Il Congresso,

1. Ricordando:

a. l'articolo 2 paragrafo 1 b della Risoluzione statutaria (2000) 1, che stabilisce che «[il Congresso ha come obiettivo] di sottoporre al Comitato dei Ministri proposte al fine di promuovere la democrazia locale e regionale»;

b. l'articolo 2 paragrafo 3 della stessa Risoluzione statutaria (2000) 1, che stabilisce che «il Congresso predispone regolarmente dei rapporti -paese per paese- sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli stati membri e negli stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, sull’applicazione effettiva dei principi della Carta europea dell’autonomia locale»;

c. le Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) del Congresso, che enunciano delle linee guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti;

d. la Raccomandazione 30 (1997) del Congresso sullo stato della democrazia locale e del federalismo in Russia;

2. Vista la relazione esplicativa CG (11) 5 sulla democrazia locale e regionale in Russia, elaborata a seguito di due visite ufficiali a Mosca (8-9 luglio 2003 e 31 marzo-2 aprile 2004) e di una visita ufficiale nel distretto federale del Volga (28-30 gennaio 2004), effettuate dai co-relatori, Guido RHODIO (L, Italia, EPP/CD) e Hans Ulrich STÖCKLING² (R, Svizzera, GILD) con l’assistenza del Professor Francesco MERLONI, Presidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale (di seguito: la Carta), e del Professor Michel LESAGE, Esperto del Consiglio d’Europa, ad entrambi dei quali i co-relatori desiderano esprimere i loro più vivi ringraziamenti per la valida collaborazione;

3. Ringraziando inoltre:

a. la delegazione nazionale di Russia presso il Congresso e il Congresso dei poteri locali di Russia per il valido aiuto fornito nel corso della preparazione del rapporto e dell’organizzazione delle visite in loco;

b. l’Amministrazione del Presidente della Federazione di Russia, il governo federale, l’Assemblea federale, la Corte suprema, il Pubblico Ministero (Prokuratura), il distretto federale del Volga, la regione di Nizni Novgorod, le autorità locali e gli istituti di ricerca per la loro disponibilità e assistenza in vista dell’elaborazione del rapporto e per i commenti forniti ai co-relatori;

4. Desidera attirare l’attenzione delle autorità federali russe sulle seguenti osservazioni generali e raccomandazioni:

I. IN MERITO ALLA RIFORMA DELL’AUTONOMIA LOCALE E REGIONALE IN GENERALE:

5. Si compiace con le autorità russe per il completamento della prima fase della riforma, che si è conclusa con l’adozione, nel 2003, della legge federale di modifica e di integrazione della legge federale sui « principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi degli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia» e della legge federale sui « principi generali di organizzazione dell’autonomia locale nella Federazione di Russia (di seguito: le leggi-quadro);

6. Riconosce che, grazie al suo lavoro, la Commissione responsabile di questa riforma, presieduta da Dmitri Kozak (di seguito: la Commissione) ha saputo avviare un processo positivo, articolato in più tappe successive, per l’amministrazione territoriale in Russia e ha posto le basi per una ripartizione più equilibrata delle competenze tra i tre livelli di pubblici poteri della Russia (Federazione, Soggetti della Federazione, enti locali), sulla base del principio di sussidiarietà (articolo 4.3 della Carta);

7. Esprime soddisfazione per la fruttuosa cooperazione in materia di consulenze legislative stabilita tra la Commissione e il Consiglio d’Europa (Direzione per la cooperazione della democrazia locale e regionale), nel corso della stesura dei progetti di legge-quadro;

8. Incoraggia le autorità russe a proseguire la riforma, considerando che la sua applicazione rigorosa contribuisce allo sviluppo a lungo termine dell’autonomia locale e regionale in Russia;

9. Invita le autorità russe a completare le disposizioni delle leggi-quadro mediante emendamenti del Codice in materia tributaria e del Codice in materia di bilancio per rendere la riforma pienamente operativa;

