Strasbourg, le 8 décembre 2003

CG/CP (10) 16

Rapport sur l'observation des élections locales en Albanie du 12 octobre 2003

Rapporteur de la délégation du Congrès : Mme Helene LUND (Danemark)

Document examiné et adopté
par la Commission permanente du Congrès le 26 novembre 2003

1. Introduction

A l'invitation de la Commission électorale centrale d'Albanie agissant au nom de son gouvernement, le CPLRE a décidé d'envoyer une délégation pour observer les élections locales organisées en Albanie le 12 octobre 2003. Conformément au Code électoral albanais de 2003, ce scrutin ne comprenait qu'un seul tour.

Le groupe d'observateurs du CPLRE se composait de M. Joseph BORG (Malte), M. Jean-Claude FRECON (France), Mme Brith FÄLDT (Suède), Mme Helene LUND (Danemark), M. Yavuz MILDON (Turquie), Mme Noreen RYAN (Irlande), M. Christopher NEWBURY (Royaume-Uni) et M. Jukka NYBERG (Finlande). La délégation était accompagnée de M. György BERGOU et de M. Mats LINDBERG du Secrétariat du CPLRE. Mme LUND a été nommée Chef de délégation.

La délégation du CPLRE souhaite remercier la Mission d'observation à long terme de l'OSCE/BIDDH, dirigée par l'Ambassadeur BARRY, pour l'excellence de sa coopération à la fois sur le plan politique et pour la préparation des aspects pratiques, et notamment logistiques, de la mission. Le BIDDH avait déployé une équipe d'observateurs de longue durée dans tout le pays pour préparer l'observation du scrutin, et a mis en place plus de 200 observateurs de courte durée. Le BIDDH a également fourni une aide précieuse à l'équipe du CPLRE, sous forme d'informations sur le contexte des élections et les événements qui les ont suivies. Une partie de ces informations ont ainsi été utilisées pour le présent rapport.

Dans les jours qui ont précédé les élections du 12 octobre, la délégation a rencontré des représentants des principaux partis politiques, de l'administration électorale albanaise, de la communauté internationale, de l'Association des maires d'Albanie, de certains groupes d'observateurs nationaux et de quelques ONG. Pour plus de détails concernant ces réunions, veuillez consulter l'Annexe 2.

Le jour du scrutin, la délégation a été répartie en cinq équipes pour couvrir cinq zones principales d'Albanie (Mme Lund/M. Bergou - Tirana, Mme Fäldt/Mme Ryan – Durres-Kavaja, M. Nyberg/M. Lindberg – Vlora-Himara, M. Mildon/M. Frecon – Pogradec-Korca et M. Borg/M. Newbury - Shkodra). Les cinq équipes ont visité en moyenne plus de dix bureaux de vote chacune.

2. Contexte politique albanais et toile de fond des élections locales d'octobre 2003

La scène politique albanaise est encore marquée par une forte polarisation. Les programmes des partis se distinguent par l'absence de questions politiques concrètes, tandis que le débat politique se concentre sur les dirigeants des deux principaux partis, notamment M. Sali BERISHA du Parti démocrate (PD) et M. Fatos NANO du Parti socialiste (PS). Le climat politique s'est toutefois nettement amélioré depuis les dernières élections locales d'octobre 2000. A l'époque, la période précédant et suivant les élections avait été marquée par le boycott des travaux parlementaires et une hostilité extrême entre les deux partis principaux. Les années 2002 et 2003 ont au contraire connu une normalisation des relations et des travaux parlementaires et le processus décisionnel parlementaire a même été caractérisé par un consensus entre le PD et le PS. L'un des bénéfices majeurs de cette atmosphère constructive, particulièrement intense en 2002 et un peu moins en 2003, a été la préparation par une commission bipartite de membres du PD et du PS d'un nouveau Code électoral, puis l'adoption de celui-ci par le Parlement albanais en juin 2003.

Au sein du PD et du PS, un certain mécontentement s'est manifesté au sujet des dirigeants. C'est ainsi que l'ancien Vice-Président du PD, M. Genc POLLO, a rompu avec le PD au printemps 2001 et formé le Nouveau parti démocratique (NPD), avec deux partis plus petits qui étaient également issus du PD. Du côté du PS, il n'y a pas de parti dissident, mais il y a eu des tensions internes, notamment entre le Président du parti et Premier ministre actuel, M. Nano, et M. Ilir META, jeune homme ancien Premier ministre du PS. M. Meta faisait partie du gouvernement dirigé par le Premier ministre M. Nano, mais il a démissionné récemment au cours d'un conflit ouvert entre les deux hommes.

