Рекомендация 38 (1998)¹ о положении местных и региональных органов самоуправления в Республике Молдова

Конгресс,

1. Напоминая о визите для наблюдения за проведением референдума по вопросу о предоставлении Гагаузии статуса региональной автономии и для наблюдения за проведением местных выборов в Республике Молдова весной того же года,

2. Приняв к сведению выводы делегации экспертов, направленной Советом Европы в Республику Молдову в мае 1997 года для оказания содействия в разработке законопроектов по вопросам регионального планирования, местного самоуправления и местных выборов,

3. Направив делегацию в составе двух содокладчиков (г-на Ликургоса (Кипр) и г-на Мюллера (Франция), консультанта и сотрудника Секретариата 4 - 6 декабря 1997 г. и приняв к сведению ее доклад,

4. Приветствуя ратификацию 1 июля 1997 г. парламентом Молдовы Европейской Хартии местного самоуправления и стремясь обеспечить всестороннюю реализацию принципов Хартии в этой стране,

5. Принимая во внимание промежуточный доклад, подготовленный его двумя содокладчиками, по вопросу о положении в области демократии на местном и региональном уровне, который был проанализирован Палатой местных органов власти и Палатой регионов,

6. Приняв к сведению заключение, подготовленное консультантом г-ном Де Брюкером, по самым последним редакциям законопроекта Республики Молдова о местном самоуправлении и законопроекта о региональном планировании, которые были представлены на рассмотрение парламента,

7. Считает необходимым в будущем обратить внимание законодательных органов и органов государственного управления, которые будут сформированы по результатам проведения в Республике Молдова предстоящих парламентских выборов, на следующие соображения и рекомендации:

7.1 По вопросу о демократической базе местных властей

7.1.1 Заявляет, что существующее положение, когда 92 местных территориальных образования - на территории которых находится 10 процентов от общего числа местных органов самоуправления в Молдове, но при этом проживает значительная часть населения, поскольку здесь расположены столица Кишинев и другие крупные города,- лишены какого бы то ни было демократически избранного представительства в форме местного совета или мэра, противоречит статье 3.2 Европейской Хартии местного самоуправлениия;

7.1.2 Полагает, что указанное положение, сложившееся в силу того, что в ходе обоих туров местных выборов весной 1995 года не был достигнут минимальный уровень явки избирателей в 50 процентов, должно было быть урегулировано на основании решения, принятого Конституционным судом 6 ноября 1995 г., в котором он призвал в течение четырех месяцев пересмотреть неконституционную норму, предусматривающую, что в тех случаях, когда явка избирателей на выборы оказывается менее 50 процентов, мэр назначается правительством, и информировать о правовых последствиях признания указанного закона неконституционным;

7.1.3 Выражает сожаление в связи с тем, что, хотя закон о выборах был пересмотрен в течение четырех месяцев в соответствии с решением Конституционного суда, сейчас, когда с момента этого пересмотра прошло два года, 92 поселка и города по-прежнему не имеют демократически избранных местных советов;

7.1.4 Рекомендует правительству и парламенту Молдовы незамедлительно организовать местные выборы в указанных 92 городах и поселках;

7.2 По вопросу о контроле за деятельностью и органами местных властей

7.2.1 Рекомендует покончить со всеми проявлениями действий, диктуемых сиюминутными соображениями (оспариванием решений и избранных представителей, обвиняемых в том, что они действуют вопреки общественным интересам), и ограничить административный контроль обеспечением соблюдения законности в соответствии со статьей 8 Европейской Хартии местного самоуправления;

7.3 По вопросу о муниципальных секретарях, которые в настоящее время назначаются правительством, рекомендует молдовским властям принять устав, отвечающий принципам административной независимости, которые закреплены в статье 6 Европейской Хартии местного самоуправления;

7.4 По вопросу о местных финансах

7.4.1 Отмечает, что существующее положение несовместимо со статьей 9 Европейской Хартии местного самоуправления, особенно ввиду чрезвычайной скудности собственной ресурсной базы местных властей и отсутствия четких и ясных норм, регулирующих передачу местным властям финансовых средств;

