Рекомендация 143 (2004)1 о местной и региональной демократии в Российской Федерации
Конгресс,
1. Напоминая о:
a. пункте 1 b статьи 2 Уставной резолюции (2000) 1, в которой предусматривается, что «КМРВЕ вносит предложение в Комитет Министров по развитию местной и региональной демократии»;
b. пункте 3 статьи 2 Уставной резолюции Конгресса (2000) 1, в которой предусматривается, что «Конгресс готовит на регулярной основе доклады о положении в области местной и региональной демократии во всех государствах-членах и в государствах, которые подали заявку на вступление в Совет Европы, и обеспечивает, в частности, выполнение принципов Европейской хартии о местном самоуправлении»;
c. Резолюциях 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000) Конгресса, в которых излагаются руководящие принципы для подготовки такого рода докладов;
d. Рекомендации 30 (1997) Конгресса о состоянии местной демократии и федерализма в России;
2. Принимая во внимание пояснительный доклад CG (11) 5 о местной и региональной демократии в России, разработанный по итогам двух официальных визитов в Москву (8-9 июля 2003 года и 31 марта-2 апреля 2004 года) и официального визита в Приволжский федеральный округ 28-30 января 2004 года), в которых приняли участие содокладчики Гвидо РОДИО (М, Италия, ЕНП/ХД) и Ганс Ульрик ШТОКЛИНГ2 (Р, Швейцария, ГНЛД) при поддержке профессора Франческо МЕРЛОНИ, председателя Группы независимых экспертов Европейской хартии о местном самоуправлении (ниже именуемой Хартией) и профессора Мишеля ЛЕСАЖА, эксперта Совета Европы, которых оба содокладчика горячо благодарят за их ценное сотрудничество;
3. Выражая благодарность также:
a. национальной делегации России в Конгрессе и Конгрессу муниципальных образований России за ценную помощь, которую они оказали во время подготовки доклада и при организации визитов на местах;
b. Администрации Президента Российской Федерации, федеральному правительству, Федеральному Собранию, Верховному Суду, Прокуратуре, Приволжскому федеральному округу, Нижегородской области, местным органам власти и научно-исследовательским институтам за их открытость и готовность оказать помощь при подготовке доклада и за комментарии, предоставленные докладчикам;
4. Хотел бы привлечь внимание федеральных российских органов власти к следующим общим комментариям и рекомендациям:
I. В ОТНОШЕНИИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ФЕДЕРАЛИЗМА В ЦЕЛОМ:
5. Поздравляет российские власти в связи с завершением первого этапа реформ, результатом которого стало принятие в 2003 году закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее именуемых рамочными законами);
6. Признает, что благодаря своей работе Комиссия, ответственная за эту реформу, под председательством Дмитрия Козака (ниже именуемая Комиссией), смогла начать позитивный процесс, проводимый в несколько этапов, в том что касается территориального управления в России, и который создал основы для более сбалансированного разграничения полномочий между тремя уровнями публичных властей в России (Федерации, субъектов Федерации, местных властей) на основе принципа субсидиарности (статья 4.3 Хартии);
7. Приветствует то плодотворное сотрудничество в сфере консультирования по вопросам законодательства, которое сложилось между Комиссией и Советом Европы (Дирекцией по сотрудничеству в области местной и региональной демократии) во время подготовки проектов рамочных законов;
8. Призывает российские власти продолжать проведение реформы, исходя при этом из того, что ее полное осуществление будет содействовать развитию в долгосрочном плане местного и регионального самоуправления в России;
9. Призывает также российские власти дополнить положения рамочных законов поправками к Налоговому и к Бюджетному кодексам, для того чтобы местное самоуправление было обеспечено необходимыми финансовыми средствами для реализации полномочий, закрепленных федеральным законодательством;
II. В ОТНОШЕНИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ:
A. Гарантии и достижения
10. С удовлетворением отмечает, что российские федеральные власти учли рекомендации Конгресса, изложенные в Рекомендации 30 (1997);
11. Приветствует то, что за последнее десятилетие концепция и реальность местного самоуправления постепенно укоренилась в российской политической действительности, несмотря на острые дискуссии в отношении места и будущего этого института в институциональном ландшафте страны;
12. Приветствует и тот факт, что за последнее десятилетие в России было создано примерно 12.000 местных органов власти с выборными политическими органами, хотя этот процесс и сталкивался с определенными трудностями в ряде субъектов Федерации;
13. Отмечает, что в настоящее время местное самоуправление в России обеспечено на федеральном уровне значительными конституционными гарантиями (статья 12 и статьи 130-133 федеральной Конституции) и что оно рассматривается как полноправный уровень публичной власти;