II. IN MERITO ALLO SVILUPPO DELLA DEMOCRAZIA LOCALE IN RUSSIA:

A. Garanzie e conquiste.

10. Nota con soddisfazione che le raccomandazioni del Congresso contenute nella Raccomandazione 30 (1997) sono state prese in considerazione dalle autorità federali russe;

11. Si rallegra del fatto che nel corso degli ultimi dieci anni, il concetto e la realtà dell’autonomia locale si siano progressivamente radicati nella realtà politica russa, malgrado gli accaniti dibattiti sul ruolo e sul futuro di questa istituzione nel paesaggio istituzionale del paese;

12. Si compiace inoltre del fatto che nel corso degli ultimi dieci anni, siano stati istituiti in Russia circa 12 000 enti locali dotati di organi politici eletti, malgrado alcune difficoltà riscontrate in un certo numero di Soggetti della Federazione;

13. Nota che oggi l’autonomia locale in Russia gode a livello federale di concrete garanzie costituzionali (articolo 12 e articoli 130-133 della Costituzione federale) e che viene considerata un livello di potere pubblico di pieno diritto;

14. Esprime soddisfazione per il fatto che la Federazione di Russia abbia ratificato, nel 1998, rapidamente dopo l’adesione al Consiglio d’Europa, la Carta europea dell’autonomia locale (di seguito: la Carta), senza riserve, dimostrando in tal modo il suo attaccamento al rispetto degli impegni europei nel campo dell’autonomia locale;

15. Nota che i tribunali russi si basano sul testo della Carta per emettere le loro decisioni relative ai diritti delle collettività locali del paese;

16. E’ consapevole del fatto che la legge federale sui « principi generali di organizzazione dell’autonomia locale nella Federazione di Russia» del 1995 (di seguito: Legge federale N° 154), aveva l’obiettivo di consolidare progressivamente i fondamenti giuridici del sistema di autonomia locale, basato sui principi della Costituzione federale;

17. Nota che, al momento dell’applicazione della Legge federale N° 154, sono state varate numerose altre leggi sull’autonomia locale (in particolare « sulle basi finanziarie dell’autonomia locale nella Federazione di Russia», « sulle basi del servizio pubblico comunale nella Federazione di Russia», « sulla garanzia dei diritti costituzionali dei cittadini della Federazione di Russia di eleggere e di essere eletti negli organi dell’autonomia locale ») e che una parte importante delle competenze degli organi dell’autonomia locale è disciplinata dal Codice civile della Federazione di Russia, dal Codice in materia di proprietà fondiaria della Federazione di Russia, dal Codice dell’urbanistica e dalla legge federale « sulle garanzie fondamentali dei diritti elettorali e del diritto alla partecipazione ai referendum dei cittadini della Federazione di Russia »;

18. Nota inoltre con soddisfazione che nel corso degli ultimi dieci anni, la gestione degli affari pubblici a livello locale è stata effettuata dagli organi locali eletti, politicamente responsabili dinanzi ai loro elettori;

19. Considera che l’istituzione, nel 1998, del Congresso dei poteri locali della Federazione di Russia e il suo riconoscimento tramite due decreti presidenziali (N° 1281 del 22.10.98 e N° 1370 del 15.10.99) in quanto associazione nazionale di enti locali e espressione dei loro interessi a livello federale, ha rappresentato un passo molto importante verso il rafforzamento dell’autonomia locale nel paese;

B. Difficoltà e carenze del quadro legislativo

20. Rileva parimenti:

a. che la Legge federale N° 154, pur essendo molto democratica, ma con un quadro talvolta piuttosto vago, non è riuscita a determinare con chiarezza e in modo esaustivo il contenuto delle questioni di interesse generale, né la portata delle competenze necessarie per esercitarle, né ha saputo istituire un’adeguata correlazione tra queste ultime e quelle degli organi statali, il che ha provocato flagranti disparità tra le missioni affidate all’autonomia locale e le risorse disponibili;

b. che inoltre non è stata stabilita chiaramente la procedura di delega e di esercizio di un certo numero di competenze degli organi statali, il che ha provocato delle difficoltà nell’esercizio delle competenze proprie degli enti locali e dei conflitti con le autorità regionali;