7.4.2 Рекомендует правительству и парламенту Молдовы принять закон о местных финансах, закрепив в нем обязательства, принятые при ратификации Европейской Хартии местного самоуправления, и в этой связи применить рекомендации экспертов Совета Европы по этому вопросу;

7.5 По вопросу о регионализации

7.5.1 Отмечает, что существующее положение, когда страна разделена на 37 округов, 4 не входящих в округа города и автономный регион Гагаузию, не соответствует нормам регионального самоуправления, существующим в Западной Европе, особенно с учетом того, что исполнительный орган подотчетен не выборному совету, а государственным властям;

7.5.2 С удовлетворением отмечает решение правительства Молдовы разбить страну вместо 37 округов на 8 новых регионов и отдельную территориальную единицу город Кишинев и, таким образом, перейти к современной системе регионального управления, базирующегося на основополагающих принципах Европейской Хартии местного самоуправления;

7.5.3 С удовлетворением отмечает сформировавшийся среди молдовских объединений местных властей консенсус в вопросе проекта регионализации;

7.5.4 Рекомендует парламенту Молдовы принять законопроект о региональном планировании, внесенный на рассмотрение правительством;

7.6 По вопросу о трансграничном сотрудничестве

7.6.1 С удовлетворением отмечает взятое правительством и ассоциациями местных органов самоуправления обязательство поощрять трансграничное сотрудничество между местными и региональными органами самоуправления;

7.6.2 Рекомендует правительству и парламенту принять необходимые меры - либо в рамках общего закона о местном самоуправлении, либо в виде отдельного закона - по созданию правовой структуры, регулирующей трансграничное сотрудничество между местными и региональными органами самоуправления на основе Рамочной конвенции Совета Европы и протокола к ней;

7.7 По вопросу о законопроектах о местном самоуправлении и региональном планировании, находящихся на рассмотрении парламента

7.7.1 С удовлетворением отмечает в целом высокий уровень текста, который охватывает как местные, так и региональные органы власти, и представляет собой важный шаг в направлении создания организационной основы для местной и региональной демократии в соответствии с принципами, отстаиваемыми Конгрессом;

7.7.2 Рекомендует парламенту Молдовы как можно скорее принять эти законопроекты с учетом следующих предложений, цель которых заключается в том, чтобы сделать их более четкими и полностью соответствующими положениям Европейской Хартии местного самоуправления:

- разъяснить терминологию, используемую в законопроекте об организации местных и региональных властей, особенно в отношении термина "округ" ("district"), с учетом заключения, изложенного в приложении к настоящему проекту;

- принять к сведению заключение в отношении законопроекта о местном самоуправлении, также изложенное в приложении, обратив особое внимание на следующие моменты:

· разъяснить функции коммун и муниципалитетов, с одной стороны, и округов - с другой, с тем чтобы избежать частичного дублирования выполняемых обязанностей;

· закрепить право местных органов самоуправления на сотрудничество в соответствии со статьей 10 Хартии;

· ограничить возможность роспуска местных советов, которая должна рассматриваться как допустимая мера лишь в очень серьезных случаях, когда местный совет не может или не в состоянии функционировать;

· подтвердить, что контроль за местными органами самоуправления ограничивается обеспечением соблюдения законности, отменив "административный и бюджетный контроль", и в первую очередь контроль, не позволяющий органам самоуправления отстаивать "общие интересы" граждан, что равнозначно действиям в сиюминутных интересах и, соответственно, противоречит Хартии;

· проследить, чтобы правом назначать и увольнять муниципальных и окружных секретарей обладали местные и региональные органы самоуправления, а не правительство;

· исключить статью 98, в которой, в нарушение Хартии, предусматриваются ограничения финансовой независимости;