14. Приветствует то, что Российская Федерация ратифицировала в 1998 году, вскоре после своего вступления в Совет Европы, и без оговорок, Европейскую хартию о местном самоуправлении (далее именуемую Хартией), проявив тем самым свою приверженность выполнению европейских обязательств в области местного самоуправления;
15. Отмечает, что российские суды опираются на текст Хартии при принятии решений в отношении прав местных органов власти в стране;
16. Сознает, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 (далее именуемый федеральный закон N° 154) имел целью постепенно заложить правовые основы для системы местного самоуправления, исходя из принципов федеральной Конституции;
17. Отмечает, что при реализации федерального закона N° 154 было принято несколько других законов, связанных с местным самоуправлением (в частности, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О гарантиях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления») и что значительная часть полномочий органов местного самоуправления регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом и федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
18. С удовлетворением также отмечает, что за последнее десятилетие управление публичными делами на местном уровне осуществлялось местными выборными органами, несущими политическую ответственность перед своим электоратом;
19. Считает, что создание в 1998 году Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и его признание в двух указах Президента (N° 1281 от 22.10.98 и N° 1370 от 15.10.99) в качестве национальной ассоциации местных властей является выражением их интересов на федеральном уровне и представляет собой очень важный шаг в укреплении местного самоуправления в стране;
B. Встретившиеся трудности и недостатки законодательства
20. При этом отмечает:
a. что федеральный закон N° 154, хотя и демократичный, но достаточно общий по своей природе, не смог ясно и исчерпывающе определить содержание вопросов местного значения, ни объем полномочий, которые позволяют их осуществлять, ни их соотношение с государственными полномочиями, что породило глубокий разрыв между задачами местного самоуправления и имеющимися средствами;
b. что процедура делегирования и осуществления отдельных полномочий государственных органов также не была ясно определена, что породило трудности в осуществлении собственных полномочий местных органов самоуправления и конфликты с региональными органами власти;
c. что законодательство не было достаточно точным в отношении процедуры, регулирующей отношения между органами местного самоуправления, с одной стороны, и федеральными органами, гражданами и экономическими агентами, с другой;
d. что не было принято никаких федеральных законов, которые регламентировали бы наделение полномочиями органов местного самоуправления, и условия передачи федеральной и/или региональной собственности муниципалитетам, не был также определен статус местных выборных представителей, ни те условия, в которых должны осуществляться тендеры на местном уровне;
e. что экономические и финансовые основы большинства органов местного самоуправления Российской Федерации до сих пор не достаточны для того, чтобы решать вопросы местного значения;
f. что функционирование органов местного самоуправления сталкивается в ряде субъектов Федерации со значительными трудностями;
g. что наблюдается тенденция к снижению расходов органов местного самоуправления в общем контексте экономического переходного периода и социальных трудностей в стране;
h. что существует разрыв между задачами органов местного самоуправления и имеющимися средствами;
21. Отмечает с удовлетворением, что трудности правового характера, присущие переходному экономическому периоду в стране, и те социальные трудности, которые их обычно сопровождают, побудили федеральные власти начать серьезную реформу правовых и институциональных основ местного самоуправления, главная задача которой – обеспечить более четкое, сбалансированное и справедливое разграничение полномочий между различными уровнями публичных органов власти и привести их в соответствие с имеющимися ресурсами;
22. Отмечает также, что эта реформа имеет целью начать территориальную реорганизацию страны и направлена на создание жизнеспособных и функциональных органов местного самоуправления на всей территории Федерации;
C. Реформа
23. Отмечает с удовлетворением, что новая редакция федерального рамочного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятая в октябре 2003 года (ниже именуемая новым рамочным законом или федеральным законом N° 131), ориентирована на решение проблем, мешающих функционированию системы местного самоуправления, на развитие этой системы и на приведение ее и далее в соответствие с Конституцией Российской Федерации;
24. Приветствует, в частности:
a. то, что новый закон признает за органами местного самоуправления качество публичных органов власти, подтверждает, что местное самоуправление является одной из основ конституционного порядка в России и гарантирует его осуществление на всей территории Федерации;
b. что новый закон гарантирует в своей статье 1 пункт 2 решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления под собственную ответственность вопросов местного значения;
c. что в статье 4 пункт 1 нового закона уточняется, что одной из основ местного самоуправления являются международные договоры, участницей которых является Российская Федерация;
25. С удовлетворением отмечает, что новый рамочный закон содержит многочисленные важные положения, которые ранее либо отсутствовали, либо были сформулированы в федеральном законе N°154 иным образом, и отмечает, что это касается:
a. принципов территориальной организации местного самоуправления (создания трех типов муниципальных образований: поселение [городское или сельское] ; муниципальный район и городской округ;
b. регулирования вопросов местного значения, в соответствии с типом муниципального образования;
c. создания местной администрации в качестве обязательного органа;
d. запрет для руководителя органа местного самоуправления сочетать полномочия председателя представительного органа и руководителя местной администрации;
e. более полного регулирования форм участия населения в местном самоуправлении;
f. сотрудничества между органами местного самоуправления и создания в каждом субъекте Федерации совета органов местного самоуправления;
g. консультаций с населением в отношении отзыва выборного лица на местном уровне, по вопросу об изменении границ и по изменениям в муниципальном образовании;
h. изменений бюджетной системы и системы собственности;
26. Полагает, что эта новая модель позволяет:
a. решать конкретные вопросы местного значения на том уровне, где имеются средства и обеспечивать организационные и структурные возможности для этого;
b. выполнять двойную задачу: создавать оптимальную систему взаимоотношений между местным органом власти и населением, с одной стороны, и местным органом власти и государственными структурами, с другой;
c. определять конкретные принципы и процедуры по наделению полномочиями, а также в области ответственности между различными уровнями власти, создавать инструменты контроля, как со стороны граждан, так и со стороны государства;
d. точно определить те формы, в которых государственные полномочия делегируются органам местного самоуправления;
e. исключить необеспеченные «федеральные мандаты»;
f. развивать концепцию сотрудничества между местными органами власти, которая практически отсутствовала в предыдущем законе от 1995 года;
D. Рекомендации федеральным органам власти:
27. Будет и впредь уделять внимание определенным моментам, связанным с поэтапной реализацией нового закона, и полагает, что необходимо подчеркнуть следующие аспекты, призывая федеральные власти уделять им особое внимание при реализации рамочного закона, руководствуясь при этом принципами Хартии:
a. финансовые средства (статья 9 Хартии) и муниципальная собственность:
успех реформы может быть поставлен под вопрос, если у вновь создаваемых местных органов власти не будет в итоге необходимых и соответствующих средств для выполнения своих полномочий. Действительно, этот вопрос, как представляется, является основополагающим. Именно поэтому следует следить за тем, чтобы у местных органов власти была достаточная собственная финансовая и материальная база для выполнения своих задач. Это должно отражаться, в частности, в объявленных изменениях в Налоговый и Бюджетный кодексы, а также в принятии нового закона о публичной собственности;
b. создание новых местных органов власти, возможное изменение статуса и границ существующих местных органов власти (статья 5 Хартии) :
вопрос о переходе существующих городских муниципальных образований [городов] к статусу «городских округов» имеет важное значение для городов России, и для развития страны в целом. Поэтому следует следить за тем, чтобы сохранять те городские муниципалитеты, у которых имеется прочная экономическая и социальная база, и где население четко ассоциирует себя с данным муниципалитетом, чтобы исключить случаи необоснованного изменения статуса муниципального образования ;
c. делегирование государственных полномочий (статья 4.5 Хартии) :
этот вопрос также важен, поскольку на местные органы власти будет возложена ответственность за исполнение определенного круга полномочий, делегированных государством. Следует объективно определить, имеют ли органы местного самоуправления возможность выполнять переданные со стороны государства полномочия, и такая передача полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться передачей необходимых средств, как это и предусмотрено федеральным законодательством.
