Strasbourg, le 22 mai

Rapport de la mission d’observation des élections municpales et régionales en Ukraine – 29 mars 1998

Rapporteurs: Guido RHODIO (Italie) et Lambert VAN NISTELROOIJ (Pays-Bas)

Adopté par le Bureau lors de sa réunion du 27 avril 1998 à Genève

Sommaire

1. Généralités
2. Les élections
3. La délégation du CPLRE et ses destinations
4. Le programme de la délégation
5. La campagne électorale
i. Générale
ii. Odessa
iii. Crimée
iv. Kiev
6. Le jour des élections
7. Résultats
8. La couverture de presse
9. Coopération l'Assemblée parlementaire/CPLRE
10. L'OSCE
11. Conclusions
Annexe: Communiqués de presse du CPLRE

1. Généralités

À sa réunion de Lecce (Italie) du 3 février 1998, le Bureau du CPLRE a accepté l'invitation que lui faisait le Parlement ukrainien de nommer une délégation pour venir observer les élections locales et régionales devant se tenir en Ukraine le 29 mars (lettre de M. Muysika, Vice-Président du Parlement ukrainien, en date du 30 janvier 1998).

Ce faisant, le Bureau avait à l'esprit l'avis de son Groupe rapporteur sur l'Ukraine, qui est en train d'élaborer un rapport pour la Session de 1998 du CPLRE, et ses propres délibérations antérieures, qui l'avaient amené à se déclarer préoccupé par l'absence de réforme tendant à l'autonomie locale dans ce pays, où l'on observe une influence excessive du pouvoir central sur les structures locales et régionales.

Au cours des derniers mois, en outre, il s'est produit une crise dans la gestion de Kiev et de Sébastopol ; en effet, outre le déséquilibre existant entre les élus et l'administration centrale, un chef dûment élu au Conseil municipal de la ville de Kiev a été relevé de ses fonctions à l'issue d'une procédure juridiquement douteuse, et la décision ultérieure de la Cour suprême - qui portait annulation de cette mesure - n'a pas été appliquée.

Au surplus, et ceci résume la confrontation entre le Parlement et le Président qui empoisonne depuis les quelques derniers mois le climat politique de l'Ukraine, on assiste au maintien du veto présidentiel contre un projet de loi capital voté par le Parlement au sujet de l'administration territoriale et du nouveau statut de Kiev et Sébastopol, deux villes dont la Constitution précise qu'elles ont un statut spécial.

De plus, au cours des semaines précédant les élections, le Secrétariat a reçu de multiples plaintes relatives à la campagne électorale, notamment à la situation conflictuelle préoccupante qui régnait à Odessa, avec les médias et à l'incertitude sur le point de savoir s'il y aurait ou non élection au suffrage direct des chefs des administrations des villes de Kiev et Sébastopol.

Ces considérations ont donc incité le Bureau à accepter l'invitation et à nommer sa délégation en vue d'une mission qu'à de rares exceptions près, le CPLRE réserve normalement aux pays candidats à l'adhésion.

2. Les élections

Les élections devaient se tenir dans tout le pays à trois niveaux : conseils municipaux, conseils de district (rayon) et conseils de région (oblast) ; en même temps, mais séparément, devaient être élus les présidents de tous ces organes.

En outre, elles ont eu lieu le même jour que les élections législatives, pour lesquelles l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe avait nommé une délégation d'observateurs.

En plus des délégations du Conseil de l'Europe, ont observé les élections l'OSCE, certaines délégations nationales et des observateurs ukrainiens appartenant à divers partis politiques.

Les préparatifs des élections ont été assurés par une Commission électorale centrale, aidée de la Fédération internationale pour les systèmes électoraux (FISE), ONG qui a son siège à Kiev et avait déjà prêté assistance à l'Ukraine sur des points de droit.

Le vote devait se dérouler dans 38.000 bureaux de vote.

Plus de trente partis politiques étaient en lice. Une liste des principaux d'entre eux, dressée par l'International Republican Institute (IRI), à Washington, est disponible auprès du Secrétariat.