· привести в статье 88 подробную информацию об объективных критериях, которые должны использоваться при расчете объемов трансфертов финансовых ресурсов местным и региональным органам самоуправления во избежание принятия произвольных решений;

· разъяснить функции "административной комиссии", упомянутой в статье 117 и далее, в целях недопущения ущемления ею полномочий региональных властей;

· исключить статью 121, в которой говорится, что конфликты между центральными органами власти и региональными органами самоуправления урегулируются правительством, и который противоречит статье 4.4 Хартии;

8. В целях завершения подготовки законодательной и административной базы, необходимой для развития местного и регионального самоуправления,

8.1 Рекомендует правительству и парламенту Молдовы разработать и принять закон о местных финансах, закон об имуществе местных и региональных органов самоуправления и закон о служащих местных государственных служб;

9. По вопросу о профессиональной подготовке служащих местных и региональных органов

9.1 Рекомендует Комитету Министров выделить необходимые средства для оказания властям Молдовы помощи в организации специальной подготовки служащих местных и региональных органов при содействии ЕНТО;

10. По вопросу об автономном регионе Гагаузия

10.1 С удовлетворением отмечает, что предоставление автономному региону Гагаузии нового статуса внесло решающий вклад в урегулирование политического конфликта в этом регионе, благодаря сдержанности, проявленной как властями Молдовы, так и региональными органами власти;

10.2 Считает необходимым пересмотреть некоторые положения Уложения, в частности, касающиеся определения полномочий и функций автономного региона;

10.3 В связи с этим с удовлетворением отмечает тот факт, что Европейская комиссия "Демократия через право" ("Венецианская комиссия") в сотрудничестве с Конгрессом занимается оказанием региональным властям Гагаузии помощи в разработке Уложения Гагаузии, предусмотренного в статье 12 органического закона об особом правовом статусе Гагаузии;

11. По вопросу о положении в Приднестровье

11.1 С сожалением отмечает, что заключенное в 1995 году между правительством Молдовы и премьер-министром Российской Федерации соглашение, в котором предусмотрен постепенный вывод с территории Приднестровья российской 14-й армии, не было ратифицировано и выполнено таким образом, чтобы дать возможность разработать справедливый статус автономии указанного региона;

11.2 Заявляет о своей готовности оказать содействие в подготовке статуса автономии района Приднестровья, как только это позволит политическая ситуация, при условии получения соответствующей просьбы от властей Молдовы.

ПРИЛОЖЕНИЕ

I. Введение

Со времени представления предыдущих документов по вопросу об организации местных и региональных органов самоуправления, которые были рассмотрены в докладе экспертов Совету Европы в мае 1997 года, был достигнут, как представляется, ощутимый прогресс, и были учтены многие из высказанных в то время замечаний. Однако в отношении последних вариантов также необходимо высказать ряд серьезных замечаний.

II. Заключение по законопроекту об организации местных и региональных органов самоуправления

Законопроект «Об организации местных и региональных органов самоуправления» явно является текстом общего характера, определяющим различные уровни местного и регионального самоуправления в Республике Молдова, а законопроект «О местном самоуправлении» посвящен их организации. Следовало бы, по-видимому, изменить название второго документа, с тем чтобы он давал более точное представление о содержании, и, в частности, разъяснить, что он дополняет собой первый законопроект.

К сожалению, в используемых в законодательстве Молдовы концепциях не проводится необходимых четких различий между децентрализованными органами государственного управления и местными органами собственно самоуправления. Об этом свидетельствует тот факт, что в Части XI законопроекта о местном самоуправлении рассматриваются также механизмы для "секторов (районов)", под которыми явно понимаются местные отделения государственных органов (или даже подразделения муниципалитетов). Концепция "местных и региональных административных органов", используемая применительно к селам, коммунам, поселкам, городам и округам, не дает полного представления об их независимости, если только это не следствие плохого перевода. Правительству Молдовы следовало бы, наверное, использовать термин "местные органы самоуправления", с тем чтобы избежать путаницы с местными отделениями государственных органов. Кроме того, по-видимому, разграничение сел, коммун, поселков и городов не только запутано, но и не имеет никаких реальных правовых последствий. Поэтому можно было бы предложить, в целях упрощения, использовать для описания всех этих базовых институтов какое-нибудь одно родовое понятие.

