Rapport sur la situation de l’autonomie locale et régionale en République de Bulgarie - CG (5) 3 Partie II
Rapporteurs: Giorgio DE SABBATA (Italie) et Llibert CUATRECASAS (Espagne)
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EXPOSE DES MOTIFS
AVANT-PROPOS
En vertu de sa Résolution 31 (1996), paragraphe 11, le Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) a décidé de rédiger de temps en temps des rapports portant sur la situation de la démocratie locale dans les pays membres. En application de ce texte et à la lumière d'un rapport préliminaire rédigé par M. L. CUATRECASAS (Espagne), Vice-président du CPLRE, membre de la Chambre des Régions, suite à une mission exploratoire effectuée en Bulgarie du 14 au 16 juillet 1996, le CPLRE a décidé de confier à deux corapporteurs la préparation d'un rapport spécifique sur la situation de la démocratie locale et régionale en Bulgarie (Résolution 58 (1997).
Une délégation du CPLRE s'est alors rendue à deux reprises en Bulgarie. La première visite a eu lieu du 3 au 6 décembre 1997 par une délégation composée de M. G. DE SABBATA (Italie), membre de la Chambre des pouvoirs locaux, M. A-M. MORENO (Espagne), expert-consultant et de M. G. TESSARI, membre du Secrétariat. La seconde, du 11 au 14 mars 1998 par une délégation composée de MM. DE SABBATA, CUATRECASAS et TESSARI.
Le présent rapport comporte deux parties qui se complètent. La première (A) est une première approche rédigée pour l'essentiel après la première visite. On a conservé à cette partie sa fonction introductive générale. Son caractère est plutôt descriptif, alors que la seconde partie (B) rédigée après la seconde mission, est une reprise, qui comporte le cas échéant confirmation, rectification ou approfondissement, des thèmes évoqués dans la première mais qui en diffère par son caractère à la fois plus sélectif et synthétique. Cependant, il n'y a pas de séparation étanche entre les deux parties car les deux contiennent à la fois des descriptions et des évaluations. De même, les deux parties ayant été rédigées à quelque temps d'intervalle, le rapport comporte des répétitions et des redites. Il faut aussi souligner que le but du rapport n'est pas d'offrir un cadre complet de l'autonomie locale en Bulgarie. Une telle entreprise aurait demandé beaucoup plus de temps et de ressources. D'ailleurs, elle est déjà, du moins partiellement, accomplie par la brochure consacrée à la Bulgarie dans la série "Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale" (Strasbourg, 1997) éditée par la Direction de l'Environnement et des Pouvoirs locaux du Conseil de l'Europe.
Le présent rapport tend plutôt à dégager et à illustrer la compréhension même des membres de la délégation du système bulgare et met l'accent plus particulièrement sur les questions qui ont été évoquées le plus souvent avec les interlocuteurs bulgares pendant les deux visites ainsi que sur les aspects qui, à leur avis, permettent d'aboutir à une évaluation, certes partielle, mais néanmoins le plus possible correcte et réaliste de la situation de la démocratie locale et régionale en Bulgarie. Dans cet esprit, les rédacteurs espèrent que leur rapport sera un élément positif et utile dans le processus de consolidation en cours en Bulgarie des libertés et autonomies.
Pendant ses deux missions, la délégation a mis en place un programme fort serré d'entretiens, de réunions avec un vaste nombre de personnes dans plusieurs villes du pays. L'Annexe I en donne un aperçu. Pendant ses visites, la délégation a jouit d'une ambiance très amicale, réceptive et ouverte de la part des autorités locales, gouvernementales et parlementaires qui, à tout moment, ont fait preuve d'une grande disponibilité à faciliter l'accomplissement satisfaisant des missions.
A. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA DÉMOCRATIE LOCALE EN BULGARIE
1. Le contexte économique et politique
Toute analyse de la santé et profondeur de l´autonomie locale en Bulgarie doit prendre en considération, comme inéluctable point de départ, la situation économique et politique du pays. Du côté économique, la Bulgarie traverse une situation angoissante, qui se reflète de façon critique dans toutes les données macroéconomiques (inflation, salaire moyen, taux de chômage, faiblesse de la monnaie, croissance économique, etc). Du côté politique, la Bulgarie a traversé pendants les derniers mois une situation bouleversante.
Pour résumer les gros traits, on notera tout simplement que les dernières élections présidentielles se sont déroulées au mois d´octobre-novembre 1996 et elles ont été gagnées par M. Petar Stoyanov (M. Todor Kavaldjiek, Vice-Président) , du parti des Forces Démocratiques Unies (FDU). Ce même parti a remporté les dernières élections générales, tenues au mois d´avril 1997, en obtenant 137 sièges à l´Assemblée Nationale (sur 240), suivi par la coalition de la Gauche Démocratique (58 sièges), la coalition de l´Alliance pour le salut national (19 sièges), la coalition "Euro-gauche" (14 sièges), et finalement, le Bloc de l´Entreprise (12 sièges). Le nouveau gouvernement issu de ces élections est présidé par M. Ivan Kostov. Quand au ministère compétent en matière d´autonomie locale, il s´agit du ministère du Développement Régional et des Travaux Publics, qui est sous la direction de M. Evgeni Bakardjiev.
Cependant, les dernières élections locales, qui se sont tenues pour la dernière fois en 1995, ont été largement remportées par le parti socialiste, maintenant à l´opposition parlementaire. Il existe, donc, actuellement une espèce de "cohabitation" territoriale entre l´Administration centrale et les Collectivités locales. En dépit de cette situation, la délégation a constaté qu´il existe en général une sorte de "communauté" institutionnelle pour impulser le pays et résoudre les problèmes de l´Administration locale, n´importe la couleur politique respective.
2. Le cadre normatif: développements récents
La Constitution de la République de Bulgarie en vigueur a été adoptée par la Grande Assemblée Nationale le 12 juillet 1991. L´autonomie locale, entendue comme "auto-gestion" est consacrée à l´article 2. alinéa 1 . En plus, la Constitution s´occupe de "l´autogestion locale et administration locale" dans son Chapitre VII, articles 135 à 146. Les exigences formelles de l´article 2 de la CEAL sont donc bien satisfaites. D´autre part, la Bulgarie a signé la CEAL le 3 octobre 1994 et l´a ratifiée le 10 mai 1995. La CEAL est entrée en vigueur en Bulgarie le 1 septembre 1995. Au delà de ces fondements constitutionnels, l´autonomie locale en Bulgarie est réglée par la loi sur l´autonomie locale et l´administration locale, promulguée en 1991 et amendée à plusieurs reprises. C´est une Loi contemporaine de la Constitution, qui régle d´une façon compréhensive les aspects fondamentaux du régime local.
En plus de cette loi, qui se présente comme une "loi-cadre", d´autres normes réglent actuellement divers aspects du régime local en Bulgarie, comme:
la loi sur l´organisation administrative territoriale de la Bulgarie, adoptée le 30 juin 1995;
la loi sur les élections locales, adoptée en 1995 et modifiée en 1996;
la loi sur la consultation populaire, promulguée en 1996;
la loi sur la propriété des communes, adoptée en 1996;
la loi sur la division territoriale de la commune de la capitale et des grandes villes, adoptée en 1995.
Pour ce qui concerne les derniers développements normatifs, il faut mentionner que l´Assemblée Nationale venait d´approuver, au début du mois de décembre, une nouvelle loi sur les impôts et les taxes locales, qui devrait entrer en vigueur en 1998. La loi a été publiée dans le Journal Officiel le 12 décembre 1997. La délégation à été informée que la nouvelle loi cherche d´une part d´améliorer techniquement les lois qui sont actuellement en vigueur (par exemple, en faisant une différence plus nette entre "taxes" et "impôts") . D'autre part, cette loi veut assurer une plus grande autonomie financière des collectivités locales. Notamment, elle permettrait aux Communes de recouvrir elles-mêmes leurs propres impôts, en établissant leur propre administration fiscale. Jusqu`à présent c´est l´Administration financière de l ´Etat qui recouvre les impôts locaux.
Lors de sa visite à l'Assemblée nationale, le 12 mars 1998, la délégation a appris l'adoption, le même jour, d'une loi sur les budgets communaux.
Quant aux projets législatifs pour l´avenir, au cours des réunions la délégation a appris que de nouvelles lois portant sur le régime local ou sur des aspects connexes seront approuvées dans les mois à venir par l´Assemblée Nationale. Ainsi :
a. Pendant la réunion au siège du ministère du Développement Régional et de Travaux Publics, la délégation a été informée que:
- il est prévu de réformer la législation sur la propriété afin d´approfondir le processus de transfert du patrimoine aux communes;
- il y a plusieurs projets législatifs portant sur l´aménagement du territoire, qui affecteront le rôle des communes dans ce domaine, telle une loi de protection du littoral de la mer Noire, une loi de développement des régions montagneuses et une loi sur la protection des bords du Danube.
b. Au cours de l´entretien avec les élus locaux à Smoljan, la délégation a été informée qu´un projet de loi portant sur les régions frontalières était en préparation.
c. Au cours d´autres réunions, la délégation a aussi appris que :
- des amendements sont prévus à la loi sur l´autonomie locale et à la loi sur l´aménagement du territoire;
- il y a aussi des projets normatifs sur les régions, ainsi que sur les fonctionnaires publics, qui devraient être discutés dans l´avenir.