3. Les délégations du CPLRE et leurs destinations

Kiev
- M. Alain CHÉNARD (France), Vice-Président du Congrès, conseiller municipal de Nantes, Rapporteur pour l'Ukraine de la Chambre
- M. Catalin Calin CHIRITA (Roumanie), Maire du 5ème secteur de la municipalité de Bucarest
- M. Dimitrios FRANGOS (Grèce), Gouverneur d'Attique orientale, Grèce
- M. Louis ROPPE (Belgique), conseiller provincial du Limbourg
- M. Richard HARTLEY (Secrétariat)
- M. Wilfrud NARTUS, Ambassadeur de Belgique auprès de l'Ukraine (dans une capacité ex officio)

Donetsk
- M. Ton DOESBURG (Pays-Bas), membre de l'Exécutif provincial de Gueldre
- M. György RINGELHANN (Hongrie), Maire d'Eger

Odessa
- M. Leon KIERES (Pologne), Vice-Président du Congrès, conseiller de Wroclaw
- M. Jiri VANICEK (République tchèque), Maire de Tabor

Sébastopol-Yalta (logement à Simféropol)
- Mme Lea TOLONEN (Finlande), Maire d'Ähtäri
- M. Anthony DEGIOVANNI (Malte), conseiller de Fgura

Transcarpatie (logement à Oujgorod)
- M. Alexander SLAFKOVSKY (Slovaquie), membre du Conseil municipal de Liptovsky Mikulas
- M. Janos PERENYI (Secrétariat)

Secrétariat :
- M. Richard HARTLEY, responsable du Secrétariat de la Chambre des pouvoirs locaux du CPLRE, Conseil de l'Europe
- M. Janos PERENYI, Conseiller pour le programme LODE, Conseil de l'Europe

La plupart des membres de la délégation sont arrivés à Kiev le vendredi 27 mars pour assister à des séances de mise au courant. Ils ont tous réussi à y revenir le lundi 30 pour prendre part à une séance de d'information, puis à la conférence de presse (voir ci-dessous).

4. Le programme de la délégation

Avec l'aide du Secrétariat et du Parlement ukrainien, chaque équipe de la délégation du CPLRE a eu le samedi 28 mars une série de rencontres et d'entretiens avec des candidats aux postes de conseiller et de maire, des représentants des principaux partis politiques en lice, les commissions électorales, des administrateurs locaux et régionaux et des représentants des médias ; c'est ainsi qu'une table ronde avec la presse a eu lieu à Odessa.

Ces réunions étaient destinées à fournir aux délégués un maximum d'informations et d'impressions pour qu'ils puissent se faire l'idée la plus objective possible de la campagne électorale.

5. La campagne électorale

i. Générale

Il y a eu de très nombreuses difficultés en ce qui concerne les médias.

La Pravda d'Ukraine a été fermée et une lourde amende infligée à un autre grand quotidien national, le Kievski Vedomostyi. Il y a été émis d'innombrables allégations d'inégalité d'accès aux médias, notamment pour les candidats de l'opposition, ce qui devait inciter l'OSCE - dans son communiqué de presse - à mettre "en doute que l'Ukraine eût honoré son obligation, souscrite en tant qu'État membre du Conseil de l'Europe, de respecter les droits et libertés de la presse.".

À Odessa ont été recueillies plusieurs plaintes concernant des ingérences dans le travail des médias (voir ci-dessous).

En matière de procédure, des griefs ont été exprimés quant à la composition de certaines commissions électorales, au sein desquelles les administrations pertinentes ou les partis majoritaires dans la région (ou les deux à la fois) auraient exercé une influence excessive. Certaines plaintes adressées à la Commission électorale centrale sont demeurées sans réponse, et il y a eu des retards ou des obstructions dans l'inscription de certains candidats.

La délégation du CPLRE a recueilli des allégations dont il ressortait que les candidats officiels appartenant à l'exécutif auraient été favorisés dans la mesure où ils auraient disposé de ressources et d'un soutien logistique hors de portée des candidats de l'opposition.