· Статью 2 законопроекта следует опустить, поскольку в ней просто воспроизводится статья 109 Конституции. Кроме того, непонятно, почему в статье I не содержится ссылка на статью 109, а только на статьи 110 и 111, если только это не вызвано неправильной нумерацией статей в полученном экземпляре Конституции на английском языке.

· Не вполне ясен смысл статьи 7.2, согласно которой "Муниципалитет может включать в себя независимые местные и региональные административные органы". Если только это не ошибочный перевод, данное положение вступает в определенное противоречие со статьей 7.4, согласно которой "Муниципалитеты могут подразделяться на сектора", и статьей 9.3, судя по которой "Округа могут подразделяться на сектора (районы)". Термин "сектор" следует использовать исключительно в отношении какого-либо одного из этих уровней местного самоуправления. Часть XI законопроекта о местном самоуправлении, посвященная "сектору или району", лишь еще больше запутывает читателя. Необходимо четко пояснить, что конкретно понимается под понятием "сектор".

· Особенно запутан текст статьи 9, согласно которой "округ - это местная административная единица, в состав которой входят села (коммуны), поселки и города, которые являются главными звеньями организации местных и региональных органов самоуправления Республики". Из текста вытекает, что округ - это второй уровень самоуправления в Молдове, находящийся между низовым и местным уровнями. В связи с вышеупомянутой статьей возникает вопрос, какой автономией обладает округ по отношению к базовым органам самоуправления, на базе которых он, по-видимому, образуется. Если исходить из того, что цель заключается в том, чтобы сделать округ самостоятельным органом самоуправления, что подтверждается в статье 7 законопроекта о местном самоуправлении, то статью 9 следует изменить, указав в его пункте 2, что географические границы округов определяются границами сел, коммун, поселков и городов. Это же замечание справедливо и в отношении статьи 10, которая, вероятно, предназначена для урегулирования вопроса о Гагаузии; необходимо прямо оговорить это, чтобы сделать документ более легким для понимания.

· Если исходить из того, что употребление термина "округ" ("district") для описания промежуточного уровня местного самоуправления, - это не ошибка переводчика, то следует поднять вопрос о целесообразности его использования в тексте. Этот термин редко употребляется [по крайней мере во французском языке] ²и вызывает ассоциации [у французов] с децентрализованным органом государственного управления; соответственно, следует задать молдовским властям вопрос о значении этого термина на молдавском языке и, возможно, посоветовать им использовать вместо него слово "регион", тем более, что это слово используется для описания выборного окружного органа, который во французском переводе законопроекта о местном самоуправлении называется "региональным советом" ("conseil regional").

· Статья 16.2, в которой говорится, что населенный пункт может считаться селом, если в нем проживает не менее 1000 жителей, противоречит статье 14.1 законопроекта о местном самоуправлении, где указывается, что в местный совет населенного пункта, в котором проживает меньше 1000 жителей, должно входить семь членов.

III . Заключение по законопроекту о местном самоуправлении

С самого начала следует указать, что данный законопроект составлен в правильном духе и представляет собой достойную восхищения попытку претворить в жизнь принципы Европейской Хартии местного самоуправления. Некоторые положения, такие, как статьи 8.2, 9 и 86.2 явно построены по образцу Хартии. В законопроекте достаточно полно регулируются местные и региональные органы самоуправления; вызывает удовлетворение тот факт, что в нем содержатся положения, относящиеся к аспектам имущества и финансов, хотя они должны быть подкреплены новыми законодательными актами.

· Следует опустить пункты 1 и 3 статьи 2, которые воспроизводят текст статьи 109 Конституции.

· Следует опустить текст статьи 13.3, который уже охватывается статьей 9.