Aux élections locales d'octobre 2000, le PS a remporté 69 % des suffrages et le PD 25 %. Aux élections législatives de juin 2001, le PD a eu un peu plus de succès, avec 36 % des suffrages au sein d'une alliance avec des partis plus petits, contre 53 % pour le PS et ses alliés. Aucun autre parti politique en Albanie ne recueille plus qu'un faible pourcentage des suffrages au niveau national, même si certains ont des bastions dans des municipalités. Parmi les petits partis plus importants, on peut citer le Parti social-démocrate, le Parti des droits de l'homme et le Parti républicain.

Bien que le Parti socialiste ait essayé, sans grande conviction, de modifier les circonscriptions électorales juste avant le scrutin d'octobre 2003, ce à quoi le PD s'est violemment opposé et qui n'aurait pas correspondu aux délais internationalement acceptés pour une telle modification avant des élections, la campagne électorale dans son ensemble a été la plus calme et la plus correcte de l'époque moderne en Albanie.

3. Cadre législatif des élections, y compris administration électorale et composition des commissions électorales à différents niveaux

Les élections ont été organisées selon un nouveau Code électoral, qui améliore considérablement le cadre législatif. Ce Code a été adopté en juin 2003, grâce aux travaux d'une commission parlementaire bipartite assistée par la Présence de l'OSCE en Albanie, le BIDDH et le Conseil de l'Europe.

La délégation du CPLRE a rencontré la Commission électorale centrale d'Albanie (CEC) à Tirana le vendredi 10 octobre, et a été mise au courant de la législation et des procédures administratives pour les élections. La CEC se compose de sept membres, employés à plein temps et nommés pour sept ans. Deux membres sont nommés par le Parlement, deux par le Président et trois par le Haut Conseil de la Justice. Le but est d'atteindre un équilibre politique, mais actuellement le PD prétend que la composition de la CEC est politiquement déséquilibrée en faveur du PS. Pour les élections locales, le niveau immédiatement inférieur à la CEC est celui des Commissions électorales locales (CEL). Il y en a une dans chacune des 386 municipalités d'Albanie. Le niveau le plus bas est celui des Commissions des bureaux de vote (CBV). Il y en a 4 688 en Albanie. Les CEL et les CBV se composent de sept membres nommés politiquement. La commission bipartite qui a préparé le Code électoral de 2003 avait adopté un modèle selon lequel une majorité 4-3 suffisait pour prendre les décisions essentielles. Néanmoins, par la suite, une exigence de majorité qualifiée pour les décisions principales des CEL et des CBV a été introduite. Elle permet actuellement à l'un des deux partis principaux de bloquer des décisions, comme le jour des élections à Lure et Val I Dejue, où le scrutin n'a pas pu avoir lieu car les membres des commissions se trouvaient dans une impasse.

La version finale des listes électorales comptait 2 703 608 électeurs. Malgré une amélioration constante de ces listes, elles ne sont toujours pas parfaites, en raison de mouvements de population importants en Albanie et vers d'autres pays ainsi que du caractère incomplet des adresses (les rues et les routes n'ont pas toujours de nom, et encore moins de numéros). Cette fois encore, l'opposition a soutenu que les listes avaient été manipulées dans certains endroits, et bien que les listes aient été un peu moins controversées peut-être que pour des élections précédentes, elles étaient encore le principal sujet de contestation.

Les élections locales ont lieu tous les trois ans en Albanie, au regret de l'Association des maires d'Albanie, qui estime que les nouveaux maires ont besoin d'un temps d'adaptation et qu'ils ont à peine le temps de se mettre à travailler efficacement avant de devoir de nouveau faire campagne.

4. Campagne électorale

Presque toutes les personnes rencontrées par la délégation du CPLRE sont d'avis que cette campagne électorale est la meilleure que l'Albanie ait connue à l'époque moderne du point de vue du respect de la loi, des possibilités équitables de campagne pour tous les partis et de l'équilibre de la couverture médiatique. La seule exception notable est le président du PD, M. BERISHA, qui a déclaré à la délégation du CPLRE que l'opposition avait été défavorisée dans le domaine du financement de la campagne, et que le gouvernement albanais avait permis à des candidats sortants d'utiliser des équipements publics pour leur campagne. Le président du PD soutient que la remise tardive du financement public de la campagne a exacerbé l'avantage des candidats sortants, car ils ont pu commencer leur campagne en avance en utilisant des équipements publics.