En somme, la Bulgarie offre depuis quelques années un cadre normatif assez dynamique en ce qui concerne l´autonomie locale et cette activité, loin de s´arrêter, va se poursuivre. Il faut aussi souligner que la délégation a pu constater l´existence d´une volonté presque unanime d´améliorer les lois existantes qui portent sur l´autonomie locale, bien que l´on devrait tenir compte du fait que, dans la situation économique et sociale de l´heure présente, l´amélioration "technique" du cadre normatif de l´autonomie locale n´est pas forcément la priorité en Bulgarie.
3. Le contrôle des collectivités locales par les autorités territoriales supérieures
La législation sur l´autonomie locale et l´administration locale de Bulgarie établit plusieurs contrôles sur les communes, de la part des institutions centrales de l´Etat.
D´une part, l´activité financière des collectivités locales est contrôlée par la Cour des comptes. Mais sans doute le contrôle qui importe davantage au regard de la CEAL est celui exercé par le gouverneur, qui est l´organe monocrate supérieur de l´Administration périphérique de l´Etat, nommé par le Conseil des Ministres. Le gouverneur exerce de nombreuses compétences de l´administration de l´Etat sur le territoire de la région. Par exemple, il gère la propriété de l´Etat dans la région, il coordonne l´activité industrielle des entreprises publiques, etc. Pour ce qui concerne ses compétences en matière d´autonomie locale, le gouverneur exerce une tutelle ou un contrôle sur les actes administratifs des communes, en vertu des articles 143 (alinéa 3) et 144 de la Constitution de la Bulgarie, ainsi que l´article 71 de la loi sur l´autonomie locale et l´administration locale. D´après la Constitution et ladite loi, il s´agit d´un contrôle pur de légalité des actes, et non pas d'un contrôle d´opportunité, ce qui, au moins prima facie, serait conforme à la lettre et à l´esprit de la CEAL (article 8). Au cours de l´entretien avec M. le gouverneur de la Région de Sofia, la délégation a été rassurée que ce contrôle porte seulement sur la légalité des actes administratifs des communes, et non sur le fond. Devant une décision prise par une commune de la région, le gouverneur peut seulement la bloquer et l´attaquer devant les cours de justice. Ce contrôle peut se déclencher de deux façons:
a. contrôle ex officio: toutes les communes doivent communiquer au gouverneur de la région les actes et les décisions prises au cours de leur activité (cette communication, qui est neutre du point de vue de l´autonomie locale, ne va pas contre l´esprit de la CEAL et elle est connue dans d´autres systèmes de forte autonomie locale, comme l´espagnol). Les actes administratifs des communes sont ensuite examinés par les experts juristes du bureau du gouverneur qui, le cas échéant, peut trouver des irrégularités formelles ou des violations des lois ou des règlements applicables.
b. d'autre part, toute personne endommagée par un acte des communes peut porter plainte devant le gouverneur, en invoquant l´illégalité de la décision.
D'une façon ou de l´autre, le gouverneur peut édicter un arrêt de suspension de l´acte administratif municipal et saisir ensuite le tribunal administratif, qui d´habitude, semble-t-il, prononce son jugement dans un délai raisonnable.
Une autre question doit être soulevée dans ce cadre. Il s´agit de la suspension des maires pour cause d´enquête criminelle. D´après la loi, et en vue de pouvoir accomplir l´enquête sans entraves, les maires qui sont accusés d´avoir commis un crime peuvent être destitués temporellement. Il appartient au Procureur général d´édicter l´ordre de destitution des maires afin qu´ils puissent être soumis à l´enquête. Il ne devrait donc pas s'agir d´une destitution définitive, mais d´une suspension provisoire, qui est levée quand le verdict est rendu. Actuellement, cette mesure frappe environ cinq pour cent du total des maires bulgares. Certains représentants politiques de l´opposition parlementaire se sont plaint que cette mesure n´était pas toujours appliquée correctement et avec prudence.
4. Les finances
Pour ce qui concerne les ressources financières des communes (article 9 de la CEAL) notre point de départ doit être la Constitution de la République de Bulgarie, dont l´article 141 établit que "la commune dispose de son propre budget. Les sources financières permanentes de la commune sont fixées par la loi. L´Etat contribue au fonctionnement normal des communes en leurs allouant des moyens du budget et d´autres manières". Sur le plan pratique, cependant, voilà sans doute l´un des points les plus faibles de l´autonomie locale en Bulgarie. Cette affirmation préalable (qui ne doit pas perdre de vue la situation économique du pays) s´appuie sur les points suivants:
a. D´une part, la majorité des recettes des communes provient de l´Etat, par voie de dotations ou de subventions. Il y a en plus un système de péréquation financière qui s´applique en fonction d´une formule polynômique qui comprend environ vingt critères différents. Pour les communes qui se trouvent dans une situation plus difficile, il y a la possibilité d´augmenter les subsides de l´Etat.
On peut donc dégager comme un trait saillant de l´administration locale en Bulgarie sa forte dépendance financière de l´Etat. Cependant, cette dépendance varie grandement en fonction de l´importance et la taille de la commune, ce qui veut dire en fonction du recouvrement des impôts et des taxes locales, des redevances, des prix publics, de la privatisation des entreprises locales, ainsi que d´autres sources autonomes. D'un extrême à l'autre il y aurait d'abord le cas de la ville de Sofia, où, d´après M. le Maire, 83 % des recettes proviennent de sources propres, tandis que l´autre 17 % provient du budget étatique. A l´autre bout de l´echelle il y aurait les petites communes, qui dépendent presque entièrement de l´assistance financière de l´Etat. Au milieu de ces deux extrêmes il y aurait une grande diversité. Par exemple, les élus locaux de Stara Zagora ont informé la délégation que 27 % des recettes de cette commune proviennent du budget étatique, tandis que le 73 % restant provient de sources propres.
b. La délégation a eu l´occasion de constater qu´il y a un autre point d´insatisfaction parmi les élus locaux en ce qui concerne la matière financière. Il s´agit de la situation -très fréquente, semble-t-il- selon laquelle une loi de l´Assemblée Nationale ou un décret du Conseil des Ministres attribuent aux communes une nouvelle compétence ou une nouvelle responsabilité, mais sans établir ou mobiliser les moyes financiers nécessaires pour la rendre effective (unfunded mandates, dans la terminologie anglaise).
c. Finalement, les communes n´ont pas les moyens pour recouvrir leurs propres impôts et taxes. C´est l´Administration fiscale de l´Etat qui recouvre ces impôts et verse après le résultat aux communes, qui dépendent ainsi de l´Etat sur le plan opérationnel pour le recouvrement des impôts locaux et des taxes locales. Cette situation devrait changer comme conséquence de la promulgation de la nouvelle loi sur les impôts locaux et les taxes locales, approuvée fin 1997, et dont on a parlé auparavant.
5. Le personnel des collectivités locales
Sur le plan du personnel au service des collectivités locales (article 8, alinéa 2 de la CEAL), la situation en Bulgarie peut être résumée de la façon suivante:
- Le personnel de l´Administration Publique ne jouit pas, comme dans d´autres pays de l´Europe continentale, d´un régime juridique spécifique, différent des travailleurs ordinaires. Il n´y a donc pas de "Fonction publique" au sens juridique restreint du terme. Les employés de l´Administration publique se gouvernent donc par le droit général du travail;
- les effectifs varient grandement en fonction de l´importance, la taille et les ressources de la commune, mais la règle générale est que les communes n´ont pas les moyens suffisants pour engager tout le personnel dont elles ont besoin. La ville de Sofia, par exemple, a presque cinq cents employés, tandis que les petites communes ne possèdent pas de personnel technique ou expert. Cette lacune est comblée, dans la mesure possible, par les associations des communes, qui parfois engagent des employés qui rendent leurs services aux communes associées;
- les catégories administratives de la "fonction publique" sont fixées par le gouvernement, au niveau étatique et local. Le gouvernement (ministère des Finances) fixe les salaires des employés publics. Les communes peuvent signer des accords collectifs avec ses employés, mais elles ne peuvent pas dépasser les salaires fixés par le ministère. Pour ce qui concerne les rétributions des employés des communes, il faut dire que cet aspect ressent durement de la situation économique du pays. La délégation a appris que les salaires dans l´Administration publique sont, en moyenne, sensiblement plus bas que dans le secteur privé et que, pour le même poste administratif, un employé d´une commune recevrait normalement un salaire plus bas que celui d´un employé ministériel. Par conséquent, les communes ont de la peine à engager des effectifs qualifiés;
- quant au recrutement des employés publics, les élus locaux que la délégation a rencontré ont souligné que, comme régle générale, il n´existe pas de grands concours administratifs nationaux, à la manière d´autres pays occidentaux. Une sélection "ouverte", sur des bases objectives, est souvent engagée, mais le plus souvent il s´agit d´une désignation libre du candidat;
- pour ce qui concerne la stabilité dans le poste de travail, les employés des communes n´ont pas une position stable ou indéfinie, à la manière de quelques systèmes continentaux de fonction publique "fermée". Tout au contraire, la plupart des employés ont un engagement temporaire, et, sur cette base, ils peuvent être licenciés, ce qui arrive d´habitude quand il y a un renouvellement politique des élus locaux. Voilà sans doute un système qui est proche du "spoil system". L'absence d´une véritable "fonction publique" et d´une carrière administrative étaient aussi ressenties par nos interlocuteurs comme une lacune qui devrait être comblée dans l´avenir. La promulgation de la future loi sur la Fonction publique sera sans doute indispensable pour entamer une réforme.