d. административный контроль (статья 8 Хартии) :
i. административный контроль над действиями местных органов власти, направленный на обеспечение законности, осуществляется прокуратурой или судами. Это является важным достижением для местных органов власти;
ii. в новом законе уточняются процедура контроля в отношении действий местных органов власти, а также привлечение к ответственности и санкции в отношении выборных органов местного самоуправления [представительного органа, руководителя муниципалитета или главы администрации]. Местные органы власти имеют достаточные гарантии, для того чтобы оспаривать через суды касающиеся их решения. Таким образом, именно судебная власть призвана в полной мере сыграть роль в этой процедуре;
iii. кроме того, в соответствии с законодательством, процедура привлечения к ответственности выборных органов должна носить исключительный характер;
e. юридическая защита (статья 11 Хартии) :
i.. в настоящее время местные органы власти располагают, при соблюдении определенных условий и некоторых формальностей, возможностью обращаться для защиты своих прав в Конституционный суд;
ii. было бы целесообразно изменить федеральный закон о Конституционном суде Российской Федерации для того, чтобы предоставить местным органом власти право обращаться напрямую в Конституционный суд в связи с любым федеральным законом или нормативным актом, который наносит ущерб их правам;
f. компетентные органы государственной власти в области местного самоуправления :
призывает российские федеральные власти определить орган государственной власти в Правительстве РФ, в компетенцию которого будет входить определение и реализация политики государства в области местного самоуправления ;
g. участие иностранцев в публичной жизни на местном уровне:
призывает российские власти подписать и ратифицировать Европейскую конвенцию об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне (СЕД n° 144);
III. В ОТНОШЕНИИ ФЕДЕРАЛИЗМА, Конгресс:
E. В отношении общих рамок реформы:
28. Отмечает, что на отношения между Федерацией и субъектами Федерации по-прежнему влияют трудности, порождаемые:
a. отсутствием точности в применении конституционных положений об осуществлении полномочий по предметам совместного ведения;
b. трудностями в нахождении правильного места для договоров и соглашений между Федерацией и субъектами в институциональной структуре страны;
c. разрывом между полномочиями, осуществляемыми субъектами и имеющимися финансовыми средствами;
d. различиями между уровнем развития разных субъектов;
e. отсутствием точности в процедурах контроля со стороны федеральных властей;
29. Отмечает, что реформа федерализма на основе Конституции, которая отражена в федеральном законе от 4 июля 2003 года (ниже именуемом федеральном законом N° 95), была направлена прежде всего на то, чтобы:
a. найти для конституционных принципов, установленных в статьях 71-73, точное выражение в рамочном законе, который подробно определял бы не только те аспекты, которые связаны с организацией публичных органов власти в субъектах Федерации, но и устанавливал бы рамки осуществления полномочий по предметам совместного ведения, поскольку ранее это часто порождало трудности в отношениях между Федерацией и субъектами;
b. подтвердить принцип верховенства федерального законодательства;
c. обеспечить соответствие между полномочиями и их финансированием;
d. лучше организовывать контроль со стороны федеральных органов государственной власти;
30. Полагает, что Комиссия под председательством Дмитрия Козака и российские законодатели проделали значительную работу по уточнению и разъяснению конституционных положений, связанных с отношениями между Федерацией и субъектами, в частности, в отношении разграничения полномочий по предметам совместного ведения;
31. Отмечает, что новый закон представляется достаточно гибким для того, чтобы регулировать конкретные ситуации или преодолевать кризисные ситуации (например, через договоры), соблюдая при этом федеральную Конституцию;
32. Считает, что стремление к ясности и точности должно приветствоваться, поскольку это способствует преодолению таких ситуаций, когда региональное законодательство вступает в явное противоречие с федеральным;
33. Приветствует с этой точки зрения осуществлявшуюся в 2000-2003 годах работу по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством;
F. Рекомендации федеральным органам власти:
34. Конгресс будет внимательно следить за некоторыми аспектами поэтапной реализации нового законодательства и полагает, что необходимо подчеркнуть следующие моменты. Призывает в этой связи федеральные органы власти уделять этим моментам особое внимание при применении на практике рамочного закона:
a. понятие «суверенитета»:
i. принимает во внимание, что в своем решении от 7 июня 2000 г. Конституционный суд подтвердил, что только Российская Федерация является носителем суверенитета и что субъекты, которых затрагивает данное решение и постановление от 27 июня 2000 г. исключили из своих конституций положения, аннулированные Конституционным судом;
ii. напоминает, что в своей Резолюции CG (11) 5 Конгресс призывает субъекты Федерации выполнять данное решение Конституционного суда;
b. договоры и соглашения:
i. отмечает, что с 1994 по 1998 год было подписано 42 договора с 46 субъектами Федерации, и что в настоящее время большинство регионов отказалось от идеи заключения договоров о разграничении полномочий, поскольку их историческая миссия была выполнена и все договоры должны быть подтверждены в течение двух лет;
ii. полагает, что новая процедура заключения договоров отражает стремление Федерации обеспечивать соблюдение основных прав граждан и преемственность юридического пространства на всей территории Федерации;
iii. отмечает, что заключение договоров о разграничении полномочий разрешается только в том случае, если это определяется экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации и в той мере, в какой эти особенности требуют иного разграничения полномочий, чем это предусмотрено в федеральном законодательстве (при этом срок действия договора ограничивается 10 годами) ;
iv. полагает, что такой подход содействует тому, чтобы в полной мере учитывать особенности субъектов Федерации и позволяет избегать определенных сложных ситуаций при уважении многообразия регионов России;
c. разграничение полномочий:
i. полагает, что положения нового закона, которые связывают разграничение полномочий с обязанностями финансирования и наличием достаточного финансирования, соответствуют принципу взаимоувязывания и усиливают ответственность региональных органов власти по отношению к своим избирателям;
ii. продолжает внимательно следить за применением этих новых положений, которые в большой степени будут зависеть от реальных средств субъектов Федерации и схем по перераспределению финансовых средств между субъектами Федерации;
iii. отмечает, что принцип такого перераспределения предусмотрен в законе и оно будет проходить в форме дотаций в фонд поддержки федерального бюджета для субъектов Федерации;
iv. уделяет особое внимание осуществлению собственных полномочий и полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, в рамках, установленных законодательством;
d. контроль со стороны федеральных органов власти:
i. разделяет стремление федеральных органов власти обеспечить выполнение Конституции, федеральных законов и судебных решений на всей территории Федерации;
ii. полагает, что реализация в полной мере федерального законодательства должна обеспечиваться, в частности, в области прав человека и меньшинств;
iii. полагает, что процедуры контроля, предусмотренные по новому закону, предоставляют достаточные гарантии региональным органам власти, в частности, благодаря возможностям судебного обжалования;
iv. уделяет особое внимание этому вопросу и надеется, что судебная власть полностью выполнит свою роль в рамках тех процедур, которые предусмотрены законом;
v. напоминает, что процедуры, предусмотренные в статье 29 пункты 2-3 (отстранение от должности) нового закона, представляют собой крайнюю меру, когда речь идет о серьезном нарушении федерального законодательства, и полагает, что следует избегать расширительного толкования данных положений;
e. состав Совета Федерации:
призывает российские органы власти продолжить обсуждения по составу Совета Федерации с целью лучшего обеспечения демократической представительности и усиления связей органов Совета Федерации с регионами;
f. проект европейской конвенции о региональном самоуправлении:
призывает российские власти поддержать проект Европейской хартии о региональном самоуправлении;
g. трансграничное сотрудничество:
i. призывает российские власти продолжать содействовать трансграничному сотрудничеству между регионами и органами местного самоуправления России и территориальными властями соседних стран, в частности, на основе Рекомендации 125 (2003) ;
ii. призывает российские власти подписать и ратифицировать Дополнительные протоколы N° 1 и N° 2 (СЕД n° 159 и СЕД n° 169) к Европейской Рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти (СЕД n° 106).
G. Политический диалог с Конгрессом Совета Европы:
35. Приглашает компетентные федеральные власти России информировать Конгресс о ходе реализации реформы местного самоуправления и федерализма в России на следующей институциональной сессии Конгресса.
1 Обсуждена и принята Конгрессом 26 мая 2004 г. на втором заседании (см. док. CG (11) 5, проект Рекомендации, представленный докладчиками д-ром Г. Родио (Италия, М, ЕНП/ХД) и Г. У. Штоклингом (Швейцария, Р, ГНЛД).
2 Докладчик-заместитель от Палаты регионов