Quelques jours avant les élections, le découpage des circonscriptions et - in extremis - la loi électorale ont fait l'objet de modifications que les partis d'opposition ont présentées comme dictées par des considérations politiques.

La délégation du CPLRE présente à Kiev a rencontré la Commission parlementaire sur la fraude électorale, dont les membres ont dit ouvertement qu'il y avait eu ingérence des organes exécutifs dans les commissions électorales, corruption d'électeurs, menaces et voies de fait à l'encontre de plusieurs candidats (quelqu'un aurait tiré sur le Maire de Lubny) et stockage inapproprié des bulletins de vote qui, dans plusieurs cas, auraient été éparpillés autour du bureau de vote avant le scrutin.

D'une manière générale, les observateurs ont estimé que la loi électorale était trop compliquée, qu'il y avait trop d'élections le même jour - d'où un risque de confusion dans l'esprit des électeurs - et que les partis en présence étaient trop nombreux.

ii. Odessa

À Odessa, un conflit particulièrement notoire et perturbateur entre M. Bodelan, Gouverneur de la région, et M. Gurvits, Maire de la ville - tous deux candidats au poste de Maire -, a pesé sur la campagne et créé un climat d'intimidation.

La chaîne de télévision municipale "Art" a fait l'objet d'un raid qui s'est soldé par la confiscation de matériel ; la télévision et la radio de l'opposition ont été plusieurs fois empêchées d'émettre, parfois sous le prétexte d'une alerte à la bombe ; le rédacteur-en-chef de l'Odessa Evening Post a été assassiné ; il y a eu des tentatives d'assassinat sur les personnes d'un conseiller municipal et du Maire lui-même, M. Gurvits. Le président d'une commission de district a essuyé des coups de feu, un autre a été enlevé, et la milice relevant de l'administration régionale a occupé l'hôtel de ville.

Des fonctionnaires chargés d'appliquer les procédures électorales n'ont pas osé rentrer chez eux parce qu'ils avaient reçu des menaces au téléphone, et leurs familles ont dû être provisoirement hébergées ailleurs. Il aurait été fait appel aux tribunaux indûment, à des fins électorales, et dans une ville où les lois sur la privatisation n'ont pas encore été appliquées, il y avait une certaine collusion entre des intérêts politiques et économiques.

La délégation du CPLRE à Odessa a soigneusement évité de prendre parti, mais il allait de soi qu'un tel climat d'intimidation influerait sur les électeurs. L'avant-veille des élections, un tribunal local a ordonné que le nom de M. Gurvits soit biffé de la liste des candidats sous prétexte que l'intéressé aurait violé un règlement. Or, ni la délégation du CPLRE, ni la Commission électorale locale, qui devait du reste maintenir la candidature en question, n'ont trouvé de motif valable à une telle mesure. Le jour même des élections, soit le 29 mars, une autre décision judiciaire, prise à huis clos, annulait la candidature de M. Gurvits, mesure proclamée aussitôt par la radio officielle (voir ci-dessous).

iii. Crimée

En Crimée, on a attiré l'attention de la délégation du CPLRE sur le fait que les Tartares étaient privés du droit de vote. Bien que les Tartares ne soient pas citoyens de l'Ukraine et n'aient donc pas le droit de prendre part au vote en vertu de la loi électorale, certains parlementaires ukrainiens se sont déclarés d'avis que les autorités ukrainiennes auraient pu voter une loi leur accordant ce droit en attendant la régularisation de leur situation.

Il s'est posé un autre problème à Yalta, où le maire a été remplacé par un fonctionnaire nommé à Kiev, manoeuvre dont le Gouverneur de la Région autonome de Crimée s'est plaint auprès du Secrétaire Général. Encore un problème, enfin, s'est posé à Sébastopol où, comme à Kiev, on a ignoré jusqu'à la dernière minute si l'élection du Chef de l'administration de la ville aurait lieu ou non au suffrage direct.

iv. Kiev

À Kiev, il y eu controverse au sujet de l'élection directe du Chef du Conseil municipal de la ville.