6. La propriété des collectivités locales
La propriété municipale est sans doute l´un des domaines qui est au centre d'une grande transformation, puisqu´il s´agit de transférer aux communes de grands patrimoines qui jusqu´à présent appartenaient entièrement à l´Etat. Ce processus est bien sur très complexe, mais, en vue de faire un bilan synthétique on peut dégager deux volets:
a. le volet juridique
L´article 140 de la Constitution bulgare établit que "la commune a droit à une propriété propre qu´elle utilise dans l´intérêt de la communauté territoriale". En plus de cette disposition constitutionnelle, ce droit est aussi reconnu par l´article 51 de la loi sur l´autonomie locale et l´administration locale de 1991. Au-delà de ces prévisions générales, cette matière est réglée d´une façon compréhensive par la loi sur la propriété municipale de 1996. Cette loi est divisée en huit chapitres. Le chapitre 1 fournit des définitions générales et classifie les formes de la propriété municipale: d´une part, le domaine public, de l´autre, la propriété "privée" des communes, chaque classe ayant un régime différent de gestion et de protection. Il s´agit, semble-t-il, d´un régime tout a fait nouveau dans la tradition bulgare et qui semble inspiré par d´autres systèmes traditionnels en Europe, comme celui de la France ou l´Espagne. Les autres chapitres s´occupent de la gestion de la propriété municipale (chapitre 2), de l´expropriation forcée (chapitre 3), de la protection du patrimoine communal (chapitre 4 ), de l´habitat (chapitre 5) , des entreprises municipales (chapitre 6), du registre de la propriété (chapitre 7) et, finalement, des concessions administratives (chapitre 8). En règle générale, cette loi est considérée comme un point de départ modérément satisfaisant en vue de résoudre ce complexe problème. Cependant, la critique la plus importante qui est faite à cette norme est qu´elle établit que la propriété des réseaux et des installations des services publics de l´énergie, de l´approvisionement en eau, des transports, etc, appartient aux entreprises et compagnies qui rendent ces services. Or, étant donné que la plupart de ces services sont rendus par des entreprises d´Etat, le résultat est que les communes ne peuvent pas être propriétaires de ces installations et infrastructures et, en conséquence, ne sont pas responsables de la qualité de ces services. Les décisions d´investissement, de rénovation et de maintien des services municipaux sont donc prises au niveau central, ce qui, à notre avis, pourrait aller à l'encontre du principe de subsidiarité.
b. le volet opérationnel
Le processus de transfert de la propriété de l´Etat aux communes a été très critiqué par les élus locaux que la délégation a rencontrés, en raison de sa lenteur et sa complexité. Un de nos interlocuteurs a affirmé qu´environ 80 % de la propriété reste encore sous le contrôle du gouvernement et des entreprises d´Etat. Les communes ont leurs propres biens, mais le processus de définition et de transfert effectif de la propriété municipale est insatisfaisant du point de vue des élus locaux. Il est mené et géré par le gouverneur, et il est, semble-t-il, long du point de vue temporel, lourd du point de vue bureaucratique et compliqué du côté technique.
Lors de notre visite au ministère du Développement Régional et des Travaux publics, M. le Vice-Ministre a reconnu que la propriété locale était une condition de l´autonomie locale, et que le ministère menait un vaste programme de réforme immobilière en faveur des communes. Il a mentionné l´exemple de la ville de Plovdiv, où le ministère va transférer divers bâtiments (comme l´Opéra) à la commune, qui appartenaient jusqu`à présent à l´Etat. Il semble que d´autres programmes similaires sont en marche dans plusieurs communes, qui s´articulent par la voie d´accords entre administrations. Au cours de cet entretien, la délégation a été aussi informée qu´il est prévu que d´autres éléments du patrimoine de l´Etat soient transférés aux communes, comme les logements sociaux.
D´autre part, il y a l´idée d´effectuer la municipalisation de divers services publics, ce qui impliquerait la création de sociétés municipales, par exemple, dans le domaine de l´adduction d´eau. Ce processus de municipalisation s´entrecroise avec celui de la privatisation et, selon le cas, les responsables politiques devront choisir entre l´un et l´autre.
7. Les associations des communes
L´article 10, alinéas 1 et 2, de la CEAL consacre le droit d´association des collectivités locales. Pour sa part, la Constitution de la République de Bulgarie établit à l´article 137 que "les communautés territoriales autogérées peuvent s´associer pour résoudre des problèmes communs. La loi crée des conditions à l´association des communes". Cette prévision constitutionnelle est quelque peu développée à l´article 9 de la loi sur l´autonomie locale de 1991, qui prévoit la création d´associations régionales et d´une association nationale.
Il faut souligner que ce volet de la démocratie locale jouit en Bulgarie d´une santé qu´on ne saurait qualifier que d´éclatante, et qui a surpris positivement la délégation. Effectivement, la délégation a rencontré directement les nombreuses associations des communes (les régionales ainsi que la nationale) qui existent actuellement en Bulgarie, la plupart d´elles très récentes. Cependant, ce n´est pas un phénomène nouveau dans l´histoire de la Bulgarie, puisque l´Union des villes bulgares a connu un développement notable dans la période 1925-1944.
D´autre part, le mouvement associatif communal est accompagné d'un développement notable des ONG qui travaillent dans le domaine de l´autonomie locale. La plus importante d´entre elles est sans doute la Fondation pour la Réforme de l´Autonomie Locale, dont le siège est à Sofia et que la délégation a visité lors de son voyage (voir annexe).
7.1. Les associations régionales
La délégation à dédié toute une matinée à des contacts personnels avec des représentants de ces associations (voir l´annexe). On doit souligner le fait très remarquable que la plupart de ces associations ne se sont pas constituées en suivant le découpage des "régions" bulgares actuelles. Elles prennent plutôt comme base géographique des territoires qui sont unis par des circonstances économiques ou naturelles. Le résultat est une démarcation territoriale des associations qui, dans la plupart des cas, n´a rien a voire avec le découpage des régions. En quelque sorte, elles sont "transrégionales". Ces associations sont les suivantes:
1. - L´association des municipalités bulgares du Danube a été instituée en 1993. Elle regroupe des communes qui s´étendent sur un axe est-ouest, tout en suivant le cours de la Danube. Elle compte actuellement avec seize municipalités (Rousse, Belene, Tutrakan, parmi d´autres), et, d´après M. Peter Dulev, son président, de nouveaux membres sont envisagés. D´après M. Gankov, Directeur exécutif de l´association, celle-ci est très active en menant des activités de soutien et de coopération intermunicipale, par exemple quand il est nécessaire d´éngager des avocats ou des experts qui travaillent au profit des intérêts communs des municipalités associées. La communication entre les membres est aussi forte, et la production de documents écrits (magazines périodiques et newsletters) est notable.
2. - L´association des municipalités de la mer Noire.
Comme dans le cas précédent, voilà une association dont les membres appartiennent à plusieurs régions administratives de la Bulgarie. Les communes associées sont unies par le fait commun d´être placées sur la côte de la mer Noire, tout au long d´un axe nord-sud. Cette association compte actuellement dix-sept municipalités ( dont Kavarna, Varna, Bourgas, Sozopol et Pomorie, parmi les plus importantes). Les objectifs primordiaux de l´association sont la coopération inter-municipale dans les domaines des transports, de la protection de l´environnement et du développement économique, surtout en ce qui concerne le tourisme.
3. - L´association des municipalités de "Stare Planina Centrale"
Cette association s´est constituée il y a seulement cinq mois et elle regroupe des municipalités appartenant à la région géographique de la Stare Planina, un territoire montagneux au nord des Balkans. L´association regroupe jusqu`à présent cinq membres, notamment la ville de Gabrovo, le Manchester bulgare. D´après Mme Iva Taraleshkova, directrice exécutive, l´association est ouverte à d´autres municipalités, et compte recevoir de nouveaux membres dans l´avenir. Cette toute nouvelle association a pour but principal d´offrir de l´assistance mutuelle aux municipalités associées, dans les domaines du tourisme, de la santé, des infrastructures, du soutien aux métiers d´art, etc.