· Следует проверить, не понимается ли под "местным советом", о котором говорится в статье 6, то же самое, что и "административная комиссия", упомянутая в разделе 117, и если да, то нужно использовать единый термин, если только эта проблема не является следствием переводческой ошибки. Кроме того, непонятно, ни почему в этом положении так настойчиво говорится о "координации деятельности местных советов в целях оказания общественных услуг в интересах региона и муниципалитета", ни что точно означает эта фраза: означает ли она сотрудничество между муниципалитетами или предоставление региональных услуг, поскольку она не может охватывать муниципальные услуги, которые, разумеется, оказываются муниципалитетами. Удивительно также, что в законопроекте не упоминается о праве местных властей организовывать ассоциации для координации деятельности. С точки зрения Европейской Хартии местного самоуправления, это - недостаток.

По вопросу о базовых местных органах самоуправления, в частности:

· Можно только приветствовать попытку определить функции местных органов самоуправления в законе об их создании, поскольку, как продемонстрировала проведенная недавно группой по контролю за ходом осуществления Хартии работа, это делается крайне редко. Вместе с тем, функции базовых местных органов самоуправления и округов не везде достаточно четко определены, и, что особенно важно, они частично совпадают. Например, оба уровня местного самоуправления отвечают за "общественную гигиену", "здравоохранение", "решение социальных проблем и центры и институты социального обеспечения" и за "социальное обеспечение и содержание учреждений сферы социального обеспечения и здравоохранения”. Следует хотя бы четче разграничить обязанности органов каждого из уровней.

· Судя по статьям 18 и 41, помощники мэров назначаются местным советом по предложению мэра. Следует уточнить, должны ли они выбираться из числа членов местного совета. Согласно статье 41, помощники мэров, в отличие от мэров, несут политическую ответственность перед советом. Следует проверить, не противоречит ли устанавливаемый таким образом дифференцированный режим в отношении местного администратора общей практике.

· Странно, что в статье 19 предусматривается, с одной стороны, что местный совет избирает своего председателя, а с другой - что местный совет созывается мэром. Логичнее было бы, если бы совет созывался его председателем, что показывало бы, что председатель может выполнять функцию противовеса по отношению к избранному прямым голосованием мэру.

· Из законопроекта неясно, избирается ли мэр непосредственно населением. Необходимо внести ясность в этот вопрос.

· В пункте 2 статьи 24 оговаривается, что определенные решения должны приниматься большинством в две трети голосов, если речь не идет просто о кворуме. Следует обратить внимание на этот вопрос, поскольку это может вызвать определенные проблемы, которые могут затруднить нормальную работу местного органа самоуправления.

· Следует уточнить, действительно ли предельные сроки, установленные в статьях 21.5 и 30.5, относятся к уведомлению о выборах, а не только к принятию решения по этому вопросу.

· В законопроекте содержится множество подробно разработанных положений о формах прямого контроля за членами местных советов. Особое значение в этой связи имеет статья 30. В пункте 1 следует оговорить, что роспуск совета допускается лишь в очень серьезных случаях, и нельзя устанавливать право на приостановление его деятельности. Особенно важно отменить все наказания за злоупотребление советом своей властью. Более того, поскольку контроль за деятельностью местных и региональных органов самоуправления, по идее, должен ограничиваться проверкой соблюдения законности, непонятно, как можно заставить суд отменить решение на том основании, что оно "не отвечает общим интересам села, коммуны, поселка или города". Точно так же следует исключить предусмотренную в пункте 6 возможность вывести из состава совета одного из его членов, если он или она "нарушает конституцию или другие нормы, действует вопреки интересам местных властей или принимает участие в неконституционной деятельности", даже если этот вывод должен быть подкреплен решением суда. Как и статья 43, касающийся мэра, эта норма должна применяться лишь в самых серьезных случаях.