De façon générale, de plus en plus de candidats financent eux-mêmes leur campagne électorale. Ce sont donc souvent des hommes d'affaires et la remise tardive du financement public de la campagne aux partis politiques a aussi donné un certain avantage à ces candidats financièrement indépendants.

En dehors de quelques défauts mineurs, les observateurs internationaux approuvent le nouveau Code électoral, et notamment les dispositions sur la campagne et le rôle des médias.

La délégation du CPLRE a toutefois reçu des plaintes de la part de représentants des médias, pour qui la nouvelle législation électorale est trop stricte car elle empêche les médias de présenter des informations justes, en particulier en leur interdisant de montrer les candidats sous un jour défavorable même s'ils le méritent. La législation est très précise et fixe le “temps d'antenne” par parti et par candidat. Les autorités albanaises ont créé un conseil de surveillance, qui selon certains journalistes “travaille essentiellement avec des chronomètres”. Il est donc très difficile pour les médias de travailler dans ces conditions. Ces considérations doivent être prises au sérieux, mais aussi interprétées dans le contexte de la couverture médiatique des périodes électorales antérieures, où il n'y avait pas de limites aux propos diffamatoires, dans un paysage médiatique où presque aucun journal ou média électronique n'est totalement indépendant.

Par ailleurs, selon le Code électoral, la campagne doit cesser à minuit la veille des élections, en l'occurrence le samedi 11 octobre. L'équipe du CPLRE a constaté que des candidats étaient interviewés à la télévision le jour du scrutin, ce qui semble constituer une violation flagrante de la législation.

5. Préparation administrative des élections, scrutin et dépouillement

5.1 – Observations générales pour tout le pays

Le vote et le dépouillement se sont déroulés dans l'ordre et le calme dans la majorité des municipalités et communes. L'une des améliorations majeures par rapport aux élections précédentes est le fait que la nouvelle législation interdit la présence d'officiers de police dans les bureaux de vote ou à proximité, sauf à la demande du président ou du vice-président de la CBV. Cette interdiction a été parfaitement respectée presque partout, en dehors de quelques cas isolés, où il s'agissait clairement de malentendus et non d'un manquement délibéré à la règle.

Certains aspects de la préparation des élections pourraient toutefois être encore beaucoup améliorés. En particulier, la précision des listes électorales demeure médiocre. Une autre préoccupation qui concerne tout le pays est la taille des bulletins de vote par rapport à celle des urnes.

Les observateurs du CPLRE ont noté les efforts sincères des responsables des bureaux de vote dans tout le pays pour effectuer leur travail avec ordre et méthode. La plupart des CBV ont rempli leurs fonctions de façon professionnelle et confiante, mais l'équipe du CPLRE a également constaté des incertitudes quant aux procédures et des confusions parmi les membres des CBV de certains bureaux de vote, notamment pour le dépouillement. En particulier, les membres des CBV devraient être plus attentifs à chaque bulletin pour décider de le valider ou non en cas de doute.

Davantage de temps et d'efforts consacrés à la formation des responsables électoraux renforceraient certainement le professionnalisme et l'assurance des membres des CEL et des CBV.

Aucun incident particulier n'a été constaté par les observateurs du CPLRE au cours du dépouillement, à part une grande incertitude des membres de certains CBV quant aux procédures, qui a dans certains cas causé jusqu'à deux heures de retard pour le début du dépouillement.

5.2 – La taille des urnes et la taille et l'aspect des bulletins de vote

Les bulletins utilisés le jour des élections étaient beaucoup trop grands par rapport à des urnes beaucoup trop petites. Par conséquent, les urnes ont été remplies bien avant l'heure de fermeture officielle des bureaux de vote, à 19h, et dans beaucoup d'endroits les urnes supplémentaires n'ont pas été fournies à temps. Dans certains bureaux, des bulletins remplis ont donc été empilés sur le sol à côté de l'urne pleine. Il s'agit là d'une violation grave du secret du vote et les observateurs du CPLRE ont constaté que cela réduisait la confiance des électeurs dans la procédure de vote, car certains ont fait demi-tour et quitté le bureau en voyant la pile de bulletins sur le sol. Les principaux partis politiques s'étaient mis d'accord sur l'aspect et la taille des urnes et des bulletins. Il est difficilement concevable que personne ne se soit rendu compte que les urnes n'étaient pas de la bonne taille, ce que les observateurs du CPLRE ont tout de suite compris en les voyant dans les CEL la veille du scrutin.