4. - L´ association des Municipalités de la Région de Haskovo
Cette association compte dix municipalités dans le sud-est de la Bulgarie (Haskovo, le centre plus important, mais aussi les municipalités de Dimitrovgrad, Simeonovgrad et Stambolovo, parmi d´autres). Le but le plus important de l´association est la promotion économique de la zone, surtout en ce qui concerne l´attraction d´investissements étrangers dans les activités de pointe de la région, comme l´industrie légère, la production de meubles et d´outils, ainsi que dans le tourisme.
5. - L´ association des Municipalités des Montagnes Rhodopes
Cette association de municipalités est la plus ancienne en Bulgarie, puisqu´elle a été instituée en 1992. Elle compte actuellement quinze communes, qui s´étendent sur un territoire montagneux, frontalier avec la Grèce. Elle est axée autour de Smoljan, la ville plus importante de la zone. Les objectifs principaux de l´association, qui comporte une commission permanente, visent la promotion économique de la région, surtout en ce qui concerne le tourisme d´hiver et l´industrie du bois.
6. - On doit aussi mentionner l´existence d´autres associations, comme: l´association de la Région Trakia, qui regroupe vingt-deux municipalités (Stara Zagora, notamment ) et qui n´existe que depuis trois mois; l´association des Municipalités subbalcaniques, une nouvelle association qui regroupe des villes comme Karlovo; et l´association des Municipalités de la région de Plovdiv, qui regroupe des municipalités autour de Plovdiv, la deuxième ville en importance de la Bulgarie.
7.2. L´Association nationale des municipalités de Bulgarie
L´article 9, alinéa 3, de la loi sur l´autonomie locale de 1991, prévoit l´existence d´une association nationale de communes bulgares. Cette association doit avoir, au minimum, un nombre d´associés qui représente le 70 % du total des communes bulgares. Entre autres, elle a le droit de représenter les communes devant le gouvernement et de proposer des réformes du régime local. En vertu de ces dispositions, l´Association nationale des communes de la République de la Bulgarie s´est constitué en décembre 1996, ayant pour base juridique l´article 134 de la loi sur les personnes et les familles. Au moment de la visite de la délégation, l´association comptait 206 communes associées (sur un total de 246 communes dans le pays). Les organes les plus importants de l´Association nationale sont l´assemblée générale, où chaque commune associée a une voix; le conseil de direction, avec dix-neuf membres qui sont élus par l´assemblée générale; le directeur exécutif, et, finalement, la commission de contrôle, composée de cinq personnes élues par l´assemblée générale.
L´association a pour buts essentiels la représentation des communes devant les institutions politiques du pays, ainsi que la défense des intérêts municipaux. Il serait trop long d´énumérer les nombreuses activités que l´association a déjà mises en oeuvre, en dépit de sa jeunesse. Pour des raisons de concision, on indiquera les suivantes:
a. au niveau représentatif, la performance plus importante de l´association est sans doute d'avoir été déjà reconnue comme le véritable interlocuteur des communes par les institutions politiques centrales. Elle a, pour ainsi dire, un profil et un rôle de lobbyiste auprès du gouvernement et de l´Assemblée nationale. En plus, l´association participerait dans le procès législatif dans les domaines qui affectent les collectivités locales. D´après ses représentants, l´association venait de signer un accord sur le budget de l´an 1998 avec le gouvernement.
b. au niveau opérationnel, l´association organise des programmes de formation pour les maires et les élus locaux; elle fournit de l´assistance spécialisée à ses membres et elle offre un réseau pour l´échange continuel d´informations entre les communes. A cet égard, il faut mentionner que l´association édicte un bulletin qui recueille les actes normatifs de toutes les communes (arrêtés, ordonnances, etc). Au niveau des ressources, l´association est financée par les cotisations versées par les communes associées et elle reçoit aussi une aide financière de l´étranger (USAID, notamment). Les responsables de l´association ont fait savoir à la délégation que l´année prochaine ils envisagent d'augmenter de neuf à quinze ses effectifs ainsi que d'occuper des nouveaux bureaux au centre de Sofia.
Le mouvement de création des associations est donc très actif en Bulgarie, mais d´après ses représentants, il y a une lacune juridique, du fait qu´il n´éxiste aucune loi spécifique sur les associations de communes. Les associations qui fonctionnent actuellement se soumettent aux mêmes lois que le reste des associations "ordinaires", par la loi sur les personnes et les familles.
8. La coopération transfrontalière
L´article 10, alinéas 1 et 2, de la CEAL établit le droit des collectivités locales de coopérer avec les collectivités d´autres Etats. Sur ce plan, il faut dire que plusieurs municipalités, de façon isolée ou dans le cadre d'associations de communes frontalières, entretiennent des rapports de coopération avec d´autres communes ou associations des pays voisins, surtout avec la Roumanie et la Grèce.
Ainsi, l´association des municipalités bulgares du Danube mène des activités avec les communes roumaines riveraines du Danube. Par exemple, elle a organisé récemment une conférence sur le développement des rapports transfrontaliers. Les représentants de l´association subbalcanique ont fait savoir à la délégation que l´association produit aussi des efforts dans ce domaine, etc.
9. Un deuxième niveau d´autonomie territoriale en Bulgarie?
Actuellement, le territoire de la Bulgarie est divisé en neuf régions (Région de la Ville de Sofia, Région de Sofia, Région de Plovdiv, Région de Haskovo, Région de Bourgas, Région de Varna, Région de Rousse, Région de Lovech et Région de Montana). En Bulgarie, la région n´est pas une collectivité territoriale autonome, mais une simple circonscription pour l´accomplissement des compétences et des services étatiques, dans laquelle le gouverneur est l´organe administratif supérieur. Cette nature de la région est clairement précisée à l´article 7 de la loi sur l´autonomie locale de 1991 (qui, en plus, règle la région et l´administration régionale d´une façon succincte aux articles 68 à 72). La division actuelle en régions a été accomplie en supprimant les anciens départements (ou okrak). Plusieurs départements frontaliers ont été regroupés pour former une nouvelle région. Seule la Région de la Ville de Sofia a conservé ses vieilles limites départementales. Cependant, non seulement la division régionale actuelle semble être artificielle, mais l´ancienne n´a pas été complètement effacée. Tout au contraire, elle continue a être la circonscription territoriale pour la prestation de nombreux services publics, comme la police, la santé, les transports ou l´éducation.
Au cours des réunions avec la délégation à plusieurs reprises à été mentionné un projet de régionalisation en Bulgarie, c´est-à-dire, l'établissement d'un deuxième niveau d´autonomie territoriale. Malgré les nombreux commentaires entendus à cet égard il ne semble pas y avoir une idée définitive et précise quant à l´ampleur, la nature, l'organisation et les fonctions de ce deuxième niveau d´autonomie territoriale. Au cours de notre entretien avec M. le directeur du Centre national du développement territorial et de la politique du logement, celui-ci a informé la délégation que son centre devrait mener une vaste étude technique et économique en vue de déterminer les pour et les contre relatifs à l´établissement du niveau régional.
On peut donc seulement noter, à ce stade de l'enquête, que de nombreuses voix plaident en Bulgarie en faveur de l´établissement de ce deuxième niveau, mais que l´idée se trouve encore dans un état embryonnaire.
B. UN ESSAI D'ÉVALUATION
1. Contrôle et procédures de contrôle
La notion de "contrôle" a exercé un rôle central dans le fonctionnement des anciens systèmes totalitaires. Elle a notamment permis une gestion globale du territoire purement administrative fondée sur le principe de discrétion. En outre, elle a servi de support à l'action pratiquement illimitée des procureurs du peuple. Avec l'avènement de la démocratie et de l'Etat de droit, le "contrôle" continue certes de jouer un rôle, mais il a désormais changé radicalement de nature et sa portée est limitée par la nouvelle Constitution, les lois qui en découlent et, last but not least, par la création de l'"autonomie" locale. Il convient par conséquent de prendre brièvement la mesure de ce changement en Bulgarie.
La première forme de contrôle qu'il convient d'examiner est celle qui s'exerce entre les "organes" de la commune: le conseil communal, "organe d'autogestion locale" d'une part et le maire, "organe du pouvoir exécutif", d'autre part.
Selon l'article 45-1 de la loi sur l'autogestion et l'administration locales (LAAL), le conseil municipal "peut annuler les actes du maire qui représentent une violation des décisions qu'il a prises aux termes de l'article 21". Pour sa part, le maire peut "contester" avec "effet suspensif" une décision du conseil municipal lorsqu'il estime qu'elle est contraire aux "intérêts de la commune" (contrôle d'opportunité) ou "viole la loi" (contrôle de légalité). Si le conseil confirme sa décision, le maire doit l'exécuter ou, si elle est contraire à la loi, saisir les tribunaux (article 45-2).