Auparavant, le Secrétariat avait reçu de nombreuses plaintes concernant le refus, par le Président, d'organiser une élection au suffrage direct afin de pourvoir le poste en question.

En vertu du droit général sur l'administration locale de l'Ukraine et de la Constitution ukrainienne, les Chefs des administrations municipales doivent être élus directement par la population. Dans le cas de Kiev et Sébastopol, qui jouissent d'un statut spécial, le projet de loi parlementaire relatif à un nouveau statut prévoit de telles élections, mais se trouve actuellement bloqué par un veto présidentiel. L'ancienne législation sur Kiev (ou le droit général) est donc encore théoriquement applicable ; or, elle aussi prévoit la tenue d'une élection au suffrage direct. Telle est la position du Parlement.

Elle est contestée par l'administration présidentielle, qui n'a accepté que les élections aux conseils municipaux, l'élection directe des chefs des conseils municipaux devant attendre - selon elle - la promulgation d'une nouvelle loi sur le statut de Kiev et Sébastopol. Les candidats d'opposition que la délégation a rencontrés ont bruyamment condamné ce refus, comme une stratégie ayant pour but de conserver à la présidence une mainmise sur la capitale.

L'historique du conflit concernant l'élection directe du chef du Consei municipal de la ville

a. Le Parlement décide d'organiser des élections au suffrage direct et vote un projet de loi électorale allant dans ce sens ;
b. l'administration présidentielle bloque ce projet de loi. Le tribunal municipal donne à la Commission électorale l'instruction de ne pas enregistrer les candidatures au poste de chef du Conseil;
c. ignorant cette instruction, la Commission électorale de la ville continue à préparer l'élection et fait appel à la Cour suprême ;
d. la Cour suprême décide de statuer sur l'affaire le 8 avril, soit après l'élection;
e. la Commission électorale et la plupart des candidats insistent pour que l'audience n'ait pas d'effet suspensif sur l'élection ;
f. les bulletins de vote continuent d'être imprimés et distribués ;
g. le vendredi 27, soit l'avant-veille de l'élection, la Cour constitutionnelle se réunit, et le lendemain - veille de l'élection - annonce l'annulation de cette dernière ;

On a donc donné aux citoyens de Kiev le spectacle d'une controverse judiciaire et politique qui devait aboutir à les priver de la possibilité d'élire eux-mêmes leur chef du Conseil; cela ne pouvait manquer de les indigner, eux et la plupart des candidats, dont certains avaient fait de l'autonomie locale un élément clé de leur plate-forme électorale.

6. Le jour des élections

Une telle campagne électorale ne pouvait, bien entendu, que peser sur le déroulement des élections, à la fois négativement et - peut-être - positivement. La forte participation, par exemple, peut avoir été due en partie au caractère vigoureux et polémique de la campagne.

Entre toutes ses destinations, la délégation du CPLRE a visité au total quatre vingts bureaux de vote à l'ouverture, en cours de journée et lors du dépouillement.

Le jour des élections s'est déroulé sans incident majeur et a généralement été considérée comme couronnée de succès. Cela tient pour une large part à l'omniprésence d'observateurs ukrainiens des différents partis et groupes politiques, qui a constitué une importante parade aux irrégularités. Cela tient aussi au vif intérêt de l'opinion publique pour les questions locales et les élections locales, beaucoup d'électeurs ayant estimé qu'ils pouvaient à présent choisir, et non plus seulement voter.

Les électeurs semblaient connaître la procédure électorale, et les observateurs ukrainiens n'ont pas signalé de grand problème à cet égard, même avec les urnes mobiles transportées au domicile de certains.