· Не меньшее число положений относится и к контролю за решениями. В статьях 26.2, 30, 109, 111 б) и, прежде всего, в статье 112 указывается, что контроль ведется судами по просьбе префекта. Более правильным решением было бы, возможно, возложение функции административного контроля на префекта, жестко ограничив ее при этом, как предусмотрено в Хартии, контролем за законностью в сочетании со специальным правом обращаться в суд с иском на местные власти. Кроме того, понятие "административного и бюджетного контроля" слишком расплывчато и нуждается в уточнении, особенно с точки зрения того, чем оно отличается от контроля за соблюдением законности. Помимо этого следует внести ясность в вопрос о том, что понимается под "контролем за выполнением мэром своих обязанностей".

· Следует разъяснить содержание статьи 38 i) в свете положений статьи 49.

· Следует пересмотреть статус и средства назначения местного и регионального секретаря, исходя из основополагающего принципа, согласно которому этот сотрудник старшего звена действительно является структурной единицей органа самоуправления, и поэтому он или она должен/должна назначаться и, при необходимости, увольняться местным органом самоуправления, даже если это означает, что он или она имеет статус, определяемый центральным органом власти, и право на обжалование решения.

В отношении округов, в частности:

Если говорить в общем, то можно только высоко оценить решение властей Молдовы создать сильные региональные органы самоуправления, что является шагом вперед по сравнению с существующей в настоящее время ситуацией с округами. Особое внимание следует уделить тому, что будущие регионы будут иметь свою ассамблею и настоящий исполнительный орган (председатель регионального совета и постоянный комитет), поскольку роль префекта в управлении регионом будет жестко ограничена. В статье 109.2 содержится полезное положение о том, что "не будет существовать никаких отношений подчиненности между руководителями органов государственной власти (префектами), с одной стороны, и местными и региональными советами и муниципалитетом Кишинева - с другой". В статье 61 указывается, что "руководитель органа государственной власти (префект) может присутствовать на заседаниях постоянного комитета". Если будет существовать четкое понимание того, что префект не имеет права голоса, данное положение не подрывает автономию региона. Однако может показаться, что наличия окружной административной комиссии достаточно для установления координации между государственными органами и округами.

· Неясно, ни почему в статье 55 говорится о "координации деятельности сельских (или коммунальных) советов в целях оказания общественных услуг в интересах региона", ни что точно означает эта фраза: означает ли она сотрудничество между муниципалитетами или предоставление региональных услуг, поскольку она не может охватывать муниципальные услуги, которые, разумеется, оказываются муниципалитетами? Это положение должно содержать оговорку, предусматривающую передачу всех полномочий округам в соответствии с проектом Европейской Хартии регионального самоуправления.

· В отношении секретаря на окружном уровне следует высказать те же замечания, что и в отношении секретаря на местном уровне.

· К статье 66 применимы те же замечания, что и к статье 90.

· Важно предусмотреть в статье 88 о передаче финансовых ресурсов регионам и местными властями государству, чтобы это передача производилась в соответствии с рядом объективных критериев, с тем чтобы устранить всякий элемент произвольности в распределении средств. Следует также получить разъяснение точного смысла данного положения.

· В статью 93.2 необходимо включить пояснение.

· Статью 98 следует, по-видимому, исключить. Невозможно заставлять местные власти перекраивать свой бюджет в соответствии с государственным бюджетом, не подрывая при этом серьезно местное самоуправление.

· Следует пояснить концепцию и роль "административной комиссии", упоминаемой в статье 117 и далее. Применительно к местным и региональным властям она должна выступать лишь в роли координирующего органа, поскольку не может принимать обязательных решений в отношении их деятельности, не подрывая их самостоятельность. Положение статьи 121, в котором говорится, что "конфликты между центральными органами власти и местными и региональными властями урегулируются правительством", недопустимо.

· Следует внимательно следить за тем, чтобы личная правовая ответственность местных представителей (включая гражданскую ответственность), предусмотренная в статье 132, не мешала им свободно выполнять свои обязанности. Закон также должен предусматривать определенную форму прямой ответственности местных органов власти как юридических лиц.