Il s'agit, par conséquent, d'un contrôle "croisé" dont l'ampleur et la portée peuvent devenir gênantes sinon dramatiques pour le fonctionnement de la commune, lorsqu'il y a conflit permanent et ouvert entre maires et conseil municipal. Ceux-ci sont en effet élus selon deux procédures différentes. La délégation du CPLRE a en effet pu connaître l'existence de quelques conflits paroxystiques entre conseil et maire et de blocage conséquent de l'activité municipale. A ce niveau de conflictualité et notamment lorsque le maire continue de refuser l'exécution de la décision du conseil, il peut se manifester une connexion avec les formes de contrôle exercées par deux autres institutions du contrôle: le gouverneur et les procureurs de la République. Il serait peut-être intéressant de procéder à une enquête sur les cas de conflits de longue durée entre conseils municipaux et maires, aboutissant à un blocage de l'activité municipale, pour en connaître les raisons, l'étendue, la portée, les conséquences et pour examiner le rôle que pourraient jouer les autorités compétentes pour les résoudre.
Nous venons de voir que les maires exercent un premier contrôle de légalité sur les actes du conseil municipal. Selon l'article 143-2 de la Constitution, le gouverneur exerce un "contrôle administratif". L'article 144 déclare que les organes publics centraux et leurs représentants locaux exercent un contrôle sur la légalité des actes émanant des organes d'autogestion locaux uniquement lorsque cela est prévu par la loi. Le lien entre les deux dispositions n'est pas clair. Cependant l'article 71 de la LAAL précise que le gouverneur exerce un "contrôle" sur la légalité des actes émanant des organes d'autogestion (les conseils communaux) et de l'administration (les maires) locale. L'article 72 de la même loi souligne que le gouverneur a le pouvoir de suspendre l'application des actes illégaux des conseils municipaux et celui d'annuler les actes illégaux des maires. Il y a, par conséquent, symétrie entre les effets de cette forme de contrôle et ceux du contrôle "croisé" interne, car dans les deux les actes du maire peuvent être annulés et les actes du conseil suspendus.
En pratique le résultat est le même, car la suspension bloque la possibilité d'exécuter l'acte visé. L'organe compétent soit accepte l'acte de suspension ou d'annulation, soit saisit les tribunaux qui peuvent à leur tour soit lever la suspension, soit casser l'annulation. Dans la plupart des cas, les conseils communaux se conforment aux actes du gouverneur.
La nature des conflits entre la loi et les actes soumis à un contrôle n'apparaît pas clairement. Cependant les cas signalés concernent des conflits de compétence entre les communes et l'Etat, notamment au sujet de la propriété de terrains et d'immeubles (ainsi, par exemple, blocage de la vente d'un appartement que le gouverneur déclare appartenir à l'Etat, suspension de l'autorisation à l'ouverture d'une station d'essence sur un terrain appartenant à l'Etat).
Il existe aussi des formes de contrôle de légalité qui échappent aux pouvoirs du gouverneur car elles sont exercées directement par les ministères de l'Etat: les actes considérés illégaux, les communes sont sanctionnées avec des amendes.
Etant donné qu'il est difficile de connaître dans quels "cas" la loi permet le contrôle administratif (article 8 de la CEAL), il s'avère impossible d'évaluer en pratique l'intervention de l'autorité de contrôle en fonction de l'importance de l'infraction à la loi ainsi que l'emploi du critère de proportionnalité évoqué à l'article 8 de la CEAL ("proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver").
Le gouverneur régional est nommé par le Conseil des Ministres (article 143-2 Const. et article 69 LAAL), alors que les gouverneurs-adjoints sont nommés par le Premier ministre (article 69). Selon le même article 69, le gouverneur régional et son adjoint ne peuvent siéger ni à des "organes de direction de partis politiques, ni à des "organes de direction". Cette dernière disposition est d'autant plus difficile à interpréter que la délégation a eu connaissance directe d'au moins un cas, mais apparemment il y en a d'autres, d'un gouverneur régional membre d'un conseil municipal d'une ville, capitale de région (Plovdiv) et, sauf erreur, président d'un groupe politique majoritaire. La question de savoir s'il existe des figures de "gouverneurs-maires" est restée ouverte.
Plusieurs interlocuteurs, à différents niveaux de compétence, ont signalé que les procédures de contrôle sont anciennes. Elles précèdent la Constitution et la loi sur l'autonomie locale. Les structures et les pratiques administratives sont lourdes et complexes. Il se dégage par conséquent, dans l'ensemble, une certaine absence de transparence.
On ne peut par conséquent pas totalement exclure que dans certains cas le contrôle de légalité ne se transforme, peut-être involontairement, en quelque forme déguisée de contrôle d'opportunité ou n'aboutisse à la paralysie des organes, notamment lorsqu'il a conflit entre conseil municipal et maire ou lorsque les communes appartiennent à la minorité politique à l'échelle de la nation. Après tout, la nomination du gouverneur a un caractère "politique" (article 69 loi précitée).Cependant, il faut avouer que la délégation n'a pas eu connaissance de cas d'harcèlement administratif systématique.
En conclusion sur ce point, il conviendrait peut-être de laver le pouvoir de contrôle exercé par le gouverneur de tout soupçon de "partialité", en précisant tout d'abord dans une loi appropriée les formes et les cas du contrôle administratif (article 8-1 de la CEAL) et, ensuite, en clarifiant les procédures, en les rationalisant, bref en procédant à une modernisation de cette matière.
2. Procédures de suspension et de destitution des maires et des conseillers municipaux
Les pouvoirs d'un conseiller municipal (article 30 de la LAAL) et du maire (article 42), prennent fin par "condamnation à l'emprisonnement pour crime prémédité et entrée en vigueur de la sentence".
L'enquête policière préliminaire est déclenchée par le procureur de la République. A l'issue de celle-ci, le procureur peut décider de ne pas poursuivre l'enquête ou de saisir le juge d'instruction qui ouvre une enquête officielle et convoque, avec un "avis", le prévenu.
Le procureur décide soit d'aboutir à un non-lieu et d'envoyer le dossier aux archives, soit de lancer un chef d'accusation. Si le procureur estime que le maire ou le conseiller, risquent, dans l'exercice de leurs fonctions, de gêner l'enquête, il prend une ordonnance de suspension temporaire de leurs fonctions, selon les dispositions de l'article 154 du Code pénal. En principe, la suspension doit être limitée dans le temps. Le juge d'instruction "chargé de l'instruction préliminaire" (article 128 Const.) n'a pas la possibilité de contrôler le pouvoir de suspension du procureur. Ce contrôle est exercé uniquement par voie hiérarchique, par le Procureur général, qui a le pouvoir d'annuler l'acte de suspension.
Dans la pratique, certains maires qui ont fait l'objet d'une ordonnance de suspension, contestent la légalité de la procédure elle-même. En particulier, les procureurs sont accusés d'abuser du pouvoir de suspension ou, du moins, de ne pas l'utiliser d'une façon équilibrée. En effet, en jouant sur différents chefs d'accusation successifs, les procureurs ont la possibilité de prolonger la suspension. Ainsi, un maire aurait été suspendu neuf fois en l'espace de deux ans, chaque procédure ayant abouti à un non-lieu. Des maires ont souligné la durée excessive de l'enquête, qui se répercute sur celle de la suspension, en aboutissant ainsi à une sorte de destitution de facto.
En définitive les procureurs échapperaient à tout contrôle "externe", car la Constitution déclare qu'ils sont "indépendants" (article 117-2 Const.).
Il est certain que les lois pénales et de procédure pénale actuelles précèdent l'entrée en vigueur de la Constitution et des lois qui l'appliquent. Il est par conséquent fort possible que des contradictions existantes entre les deux systèmes législatifs puissent donner lieu à quelques abus. Il conviendrait alors que le pouvoir législatif lève toute ambiguïté dans ce domaine délicat, en introduisant une procédure judiciaire appropriée relative aux décisions de suspension des maires (et des conseilleurs municipaux). La lutte contre la corruption, qui est justement une préoccupation majeure des procureurs, ne devrait pas justifier le maintien d'une situation qui risque de ne pas être tout à fait conforme aux principes de l'Etat de droit consignés dans la Convention européenne des Droits de l'Homme. Au contraire, une telle réforme permettrait de couper court aux suspicions qui risquent d'empoisonner les relations entre majorité et minorité parlementaires.
Dans ce contexte, il y a lieu de mentionner aussi que l'Association nationale des municipalités de Bulgarie propose actuellement que les maires (et les conseillers municipaux) soient exclus du champs d'application de l'article 154 du Code pénal.
D'après les informations recueillies, une dizaine de maires de communes sont actuellement suspendus de leurs fonctions. Beaucoup plus nombreuses sont les suspensions des maires "d'agglomérations" (localités qui se trouvent sur le territoire d'une commune: article 10-1 de la LAAL).
3. Compétences, propriété communale et finances
La matière rassemblée sous ce chapitre est très vaste. Les textes législatifs et réglementaires sont nombreux. Quelques-uns sont très récents. D'autres sont annoncés. Faute de pouvoir les évaluer tous en détail, nous nous bornerons à quelques remarques tirées des discussions qui ont eu lieu lors des entretiens de la délégation du CPLRE avec les responsables bulgares. Pour en savoir plus, il faudra se référer directement aux documents officiels.