L'équipe du CPLRE a été informée que les urnes avaient été testées et remplies de 800 bulletins (en principe, 1 000 électeurs au plus sont inscrits sur la liste d'un bureau de vote en Albanie). La taille des bulletins aurait été modifiée après le test. Quel que soit l'enchaînement des décisions sur la taille des bulletins et du test, le fait est que les urnes étaient beaucoup trop petites le jour des élections. L'équipe du CPLRE a vu des urnes presque pleines alors qu'elles ne contenaient qu'environ 400 bulletins. L'autre effet indésirable de la taille des urnes a été que des responsables des CBV ont essayé de pousser les bulletins à l'intérieur des urnes avec des règles et autres outils, endommageant ainsi certains bulletins. Au moment du dépouillement, les CBV ont dû se consulter pour décider d'accepter ou non ces bulletins abîmés. Cette difficulté technique représente un obstacle incompréhensible et totalement inutile sur la voie d'élections bien gérées.

En outre, le fait que les bulletins pour l'élection des maires et les bulletins pour l'élection des conseils municipaux aient été réunis sur un seul papier a compliqué le dépouillement, puisque le décompte des deux parties du scrutin ne pouvait pas avoir lieu en parallèle. Des complications et délais inutiles sont également survenus lorsqu'un côté du bulletin utilisé pour une élection avait été mal rempli, mais pas l'autre. De plus, dans la zone de Tirana où deux scrutins avaient lieu – l'un pour le maire et le conseil municipal du Grand Tirana, l'autre pour le maire et le conseil municipal de chacun des quartiers de Tirana – les deux groupes de bulletins étaient de la même couleur, et donc plus difficiles à dissocier pour le dépouillement.

Au cours de la journée des élections, l'administration électorale a essayé de livrer des urnes supplémentaires, parfois par hélicoptère, mais elles sont souvent parvenues trop tard aux bureaux de vote. En outre, les urnes supplémentaires n'ont été distribuées que dans les grandes villes, et pas dans les plus petites municipalités ou les zones rurales. En raison de ces difficultés, la CEC a décidé de repousser d'une heure la fermeture des bureaux de vote à Tirana mais cet ordre n'a été appliqué que par certaines CBV de Tirana, ce qui a encore augmenté la confusion parmi les électeurs.

5.3 - Himara

Le deuxième tour des élections locales de 2000 avait été obscurci par une polarisation dans la petite municipalité d'Himara, entre la minorité hellénophone et une coalition invraisemblable (dans le contexte politique albanais) entre le PS et le PD contre le Parti des droits de l'homme, considéré comme le représentant de la minorité hellénophone en Albanie. De manière générale, la plupart des politiciens albanais, à l'exception de ceux du Parti des droits de l'homme, ne reconnaissent pas l'existence d'une minorité hellénophone à Himara.

Les tensions au cours des élections de 2000 avaient été aggravées par l'intervention de beaucoup de responsables officiels de Tirana, mais également de parlementaires et de membres du gouvernement grecs. La fin de la campagne locale et nationale avait été ruinée par la rhétorique nationaliste opposant les Albanais à la minorité grecque, sur fond de crispation des relations entre l'Albanie et la Grèce.

Pour les élections d'octobre 2003 aussi, des bus entiers d'Albanais travaillant en Grèce mais originaires des régions hellénophones d'Albanie se sont rendus à Himara et dans d'autres régions pour voter. D'après des sources de l'OSCE, avant midi le samedi 11 octobre, 72 bus de ce type, transportant environ 4 000 personnes, étaient entrés en Albanie. A Himara, les observateurs du CPLRE ont rapporté la présence de huit bus. Mais cette fois-ci il n'y avait pas de parlementaires grecs, et en dehors de quelques équipes de journalistes grecs qui auraient pénétré dans des bureaux de vote d'Himara sans autorisation, il n'y a pas eu d'ingérence illégale venant de la Grèce.

En comparaison avec les élections d'octobre 2000, les tensions ont été mineures. Cette fois-ci une autre coalition avait été formée à Himara : le PD s'était allié avec le Parti des droits de l'homme contre le candidat socialiste. Il existait donc une alliance différente au niveau local et au niveau national, où le Parti des droits de l'homme fait partie du gouvernement dirigé par les socialistes tandis que le PD est le principal parti d'opposition.