c. che la legislazione non era sufficientemente precisa sulla procedura destinata a discipliare le relazioni tra gli organi dell’autonomia locale, da un lato, e gli organi federali, i cittadini e gli agenti economici, dall’altro lato;

d. che non è stata adottata nessuna legge federale per regolamentare l’attribuzione delle competenze degli organi dell’autonomia locale, e nemmeno le condizioni di trasferimento dei beni federali e/o regionali ai comuni, né lo statuto degli eletti locali, né le condizioni in cui devono svolgersi le gare di appalto a livello locale;

e. che la base economica e finanziaria della maggior parte degli enti locali della Federazione di Russia non è a tutt’oggi sufficiente per permettere di garantire le funzioni dell’autonomia locale;

f. che l’istituzione degli organi dell’autonomia locale incontra alcune difficoltà sostanziali in un certo numero di Soggetti della Federazione;

g. una tendenza alla riduzione delle spese degli enti locali nel contesto globale della transizione economica e delle difficoltà sociali del paese;

h. una inadeguatezza tra missioni delle collettività locali e risorse disponibili;

21. Nota con soddisfazione che tali difficoltà di carattere giuridico e quelle legate alla transizione economica del paese, come pure le difficoltà sociali che generalmente le accompagnano, hanno condotto le autorità federali ad avviare una riforma significativa del quadro giuridico e istituzionale dell’autonomia locale, con l’obiettivo principale di garantire una ripartizione più netta, equilibrata e giusta delle competenze tra i vari livelli delle autorità pubbliche e di renderle adeguate alle risorse disponibili;

22. Nota ugualmente che tale riforma mira ad avviare un riassetto territoriale del paese e tende a istituire degli enti locali economicamente validi e operativi su tutto il territorio della Federazione;

C. La riforma

23. Nota con soddisfazione che la nuova stesura della legge-quadro federale sui « principi generali di organizzazione dell’autonomia locale nella Federazione di Russia» promulgata nell’ottobre 2003 (di seguito: nuova legge-quadro o Legge federale N° 131) è orientata verso la soluzione dei problemi che impediscono il buon funzionamento del sistema dell’autonomia locale, verso lo sviluppo di tale sistema e che mira a metterlo maggiormente in conformità con la Costituzione della Federazione di Russia;

24. Si compiace in particolare:

a. del fatto che la nuova legge riconosca alle autorità locali la qualità di pubblico potere, stipuli che l’autonomia locale è uno dei fondamenti dell’ordine costituzionale della Russia e ne garantisca l’esercizio su tutto il territorio della Federazione;

b. che la nuova legge garantisca all’articolo 1.2 l’esercizio dell’autonomia locale, direttamente da parte della popolazione, oppure tramite organi eletti sotto la sua responsabilità, in merito a questioni di importanza locale;

c. che l’articolo 4.1 della nuova legge precisi che uno dei fondamenti dell’autonomia locale in Russia è costituito dai trattati internazionali, di cui la Russia è parte contraente;

25. Nota con soddisfazione che la nuova legge-quadro comporta numerose disposizioni importanti che mancavano, o erano formulate in modo diverso nella legge federale N° 154 e fa rilevare che esse riguardano:

a. i principi dell’organizzazione territoriale dell’autonomia locale (creazione di tre tipi di collettività locali: comune [urbano o rurale] , distretto comunale e circondario urbano;

b. la normativa relativa alle questioni di interesse locale che dipendono dallo status delle collettività locali;

c. la creazione di un’amministrazione locale quale organo obbligatorio;

d. il divieto, per il capo dell’ente locale, di cumulare il mandato di presidente di un organo rappresentativo e di capo di un’amministrazione locale;

e. una regolamentazione più approfondita delle forme di partecipazione della popolazione all’autonomia locale;

f. la cooperazione tra gli enti e la creazione in ogni Soggetto della Federazione di un consiglio degli enti locali;

g. la consultazione popolare in merito alla destituzione di un eletto locale, alle modifiche dei limiti territoriali locali e alle modifiche apportate all’ente locale;

h. la modifica del sistema di bilancio e di quello dei beni dell’ente locale;