L'article 11 de la LAAL énumère les compétences des communes. Celles-ci comprennent à la fois les compétences "propres" et les compétences "partagées" entre les communes et l'Etat. La ligne de partage entre ces deux groupes principaux de compétences dépend de dispositions législatives (et réglementaires) anciennes, antérieures à la loi sur l'autogestion et l'administration locales de 1991, mais toujours en vigueur.
Ainsi, parmi les compétences propres, nous signalons l'entretien des rues et des places, les transports en commun, les garages, la collecte et l'élimination des déchets, les parcs, jardins, espaces verts, les cimetières, les crèches et jardins d'enfants, la culture (y compris les clubs, théâtres communaux, musées, bibliothèques, etc.), les équipements sportifs. Les communes ont évidemment les pouvoirs de gestion de l'administration communale et sont responsables de l'organisation et de l'aménagement du territoire. L'article 21 de la même loi précise que le conseil municipal "adopte les stratégies, prévisions, programmes et plans de développement de la commune".
Des entreprises communales peuvent être créées pour exercer directement certaines compétences communales. L'exercice indirect, sous forme de "concession communale", est admis pour les services d'eau, le gaz et entretiens divers. Il appartient au conseil communal de se prononcer sur la forme d'exercice direct ou indirect de ces compétences.
Dans le domaine des compétences "partagées" (notamment dans les écoles, les hôpitaux et l'assistance sociale), les municipalités doivent assurer non seulement les infrastructures et leur entretien mais aussi la rémunération du personnel nécessaire.
De quelles ressources disposent les communes bulgares pour faire face à ces obligations?
L'article 9 de la Charte européenne de l'autonomie locale souligne que les collectivités locales ont droit à des "ressources propres suffisantes" (9-1), "proportionnées aux compétences" (9-2), provenant en partie de redevances et impôts locaux (9-3) et suivant autant que possible l'évolution réelle des coûts de l'exercice (9-4). A ces ressources s'ajoutent celles "redistribuées" au titre de la péréquation financière, les "subventions" de l'Etat et l'accès au marché national des capitaux (paragraphes 5 à 8).
Quelle est à cet égard la situation en Bulgarie?
Tout d'abord, il y a lieu de souligner à nouveau que les finances locales souffrent de l'insuffisance générale des ressources publiques. Cela dit, on a constaté ensuite une trop forte dépendance financière des communes par rapport à l'Etat, ce qui est en contradiction avec le concept d'"autonomie" financière locale énoncé à l'article 9 de la CEAL. En particulier, le rapport entre recettes propres et subventions de l'Etat est nettement déséquilibré en faveur des secondes, notamment pour les petites et moyennes communes. Par conséquent, les ressources "propres" ne semblent pas être, du moins pas toujours, suffisantes. D'autre part, les ressources, y compris les subventions étatiques, ne paraissent pas toujours être "proportionnées" aux compétences confiées aux communes, notamment en ce qui concerne le domaine des compétences "partagées". A cet égard, le grief selon lequel les communes doivent mener à bien des projets sans disposer des moyens financiers correspondants est toujours à l'ordre du jour. A l'avenir, il conviendrait alors de ne pas modifier la ligne de partage des compétences entre Etat et collectivités locales, sans poser en même temps la question du partage des ressources financières.
Il faut reconnaître cependant qu'un effort appréciable a été entrepris en vue de fonder sur des bases objectives les paramètres de calcul des subventions aux différentes communes et en consultation avec les collectivités locales (article 9-6 de la CEAL).
La nature et l'étendue de la propriété communale, celle immobilière notamment, conditionnent le niveau des ressources financières des communes et la qualité de leur gestion globale des affaires publiques. La Bulgarie se trouve à cet égard dans une phase de transition qui est marquée par deux processus qui se déroulent en même temps: un transfert de la propriété de l'Etat aux communes et une privatisation de propriétés et activités publiques.
Cette phase complexe sur le plan technique est aussi délicate sur le plan économique car elle risque de conditionner la direction et la qualité du développement du pays dans son ensemble, à moyen et à long terme. En effet, à titre d'exemple, on peut souligner que la privatisation permet la création de "fonds communaux de développement" qui sont obligatoirement affectés aux investissements lourds. Cependant, tout ne semble pas procéder jusqu'à présent avec toute la transparence et l'efficacité requises. Les pouvoirs des autorités centrales, notamment ceux du ministère des Travaux publics, responsable du cadastre, sont jugés excessifs par les autorités locales. Le climat général est dominé par l'incertitude quant à la définition du patrimoine de l'Etat, d'une part, et le patrimoine communal, d'autre part, et quant à la distinction du patrimoine disponible du patrimoine qui ne l'est pas. Cette situation est à l'origine de tensions, confrontations et litiges qui ont été signalés à plusieurs reprises.
Actuellement, une réforme des lois sur la propriété de l'Etat et sur la propriété communale est à l'étude au parlement. Il est, par conséquent, souhaitable que cette réforme introduise toute la clarté et la précision nécessaires à la certitude du droit, tout en assurant aux communes la jouissance d'une propriété conforme aux exigences d'un fonctionnement financier et administratif de qualité.
4. Les relations entre les communes et l'administration centrale
La Constitution bulgare indique que la "région est une unité administrative et territoriale qui met en oeuvre la politique régionale, afin de réaliser sur place la gestion de l'Etat et d'assurer l'harmonie des intérêts nationaux et locaux" (article 142). L'administration dans les régions est effectuée par le gouverneur régional, assisté de l'administration régionale (article 143-1). Le gouverneur régional assure "la mise en oeuvre de la politique de l'Etat" (article 143-3).
A partir de ces dispositions, nous pouvons déduire que la "politique de l'Etat" doit obligatoirement avoir au moins deux volets. Le premier doit couvrir l'attitude gouvernementale vis-à-vis des municipalités, notamment dans les domaines qui relèvent des compétences partagées entre Etat et communes. Le second doit concerner les domaines, secteurs et compétences qui sont confiés à l'administration centrale et qui sont "gérés" soit directement par le gouvernement soit par son représentant régional, à savoir le gouverneur.
Il convient, par conséquent, de voir plus en détail comment sont organisées les relations entre les deux niveaux.
Le premier domaine est celui des compétences partagées qui comprennent essentiellement l'éducation et la scolarisation préscolaire, le primaire et le lycée, les hôpitaux et les autres établissements médicaux, ainsi que l'assistance sociale. Un cas "particulier" de partage des compétences est signalé: il s'agit des services d'eau courante, de canalisation, d'évacuation des eaux et chauffage central qui peuvent être rendus soit par l'Etat soit par les communes ou par des structures mixtes.
Dans la 2e édition de l'étude consacrée à la Bulgarie dans la série "structures et fonctionnement de la démocratie locale et régionale" (Conseil de l'Europe, 1997), il est précisé que les compétences du pouvoir central ont principalement trait à l'introduction de normes d'application générale et de normes de service, dans l'encadrement et la nomination des cadres supérieurs (directeurs d'écoles, d'hôpitaux, etc.). Les autorités locales sont responsables de l'infrastructure et de la rémunération du personnel. Dans cette même brochure il est indiqué que "étant donné que ces pouvoirs des autorités centrales sont consignés le plus souvent dans des actes du Conseil des ministres, il arrive que l'on observe une limitation des pouvoirs des autorités locales ouvertement ou tacitement" (p.28).
Quelques remarques sont nécessaires à cet égard. En premier lieu, la délégation du CPLRE a entendu plusieurs maires se plaindre de ce déséquilibre qui est à l'origine de quelques frictions entre communes et pouvoir central. En outre, il ne semble pas exister de véritable ligne directrice générale quant à l'exercice des pouvoirs de l'Etat et du gouverneur dans le domaine des compétences partagées, mais uniquement des interventions ad hoc au gré des circonstances, notamment financières. Troisièmement, il y a lieu de se demander si les communes, lorsque leurs pouvoirs sont limités, ont la même possibilité de réaction et de recours qu'ont le pouvoir central et le gouverneur. En d'autres termes, la question suivante est légitime: est-ce que la ligne de partage des pouvoirs est une affaire qui doit être réglée par la loi ou une pure et simple question de discrétion administrative?
La loi ne semble pas aborder ou régler cette question qui est, certes, difficile. D'ailleurs, la brochure précitée remarque l'existence d'un "déséquilibre entre les droits et les responsabilités: les droits sont plutôt réservés aux pouvoirs centraux et les responsabilités (y compris la charge et les rémunérations) aux collectivités locales. C'est pour ces raisons que le problème de la répartition équitable des pouvoirs dans la sphère des compétences partagées reste encore à déterminer" (p. 28).
A la lumière des entretiens, colloques, et témoignages qui se sont produits lors de ses rencontres diverses, la délégation du CPLRE convient de la pertinence de cette dernière remarque.
La loi structure les relations entre le gouverneur régional et les autorités locales comme suit (article 71 de la LAAL):
(le gouverneur) "coordonne les travaux des organismes gouvernementaux dans la région et leurs rapports avec les autorités locales" (71-1);
"assure l'harmonisation des intérêts nationaux et locaux" (72-2);
"interagit avec les organes chargés de l'autogestion et de l'administration locale" (72-2).
