEPEJ „Sistemele judiciare europene” enumeră peste o sută de indicatori ICP diferiți care pot fi folosiți pentru măsurarea eficacității reformei implementate și, de asemenea, a succesului acesteia, de exemplu indicatori financiari cum ar fi costul justiției per locuitor; indicatori ai nivelului de acces la justiție, cum ar fi numărul de instanțe și de magistrați per locuitor; indicatori de performanță, cum ar fi durata lichidării stocului de cauze aflate pe rol, ratele de eliminare; în plus, sondajele legate de calitate, cum ar fi indicatorii de satisfacție a clientului care pot măsura percepția reformei de către cetățeni.
După definirea ICP și stabilirea valorilor obiective, aceștia trebuie măsurați în mod regulat pentru a vedea dacă efectele reformelor respectă obiectivele predefinite. În acest sens, este important ca ICP aleși să poată fi folosiți pentru a face dovada progresului și, în final, să se poate demonstra dacă reforma a fost utilă sau nu sau, cel puțin, cât de utilă a fost.
Într-un sistem ideal, echipa de evaluare trebuie să monitorizeze progresul înregistrat pentru atingerea fiecărui obiectiv, cu ajutorul datelor statistice bazate pe ICP. Aceasta trebuie să verifice parametrii în fiecare lună, pe o perioadă de cel puțin șase luni, să revizuiască rezultatele și să se întâlnească regulat cu factorii de decizie pentru a stabili care este procedura de urmat. În caz de neconformitate, factorii de decizie trebuie să definească ce corecții trebuie făcute, dacă acest lucru este posibil, în vederea realinierii acțiunilor și obiectivelor.
[1] A se vedea Studiul comparativ privind reformele hărților judiciare din Europa, Sciences Po Strasbourg Consulting - 2012.
[2] LEGGE 14 settembre 2011, n. 148, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari. (11G0190)
[3] Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (RECJ), Reforma judiciară în Raportul european 2011-2012.
[4] A se vedea Studiul comparativ privind reformele hărților judiciare din Europa, Sciences Po Strasbourg Consulting - 2012.
[5] Sistemele judiciare europene - ediția 2012 (date din 2010): Eficiența și calitatea justiției (CEPEJ).
[6] Sistemele judiciare europene - ediția 2012 (date din 2010): Eficiența și calitatea justiției (CEPEJ), Figura 5.2 - Numărul de tribunale de primă instanță cu jurisdicție generală (persoane juridice) la 100 000 de locuitori în 2010.
[7] În cadrul acelor sisteme judiciare unde există Rechtspfleger, dimensiunea unei instanțe poate fi înțeleasă din punct de vedere pragmatic ca numărul total de judecători și Rechtspfleger care lucrează în cadrul instanței respective.
[8] Din: Judiciary In Times Of Scarcity: Retrenchment And Reform, (Sectorul judiciar în perioade de deficit: austeritate și reformă) de Frans van Dijk și Horatius Dumbrav.
[9] Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (RECJ), Reforma judiciară în Raportul european 2011-2012.
[10] Din: Judiciary In Times Of Scarcity: Retrenchment And Reform, (Sectorul judiciar în perioade de deficit: austeritate și reformă) de Frans van Dijk și Horatius Dumbrav.
[11] Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (RECJ), Reforma judiciară în Raportul european 2011-2012.
[12] Din: Judiciary In Times Of Scarcity: Retrenchment And Reform, (Sectorul judiciar în perioade de deficit: austeritate și reformă) de Frans van Dijk și Horatius Dumbrav.