26. Ritiene che questo nuovo modello possa permettere:

a. di risolvere questioni concrete di interesse locale al livello in cui si trovano le risorse e le capacità organizzative e strutturali previste a tal fine;

b. di conseguire un duplice obiettivo: creare un sistema ottimale di relazioni tra l’ente locale e la popolazione, da un lato, e tra l’ente locale e gli organi di potere statale, dall’altro lato;

c. di definire dei principi e delle procedure precise per l’attribuzione delle competenze e la sfera di responsabilità tra i vari livelli di potere, di creare strumenti di verifica esercitata tanto da parte dei cittadini, che dello stato;

d. di determinare in modo preciso le modalità in base alle quali le competenze statali delegate vengono attribuite agli organi dell’autonomia locale;

e. di escludere dei « mandati federali » non finanziati;

f. di sviluppare il concetto di cooperazione tra gli enti locali, che era praticamente assente dalla precedente legge del 1995;

D. Raccomandazioni alle autorità federali:

27. Resta attento a un certo numero di elementi legati all’applicazione progressiva della nuova legge, ritiene che valga la pena di porre in rilievo le seguenti osservazioni e invita le autorità federali ad esaminarle con un’attenzione particolare al momento dell’applicazione della legge-quadro, in accordo con lo spirito della Carta:

a. risorse finanziarie (articolo 9 della Carta) e beni comunali:

il successo della riforma potrebbe essere compromesso se gli enti locali appena creati non disponessero, dopo tutto, delle risorse necessarie e commisurate all’adempimento del loro mandato. In realtà, tale questione pare di fondamentale importanza. Per questo, occorrerebbe accertarsi che possano avere una base finanziaria e materiale propria sufficiente per svolgere la loro missione. L’attenzione su questo punto dovrebbe in particolar modo tradursi nelle modifiche già annunciate riguardanti il Codice in materia tributaria e il Codice in materia di bilancio e nella nuova legge sui beni pubblici;

b. costituzione di nuove collettività locali, modifica eventuale dello status e dei limiti territoriali degli enti locali esistenti (articolo 5 della Carta):

la questione del passaggio dei comuni urbani attuali [città] verso lo status di « circondari urbani » (gorodskoy okrug) è di grande rilievo per lo sviluppo delle città in Russia e, di conseguenza, per lo sviluppo di tutto il paese. E’ per questo necessario vigilare affinché vengano mantenuti i comuni urbani con una base economica e sociale ben definita e popolazioni che si identificano chiaramente con le loro amministrazioni comunali;

c. delega delle competenze statali (articolo 4.5 della Carta):

la questione è importante ugualmente sotto il profilo della responsabilità degli organi delle collettività locali per l’esercizio di un certo numero di competenze delegate dallo stato. Occorrerebbe determinare obiettivamente se gli organi dell’autonomia locale hanno la possibilità di assumere le competenze trasferite dallo stato, e ciò dovrebbe imperativamente comportare il trasferimento delle risorse necessarie, come previsto dalla legge federale.

d. controllo amministrativo (articolo 8 della Carta):

i. il controllo amministrativo sugli atti delle collettività locali per garantire il rispetto della legalità comporta l’intervento del Procuratore o dei tribunali. E’ la conquista di un diritto importante per le collettività locali;

ii. la procedura per il controllo sugli atti delle collettività locali e quella relativa alle responsabilità e alle sanzioni nei confronti degli organi eletti dell’autonomia locale [organo rappresentativo, capo del comune e capo dell’amministrazione] sono precisate nella nuova legge. Le collettività locali dispongono di garanzie sufficienti, ricorrendo ai tribunali, per contestare eventualmente le decisioni che le riguardano. In questa procedura, spetta quindi al potere giudiziario svolgere pienamente il proprio ruolo;

iii. inoltre, la procedura che implica la responsabilità degli organi eletti deve essere applicata in via di eccezione, conformemente alla legislazione;

e. tutela legale (articolo 11 della Carta):

i. le collettività locali usufruiscono oggi, sotto certe condizioni e rispettando certe forme, della possibilità di adire la Corte costituzionale per difendere i loro diritti;

ii. sarebbe auspicabile modificare la legge federale costituzionale relativa alla Corte costituzionale della Federazione di Russia per autorizzare le collettività locali a ricorrere direttamente alla Corte costituzionale per qualunque legge, o qualunque atto regolamentare federale che violi i loro diritti;

f. partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale:

invita le autorità russe a firmare e ratificare la Convenzione europea sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale (STE n° 144);