Mais peut-on véritablement affirmer que le gouverneur a les moyens de sa politique?
Tout dépend des circonstances. Parmi celles-ci il y a bien évidement des données géographiques (nature du territoire, climat, population, agriculture, industrie, services, etc.). Mais ce sont surtout les caractéristiques institutionnelles du territoire qui priment, notamment le nombre et la taille des communes.
En effet, dans un seul cas, heureux, il semble y avoir véritablement "coordination", "harmonisation" et "interaction" entre les deux niveaux de compétence, communal et régional. Il s'agit de la région de Sofia-capitale qui est en même temps une grande municipalité divisée en vingt-quatre arrondissements ("unité... ayant le statut de région": article 8 LAAL). Il est évident que la position du conseil municipal et du maire de la ville-capitale-région vis-à-vis du gouverneur tend à être plus forte que celle des maires des autres communes. Dans les autres régions c'est la position du gouverneur qui pourrait se révéler dominante. En réalité, le gouverneur n'étant pas un organe élu et ses pouvoirs étant constamment encadrés par le gouvernement central, il pourra difficilement exercer les pouvoirs qui lui sont confiés par l'article 71 et l'essentiel de son activité tendra alors à se concentrer sur l'exercice des pouvoirs de contrôle administratif. Une situation intermédiaire entre les deux pourrait être celle des grandes villes comme Plovdiv, Varna ou Rousse qui peuvent aspirer au rôle de capitale régionale et ouvrir alors des espaces à l'initiative des gouverneurs.
Il faut avouer qu'ici nous ouvrons un débat qui n'est pas limité à la situation bulgare, mais qui concerne l'ensemble des démocraties. Dans ce domaine, les impasses, les difficultés, les flottements et la recherche de solutions, nourrissent le débat publique quotidien. Cependant, la tension universelle entre centralisation et décentralisation se révèle forcément sous un jour particulier à la Bulgarie, qui a été longtemps un Etat dirigé totalement par le "centre". L'étude de la "figure" du gouverneur peut être justement instructive à cet égard.
5. Développement régional et régionalisation
L'article 135 de la Constitution déclare que le territoire est divisé en communes et "régions". La "région" est une "unité" administrative et territoriale (article 142), assurée par le gouverneur qui les "administre" (article 143).La "politique régionale" est une politique de "gestion de l'Etat" (article 142).
La LAAL précise quant à elle, que la région a une "fonction administrative" (article 7) et que dans cette "unité", l'autorité de l'Etat est décentralisée afin de faciliter la mise en oeuvre d'une "véritable politique régionale" (article 68). L'article 71 confirme que le gouverneur régional "assure la mise en oeuvre des politiques de l'Etat" dans la région.
Voilà qui est clair: "l'unité-région" ne constitue pas une "autonomie" au sens de l'article 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale. D'autre part, la gestion régionale du territoire (ou du territoire divisé en unités régionales, ce qui revient au même) est en réalité très centralisée. Cette situation n'a rien d'exceptionnel: elle vient du passé. Cependant, elle se heurte actuellement à deux obstacles de taille: les nouvelles autonomies communales de plus en plus agissantes et la faillite de toute planification centralisée, notamment économique à l'heure de la démocratie, de l'Europe, de l'économie de marché et de l'évolution technologique. En d'autres termes, c'est tout le mode de gestion traditionnel du territoire de l'Etat qui est mis en cause. Il s'agit de la transition économique, mais aussi administrative et finalement politique au sens large du mot.
Si le "territoire" et les "autonomies" ne sont pas exactement la même chose, la relation entre les deux est cependant étroite.
L'article 71 de la LAAL contient une disposition intéressante, à savoir que le "gouverneur organise l'élaboration et la mise en vigueur des stratégies et programmes régionaux pour un développement régional".
Or, dans la situation actuelle, cette disposition est destinée à rester inopérante. Tout d'abord, parce que le gouverneur n'a pas les moyens d'une programmation régionale. En effet, en dehors du budget de l'Etat, il n'y a pas d'autres instruments relatifs à la programmation économique ou régionale. Il n'y a pas non plus de fonds régionaux de développement. Les seuls programmes de développement sont ceux conçus par les conseils communaux (article 20 et 21 de la LAAL) qui, eux, sont dotés d'un fonds municipal de développement consacré aux investissements lourds.
Dans ce cadre, la "programmation" régionale ne peut pas se substituer à une "planification" centralisée qui n'existe plus et ne peut plus exister dans les formes héritées du passé.
Dans l'ancien système, la planification économique était menée d'en haut d'une façon administrative autoritaire. Le gouverneur avait uniquement une fonction de transmission et de contrôle. Maintenant, dans un contexte général radicalement changé, persistent des formes et des structures anciennes qui empêchent la naissance du nouveau. Il y a par conséquent un besoin urgent d'un cadre juridique à l'échelon régional, qui permette une programmation démocratique, autonome et moderne digne de ce nom.
Les autonomies locales, c'est-à-dire les communes, désormais "libérées", se trouvent devant une contradiction et un vide. En dépit de tous ses efforts et de sa bonne volonté, le gouverneur ne peut pas être, pour elles, un interlocuteur valable. Il y a là un blocage et un immobilisme qui sont ressentis comme une frustration par les collectivités de base les plus actives et qui risquent de se traduire en luttes stériles et en initiatives peu efficaces.
En effet, d'une part l'énergie politique pourrait se déployer dans des efforts purs et simples d'une recherche du contrôle partisan du territoire, alors que l'enjeu démocratique national est celui de "libérer" les potentialités des territoires de la République, autour d'un projet collectif largement partagé.
D'autre part, les communes s'efforcent d'ouvrir des débouchés nouveaux à l'action collective à l'extérieur du cadre administratif actuel. Ainsi, une kyrielle d'associations de communes se sont créées sur une base purement géographique (Danube, mer Noire, Stare Planina, Rhodopes, groupement subbalcanique). Dans un sens, cette évolution est une bonne chose, parce qu'elle prouve la vitalité des principes de liberté d'association et le dynamisme des membres des associations. De l'autre côté, elle aboutit à une étrange dissociation entre les territoires et les municipalités et pourrait provoquer un affaiblissement de l'action collective nécessaire à l'intérieur du seul espace administratif existant, à savoir "l'unité" régionale, qui devrait être massivement investi en vue de sa réforme. A cet égard, cependant, il faut ajouter que, récemment, des associations se sont constituées autour de villes-capitales régionales comme Haskovo et Plovdiv. Cette tendance est à encourager, car en dépit de tout, la division administrative actuelle a tout d'abord le mérite d'exister et, ensuite, elle suit une certaine logique: dans chaque espace régional il existe une ville importante (Plovdiv, Haskovo, Burgas, Varna, Rousse, Lovetch, Montana) qui est un centre politique, économique et industriel vital et se présente comme un catalyseur des potentialités d'un territoire donné. Il s'agirait alors de semer sur un terrain déjà labouré... En se regroupant sur la base administrative régionale existante, en ayant une force de proposition commune, les municipalités pourraient ainsi précéder toute réforme régionale au lieu de la subir.
Certes, il faudra éviter de créer un centralisme régional, mais auparavant, il faut que les régions en tant qu'entités autonomes existent sous une forme ou une autre et il ne faut jamais oublier que le meilleur antidote contre tout "centralisme" est le mélange de démocratie et d'autonomie.
Encore une fois, l'exemple de la région de Sofia - Capitale - Région est intéressant à plusieurs égards et conforte la pertinence de certaines considérations qui viennent d'être formulées. Dans une note de novembre 1997, distribuée à la délégation lors de sa visite au mois de décembre, il est précisé que l'autonomie de la collectivité de Sofia "va de pair avec la mise en oeuvre des politiques gouvernementales concernant le développement de la capitale région". En effet, le programme et le fonds municipaux de développement sont véritablement, en même temps, un programme et un fonds régionaux. Or, cette coïncidence n'est pas transposable ailleurs. En outre, elle se paye par une dissociation entre la capitale et la grande région qui l'englobe. Celle-ci se voit ainsi privée de tout lien avec la métropole dont dépend en réalité son évolution. On pourrait nous rétorquer à cet égard que la coordination entre les deux régions imbriquées l'une dans l'autre se joue au niveau central. Certes, cela est possible; mais il n'en reste pas moins que de cette coopération interrégionale nous ne savons rien. D'autre part, les ministres compétents et pour commencer celui des travaux publics et de la planification régionale, ne semblent pas être particulièrement outillés pour cette tâche, même si le vice-ministre a fait état de "schémas" de développement régional (ou interrégional) dont la gestion pourrait être confiée, si nous avons bien compris, à des "agences ad hoc".
Paradoxalement, en matière de développement régional, les ministères compétents sont à la recherche d'interlocuteurs et apparemment ils en ont trouvé un dans l'Association des municipalités de la mer Noire, car cet espace "interrégional" fait l'objet d'un plan de développement, le seul approuvé jusqu'à maintenant par le gouvernement actuel.