Des incidents ont néanmoins eu lieu dans certains bureaux de vote d'Himara où certains électeurs, qui se disaient pour la plupart partisans du Parti des droits de l'homme, ont soutenu que leurs noms avaient été rayés de la liste électorale, ou que les données les concernant avaient été truquées sur la dernière version de la liste. Les observateurs du CPLRE n'ont pas pu déterminer si des manipulations délibérées avaient eu lieu, mais ils ont constaté un assez grand nombre de cas dans lesquels de légères erreurs sur la date de naissance ou l'orthographe du nom ont empêché les électeurs concernés de voter. Nombre de ces électeurs exclus ont prétendu que les données les concernant étaient correctes dans la version précédente de la liste électorale, et que la dernière version n'était arrivée que la veille des élections. Ils ont également soutenu que les membres des CBV, co-résidents de la ville relativement petite d'Himara, les connaissaient personnellement et auraient dû leur permettre de voter malgré les erreurs techniques. Si les allégations de manipulation des listes électorales sont fondées, cela constitue naturellement une violation très grave, mais sans influence sur le résultat du scrutin, puisque la coalition PD/Parti des droits de l'homme a remporté les élections à Himara. Le PS a demandé l'annulation des résultats, et le CEC a rejeté cette requête mais a ordonné un nouveau scrutin dans deux bureaux de vote (voir ci-dessous).

Par ailleurs, un incident regrettable s'est produit à l'extérieur d'un bureau de vote d'Himara vers l'heure de la fermeture, lorsqu'une bombe a explosé, blessant plusieurs personnes. L'une des équipes du CPLRE avait visité ce bureau de vote quelques heures avant l'explosion et plusieurs représentants de la minorité hellénophone lui avaient fait part de leurs doléances, mais d'une façon non agressive et dans une atmosphère apparemment détendue. Enfin, une urne a été dérobée dans un bureau de vote de la zone d'Himara.

La CEC a demandé d'organiser un nouveau scrutin dans quatre bureaux de vote de la zone d'Himara où, pour une raison ou une autre, les élections ne se sont pas déroulées correctement ; parmi ces bureaux figure celui dans lequel une urne a été dérobée lors du premier tour. Selon des informations émanant du BIDDH et de la Présence de l'OSCE en Albanie, qui ont observé le nouveau scrutin, celui-ci a été entaché de graves irrégularités, qui ont finalement obligé la CEC à invalider les nouveaux résultats et à déclarer élu le candidat de la coalition PD/Parti des droits de l'homme, sur la base des résultats obtenus dans l'ensemble des autres bureaux de vote lors du premier tour.

De l'avis de la délégation du Congrès, l'issue des élections n'est pas contestable dans la mesure où elle repose sur les résultats obtenus lors du premier tour dans les bureaux de vote où aucune irrégularité grave n'a été observée. Néanmoins, on voit mal pourquoi la CEC a estimé que les résultats du premier tour étaient plus valables après l'échec du nouveau scrutin qu'avant sa tenue. Les irrégularités observées à Himara en octobre 2003 doivent être considérées comme graves, et c'est avec regret que la délégation note que le nom de la petite ville d'Himara restera associé à des problèmes électoraux et à une controverse, même après les élections d'octobre 2003.

5.4 – Vote familial et participation des femmes aux élections

5.5 – Autres problèmes

En plus des phénomènes mentionnés ci-dessus et qui touchent tout le pays, les équipes du CPLRE ont observé d'autres problèmes dans certains bureaux de vote :

Ø Le bureau de vote de Vlora, dont l'ouverture a été observée par l'équipe du CPLRE présente, a commencé à accueillir des électeurs avec près d'une heure de retard après un débat confus parmi les membres de la CBV au sujet du nombre exact de membres de la commission. Des conseils ont été demandés par téléphone à un dirigeant d'un parti local et non à la CEL.
Ø La pulvérisation d'encre sur les mains des électeurs pour les empêcher de voter deux fois semble avoir été effectuée et vérifiée de façon aléatoire, voire pas du tout dans certains bureaux.
Ø Dans la zone de Shkodra, l'équipe du CPLRE a observé des signatures apparemment multiples, avec la même écriture, sur la liste électorale que les électeurs doivent signer lorsqu'on leur remet le bulletin à remplir.
Ø Dans les régions rurales de la zone de Durres, la taille des bureaux de vote était fréquemment inadaptée, ce qui a entraîné un encombrement des bureaux et a donc empêché le déroulement ordonné et correct du scrutin.
Ø Dans les zones rurales, l'identité des électeurs n'a souvent pas été vérifiée grâce à des papiers d'identité, mais ne faut pas oublier que les membres des CBV connaissent parfois les électeurs personnellement dans des communautés petites. En outre, dans les zones rurales les listes n'ont souvent pas été signées par les électeurs.

Annexe 1 – Communiqué de presse