III. IN MERITO ALL’AUTONOMIA REGIONALE,

Il Congresso,

E. Per quanto riguarda il quadro generale della riforma:

28. Nota che nelle relazioni tra la Federazione e i Soggetti della Federazione incidono ancora delle difficoltà dovute:

a. all’assenza di precisione nell’applicazione delle disposizioni costituzionali relative all’esercizio delle competenze nelle materie congiunte;

b. alle difficoltà di trovare il giusto collocamento dei trattati e degli accordi tra la Federazione e i Soggetti nell’ambito dell’organizzazione istituzionale del paese;

c. alla distorsione tra le competenze esercitate dai Soggetti e i finanziamenti disponibili;

d. alle differenze dei livelli di sviluppo tra i vari Soggetti;

e. alla scarsa precisione delle procedure di controllo federale;

29. Rileva che la riforma del federalismo, in base alla Costituzione, tradotta nella legge federale del 4 luglio 2003 (di seguito: la Legge federale N° 95), aveva essenzialmente gli obiettivi di:

a. trovare per i principi costituzionali stabiliti agli articoli 71-73 una precisa espressione nella legge generale, destinata non solo a specificare gli aspetti legati all’organizzazione dei pubblici poteri nei Soggetti della Federazione, ma ugualmente a stabilire l’ambito dell’esercizio delle competenze per le materie congiunte, che spesso provocavano delle difficoltà a livello delle relazioni tra la Federazione e i Soggetti;

b. ribadire il principio della preminenza della legge federale;

c. garantire la concordanza tra le competenze e il loro finanziamento;

d. organizzare in maniera più adeguata il controllo federale;

30. Ritiene che la Commissione, presieduta dal Sig. Dmitri Kozak, insieme al legislatore russo, abbiano svolto un lavoro di grande rilievo, per la definizione e la spiegazione delle disposizioni costituzionali riguardanti le relazioni tra la Federazione e i Soggetti, soprattutto per quanto concerne la ripartizione delle competenze per le materie congiunte;

31. Osserva che la nuova legge sembra essere allo stesso tempo sufficientemente flessibile per permettere di risolvere delle situazioni specifiche o di gestire delle situazioni di crisi (in particolare mediante la conclusione di trattati), in conformità con la Costituzione federale;

32. Apprezza tale ricerca di chiarezza e di precisione e ritiene che contribuisca a porre fine a situazioni in cui la legislazione regionale si trovava in netta contraddizione con la legge federale;

33. Plaude, in tale contesto, al lavoro svolto nel corso del periodo 2000-2003 per rendere conformi alla Costituzione e alla legislazione federale le legislazioni regionali;

F. Raccomandazioni alle autorità federali:

34. Resta attento a un certo numero di elementi legati all’applicazione progressiva della nuova legge e ritiene degni di nota i seguenti punti, invitando, in tale prospettiva, le autorità federali a rivolgere loro un’attenzione particolare nel corso dell’applicazione della legge-quadro:

a. nozione di « sovranità »:

i. prende nota del fatto che, nella sua decisione del 7 giugno 2000, la Corte costituzionale ha affermato che solo la Federazione di Russia è titolare della sovranità e che i Soggetti oggetto della decisione e dell’ordinanza del 27 giugno 2000 hanno eliminato nelle loro Costituzioni le disposizioni abrogate dalla Corte costituzionale;

ii. ricorda che nella propria Risoluzione CG (11) 5, il Congresso invita i Soggetti della Federazione a conformarsi a tale decisione della Corte costituzionale;

b. trattati e accordi:

i. nota che tra il 1994 e il 1998, sono stati firmati 42 trattati con 46 Soggetti della Federazione, e che oggi la maggior parte delle regioni hanno abbandonato l’idea di sottoscrivere un trattato con la Federazione relativo alla delimitazione delle competenze, in considerazione del fatto che la loro missione storica si è conclusa e che tutti i trattati devono essere confermati entro due anni;

ii. ritiene che la nuova procedura di conclusione dei trattati rispecchi la ricerca della Federazione di garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini e la continuità dello spazio giuridico su tutto il territorio della Federazione;

iii. nota che la conclusione dei trattati relativi alla ripartizione delle competenze è unicamente consentita nel caso in cui sia condizionata da particolarità economiche, geografiche e altre del Soggetto della Federazione e purché le particolarità prese in considerazione determinino un’altra delimitazione di competenze, diversa da quella stabilita dalle leggi federali (con una durata di validità del trattato limitata a 10 anni);

iv. ritiene che tale impostazione contribuisca a prendere in grande considerazione le particolarità dei Soggetti della Federazione e che consentirebbe di evitare un certo numero di situazioni difficili, garantendo un’unità nella diversità delle regioni della Russia;

c. ripartizione delle competenze:

i. ritiene che le disposizioni della nuova legge, che legano la ripartizione delle competenze alla responsabilità del finanziamento e al finanziamento disponibile siano in accordo con il principio di connessione e rafforzino la responsabilità delle autorità regionali nei confronti dei loro elettori;

ii. continua a prestare attenzione all’applicazione di queste nuove disposizioni, che dipenderanno molto dalle reali risorse dei Soggetti della Federazione e dalle modalità di perequazione che dovranno essere istituite tra i Soggetti della Federazione;

iii. nota che il principio di tale perequazione è previsto per legge e che la perequazione verrà effettuata mediante dotazioni provenienti dal fondo di sostegno del bilancio federale ai Soggetti della Federazione;

iv. resta più particolarmente attento agli sviluppi legati all’esercizio delle competenze proprie e delle competenze dei Soggetti della Federazione nelle materie congiunte nel nuovo quadro stabilito dalla legge;

d. controllo federale:

i. condivide le preoccupazioni delle autorità federali per quanto riguarda la possibilità di garantire l’applicazione della Costituzione, delle leggi federali e delle decisioni giudiziarie su tutto il territorio della Federazione;

ii. ritiene che le procedure di controllo previste dalla nuova legge offrano sufficienti garanzie alle autorità regionali, soprattutto grazie alle procedure dinanzi ai tribunali;

iii. nel contempo, resta vigilante su tale questione e spera che il potere giudiziario svolgerà pienamente il ruolo che gli compete nelle procedure previste dalla legge;

iv. ricorda che le procedure previste all’articolo 29.2-3 (destituzione) della nuova legge devono costituire l’ultima ratio, allorquando ci si trova in presenza di una grave violazione del diritto federale e che sarebbe opportuno evitare una lettura estensiva di tali disposizioni;

e. composizione del Consiglio della Federazione:

incoraggia le autorità russe a proseguire la loro riflessione sulla composizione del Consiglio della Federazione, in vista di garantire in modo più adeguato la rappresentatività democratica e di rafforzare i legami dei membri del Consiglio della Federazione con le regioni;

f. progetto di convenzione europea sull’autonomia regionale:

invita le autorità russe a sostenere il progetto di Carta europea dell’autonomia regionale;

g. cooperazione transfrontaliera:

i. invita le autorità russe a continuare a favorire la cooperazione transfrontaliera delle regioni e dei comuni della Russia con enti territoriali dei paesi limitrofi, in particolare sulla base della Raccomandazione 125 (2003);

ii. invita le autorità russe a firmare e a ratificare i Protocolli aggiuntivi N° 1 e N° 2 (STE n° 159 e STE n° 169) alla Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali (STE n° 106).

G. Dialogo politico con il Congresso del Consiglio d’Europa:

35. Invita i rappresentanti competenti delle autorità federali russe a informare il Congresso dello stato di avanzamento della riforma dell’autonomia locale e del federalismo in Russia, nel corso della prossima sessione istituzionale del Congresso.