Le taux de participation d'environ 70 % et l'affluence des électeurs ont entraîné quelques retards et des phénomènes tels que les votes en famille, lorsqu'ils ne provoquaient pas une certaine confusion dans la mesure où plusieurs bureaux de vote offraient un espace restreint et où il semblait y avoir çà et là une pénurie d'urnes. Les délégués du CPLRE ont vu maints électeurs remplir leurs bulletins dans presque tous les endroits possibles du même bureau de vote, voire à l'extérieur de celui-ci, et des électeurs auraient même emporté leur bulletin chez eux pour pouvoir le remplir tranquillement !

On a vu distribuer des bulletins de vote non signés.

Il se peut aussi que dans certains cas, les soldats, aient exprimé des suffrages reflétant l'influence de leurs supérieurs, mais du moins la troupe a-t-elle pu voter dans les bureaux de vote civils, et non en caserne. De même, dans les prisons, peut-être la présence inévitable du personnel pénitentiaire a-t-elle exercé une influence sur le vote des détenus, mais la délégation a jugé très positif en soi que ceux-ci aient été mesure de prendre part aux élections.

Aux termes de la loi, les photographies et programmes officiels des candidats devaient être affichés dans les bureaux de vote, mais tel n'a pas toujours été le cas. En revanche, la loi électorale interdisait toute publicité en faveur des candidats dans les bureaux de vote et aux alentours, mais pas plus que l'autre règle, celle-ci n'a été observée dans chacun d'eux.

En règle générale, les électeurs ne biffaient pas de façon assez rigoureuse, les noms des candidats sur les bulletins de vote. Parfois, ils se contentaient de le faire par téléphone, l'opération étant alors accomplie d'un simple trait de plume ou même entièrement omise faute de temps.

Certains observateurs des partis politiques ont déclaré n'avoir pu observer le déroulement du scrutin aussi librement qu'ils l'auraient souhaité, à cause des restrictions imposées par les présidents de plusieurs bureaux de vote, mais ces difficultés ont été aplanies chaque fois par la commission électorale compétente et, dans un cas précis, par une délégation du CPLRE !

Le principal problème constaté le jour des élections s'est posé à Odessa où, dans la continuité du conflit auquel la campagne électorale avait donné lieu, un tribunal et une station de radio ont annoncé que la candidature de M. Gurvits avait été retirée le 29 mars. Finalement la Commission électorale centrale à adresser une télécopie à chaque bureau de vote pour lui faire part du maintien de cette candidature.

7. Les résultats

Le Secrétariat attend toujours les résultats des élections municipales et régionales.

Quelques observations:
- À Odessa, les difficultés subsistent. L'administration régionale, s'efforce à présent de faire invalider celles-ci à cause des troubles et irrégularités s'étant produits ce jour-là.
- À Kiev, le nouveau conseil municipal comprend plusieurs élus qui exercent déjà des fonctions dans l'administration de la ville. Or, pour que soit respectée la législation en vigueur sur le statut des conseillers municipaux élus, il faut que les intéressés choisissent entre ces deux mandats.
- En l'absence d'une élection au suffrage direct des chefs des administrations municipales de Kiev et Sébastopol, on ne sait toujours pas qui est aujourd'hui le maire de chacune de ces villes.

8. La couverture de presse

Elle a été considérable. Le Service de presse du Conseil de l'Europe a rassemblé un dossier complet.

La conférence de presse de la délégation du CPLRE, qui s'est tenue le lundi 30 mars, a attiré entre soixante et soixante-dix journalistes et de nombreux représentants de la télévision. Elle était présidée par le Président de la Délégation du CPLRE, M. Chénard, et a eu lieu en présence de deux membres de la délégation de l'Assemblée parlementaire.

La conférence de presse s'est poursuivie ensuite de manière informelle, les membres de la délégation du CPLRE accordant des interviews çà et là dans la salle de presse.

Voir en annexe les communiqués de presse du CPLRE (une publication juste avant et juste après les élections).

9. Coopération l'Assemblée parlementaire/CPLRE

Les délégués du CPLRE et ceux de l'Assemblée parlementaire ont coopéré de façon exemplaire. À Odessa et Sébastopol, par exemple, ils ont oeuvré ensemble, du moins le samedi, jour des entretiens avec les partis politiques.

10. OSCE

Le Secrétariat du CPLRE a pris contact avec le chef de la mission d'observation de l'OSCE, qui était logée à quelques numéros de l'hôtel où séjournait la délégation du CPLRE en mission à Kiev.

Ces contacts se sont révélés aussi amicaux qu'instructifs, et c'est en partie grâce à cela qu'il a été fait allusion - dans le communiqué de presse de l'OSCE - à la question de la démocratie locale en Ukraine. Étant donné, toutefois, leurs différences d'objectifs et de méthodes, les missions d'observation du CPLRE et de l'OSCE ont travaillé chacune de son côté.

11. Conclusions

Tout au long de sa mission, la délégation du CPLRE a été reçue avec courtoisie, efficacité et une chaleur qui donnaient à penser que sa présence en Ukraine pour ces élections était appréciée.

La campagne pour les élections a été énergique et, dans certains lieux, les gestes d'intimidation n'ont pas manqué, de même qu'un nombre significatif d'irrégularités constatées ou reportées ou encore des pratiques déloyales dont la délégation espère qu'elles feront prochainement l'objet d'un examen par les autorités compétentes.

Une certaine confusion entre les rôles respectifs du pouvoir judiciaire et des commissions électorales a également pu être constaté : utilisation à peine voilée des institutions gouvernementales (police, bureaux de procureurs, tribunaux) à des fins électorales ; pression inacceptable sur certains journaux et chaînes de télévision ; collusions des sphères politiques, financières et économiques encouragée par l'absence de transparence quant aux processus de privatisation ; procédure électorale complexe propice aux modifications de dernière minute, ainsi que d'autres problèmes importants à Kiev, Sébastopol et Odessa, dont le rapport fait état.

Pour l'avenir, le CPLRE propose des améliorations de la loi électorale afin d'éviter des changements de dernière minute, la multiplication des scrutins le même jour. Le Congrès propose également l'augmentation des bureaux de vote dans chaque circonscription afin de limiter l'affluence des votants, la clôture de la campagne électorale 48 heures avant le début du scrutin. Enfin, il importe qu'une attention particulière soit apportée afin d'assurer une impartialité totale dans la composition des commission électorales et de mettre la commission centrale des élections à l'abri de toute pression possible.

* * *

L'Ukraine connaît actuellement une phase de transition, entre un régime totalitaire et un Etat démocratique. De façon inévitable, cette phase transitoire se trouve marquée par un contrôle incessant du pouvoir exécutif ainsi qu'une détermination, à la limite de la légalité, à garder et à chercher le pouvoir politique. Il n'y a pas encore de séparation claire entre les pouvoirs judiciaire, politique et exécutif et les fonctions électives.

La Constitution ne précise pas les modalités de résolution des conflits entre la Présidence et le Parlement, ce qui ne manque pas d'avoir des conséquences sur les réformes en matière d'autonomie locale et régionale. En effet, le contrôle des municipalités et des régions est une des clés pour le contrôle du pays dans son ensemble.

Néanmoins, certains signes laissent envisager un avenir prometteur. De nouveaux députés font leur la cause de l'autonomie locale et régionale. Une des tâches du nouveau Parlement sera de procéder à des réformes dans le domaine de l'autonomie locale et régionale. Il sera soutenu dans cette tâche par la participation élevée enregistrée aux élections, par le profond intérêt que l'opinion et les institutions publiques montrent à l'égard des questions locales et par la conviction que des choix déterminants sont maintenant possibles.

NB. Liste des documents pertinents publiés à part :

1. loi de l'Ukraine sur l'élection des députés des Radas locaux et des présidents des administrations des municipalités rurales ;

2. informations sur les partis politiques, communiquées par la Commission électorale centrale et l'International Republican Institute (IRI), Washington .

3. compilation d'articles de presse sur les élections et le Congrès ;

4. décret de la Cour constitutionnelle portant annulation de l'élection au suffrage direct des chefs des administrations municipales de Kiev et Sébastopol.