Il serait intéressant de savoir comment s'y prennent à cet égard deux projets de loi sur le "développement régional" et sur "l'aménagement du territoire" qui semblent circuler depuis quelque temps déjà dans les couloirs du parlement.
Les perplexités des responsables bulgares au sujet de la régionalisation semblent être évidentes et compréhensibles. Il est par conséquent essentiel qu'un véritable débat public se développe à cet égard. Le parlement estime que les travaux de réforme sur la régionalisation pourraient démarrer prochainement. Ce travail de clarification doit précéder toute introduction d'un éventuel deuxième niveau d'autonomie démocratique.
CONCLUSIONS
Entre 1989 et 1996-1997, la Bulgarie a vécu une situation politique très difficile. Elle a été caractérisée par une forte turbulence qui a fait perdre au pays un temps précieux dans sa quête de l'Europe.
Depuis les dernières élections législatives, gagnées par l'actuelle majorité après un désastre économique de taille colossale, le pays semble avoir trouvé une stabilité politique.
L'activité législative a repris et depuis le mois de juin 1997, le parlement a adopté deux lois supplémentaires: la loi sur les taxes, impôts locaux et redevances (loi du 10 décembre 1997) et la loi sur les finances locales (adoptée le 12 mars 1998). Il s'apprête maintenant à examiner un projet de loi d'origine gouvernementale sur le développement régional, à modifier les lois sur la propriété de l'Etat et la propriété communale et à lancer, en 1998-1999, le débat sur la régionalisation.
Dans les années 95 et 96, l'évolution de l'autonomie communale a été totalement bloquée. Les communes, en particulier, ont beaucoup souffert de l'isolement dans lequel les ont maintenues les autorités centrales qui, quelquefois, les ont conduites à la désolation. Cela prouve que l'"autonomie" n'est pas une prison; elle n'est pas non plus une "souveraineté". Elle ne vit, comme toute institution d'ailleurs, que de la confrontation démocratique, de l'ouverture et du dialogue permanents. La Charte européenne de l'autonomie locale souligne que les "affaires publiques" sont réglées et gérées "au profit" des populations (article 3). En d'autres termes, la notion d'autonomie ne peut être viable que dans un cadre constitutionnel et dans le respect des règles démocratiques.
Maintenant, la situation semble s'être améliorée. Cet esprit d'ouverture et de dialogue, ce souci de l'"autre", la délégation les a ressentis tout au long de ses visites.
En décembre 1996, au moment des derniers événements tragiques vécus par le pays, a été créée l'Association nationale des municipalités de Bulgarie, avec laquelle le gouvernement a passé en 1997 un accord-cadre pour négocier le montant des subventions étatiques annuelles versées aux bilans communaux. En outre, le parlement, par l'entremise de la commission compétente pour les pouvoirs locaux, a ouvert ses portes aux représentants de cette même association qui participent désormais aux travaux de la commission sans droit de vote, mais avec la possibilité de participer aux débats et de soumettre des propositions.
Ces ententes entre parlement et gouvernement, d'une part, et les collectivités de l'autre, dépassent les clivages politiques traditionnels pour se situer au niveau de l'interaction institutionnelle et sont conformes à l'esprit de la Charte européenne. Certes, les obstacles à surmonter sont encore grands et les réformes à engager importantes.
Les difficultés tiennent notamment au poids du passé et à son héritage pesant. Il est un signe et une preuve de la bonne santé de la démocratie en Bulgarie, le fait même que les collectivités locales (les communes), quelle que soit leur couleur politique, défendent avec une assurance grandissante leur espace de liberté (autonomie) et souhaitent l'agrandir d'une façon démocratique. La liberté ou l'autonomie politiques ne sont pas uniquement une question quantitative de compétences ou de ressources mais aussi un style de gouvernement. La recherche de ce nouveau style est déjà bien engagée en Bulgarie. Même les éventuelles tensions entre collectivités locales et gouvernement central, loin d'être dramatiques, peuvent devenir, positivement, un facteur d'accélération du processus de démocratisation. Les prochaines élections locales se dérouleront au mois de septembre 1999. Nous sommes certains que les libertés et la démocratie locales en sortiront renforcées.
Mais un style politique nouveau en soi, si nécessaire, n'est pas suffisant. Les réformes doivent être poursuivies. Certes, la législation adoptée est d'ores et déjà importante. Cependant, la réforme doit investir progressivement des domaines ou secteurs, que nous avons brièvement abordés dans le présent document, sans avoir la prétention d'avoir été complets et, nous l'espérons, sans dogmatismes. Dune part, il s'agit de purifier la législation des résidus de l'ancien système, qui ne sont pas conformes aux standards moyens de la majorité des pays membres du Conseil de l'Europe. D'autre part, il s'agit d'axer les réformes sur un autre grand principe contenu dans la CEAL, à l'article 4-3: le principe de subsidiarité. Une référence constante à ce principe, à la lumière de l'expérience des autres pays européens, permettra à la Bulgarie de devenir rapidement un pays non seulement démocratique, chose désormais acquise, mais aussi moderne et efficace.
La Bulgarie se trouve encore entre le passé et l'avenir. Mais la transition s'est presque accomplie. Alors que le passé s'éloigne chaque jour davantage, le futur s'approche et devient chaque jour plus présent. Le moment est arrivé où ce pays attachant, qui a une longue histoire et une civilisation intéressante et une identité européenne très forte, peut se faire une totale confiance à lui-même. Il faut cependant que le reste de l'Europe, les pays du Conseil de l'Europe, les institutions européennes, y compris la Communauté européenne, en fassent autant, en aidant sincèrement et davantage que par le passé la Bulgarie à consolider sa démocratie par tous les moyens possibles. Une coopération plus étroite doit s'instaurer entre les autres pays européens et la Bulgarie et notamment une coopération intercommunale et interrégionale efficaces. La Bulgarie souhaite aussi participer à toutes les activités du CPLRE qui ont trait à la coopération entre les pays de la Méditerranée, y compris et surtout avec tous les pays de la côte nord de la "mer commune".
Annexe I
Institutions et personnalités rencontrées par la délégation du CPLRE
President (M. Rossinov), Secrétaire (Mme Spassova-Stoyanova) et membres de la délégation bulgare auprès du CPLRE
Deux réunions avec le Président (M. Kaltchev) et les membres de l'Association nationale des municipalités de Bulgarie
Associations régionales de municipalités: Rhodope, Maritza, Balkans du Sud, Trakia, Danube, Mer Noir, Stara Planina, Plovdiv
Vice-President de la République: M. T.Kaaldjiev
Vice-Président de l'Assemblée nationale du Bulgarie: M. I Kurtev
Deux réunions avec les Présidents (M. Toshev et M. Botev respectivement) de la délégation bulgare auprès de l' APCE et de la Commission pour les pouvoirs locaux la planification régionale et les travaux publics de l'Assemblée Bulgare ainsi que des membres de celles-ci
Au Conseil des Ministres, le chef du département pour l'administration locale et la politique régionale (Mme Yaneva) et collaborateur
Les Vice-Ministres du Ministère du développement régional et des travaux publics (M. Miltchev et M. Evrev) et collaborateurs ainsi que le Directeur général du Centre national pour le développement régional et la politique de logement (Sofia)
Gouverneurs des Sofia, Plovdiv, Varna
Maires de grandes villes: Sofia, Plovdiv, Varna, Rousse, Dobrish et d'autres villes et agglomérations: Smoljan, Mogilizar, Nessebar
Conseils municipaux (Présidient et membres): Plovdiv et Rousse
Le Procureur de la République de Dobrish
La Fondation pour la réforme de la démocratie locale (Sofia)
Annexe II
Chapitre VII - AUTOGESTION LOCALE ET ADMINISTRATION LOCALE
Art. 135.
(1) Le territoire de la République de Bulgarie est divisé en communes et régions. La division territoriale et les pouvoirs de la municipalité de la capitale et des autres grandes villes sont déterminés par la loi.
(2) D'autres unités administratives et territoriales, ainsi que leurs organes d'autogestion peuvent être créées par la loi.
Art 136.
(1) La commune est l'unité administrative et territoriale de base, ou se réalise l'autogestion locale. Les citoyens participent à la gestion de la commune tant par l'intermédiaire des organes d'autogestion locale qu'ils élisent, que directement, par référendum et assemblée générale de la population.
(2) Les limites des communes sont fixées à l'issue d'un référendum local.
(3) La commune est une personne morale.
Art 137.
(1) Les communautés territoriales autogérées peuvent s'associer pour résoudre des problèmes communs;
(2) La loi crée des conditions à l'association des communes.
Art 138.
L'organe d'autogestion locale de la commune est le conseil municipal qui est élu par la population de la commune respective por un délai de quatre ans, suivant une procédure déterminée par la loi.
Art 139.
(1) Le maire est l'organe du pouvoir exécutif de la commune. Il est élu par la population ou par le conseil municipal pour un délai de quatre ans, suivant une procédure fixée par la loi.
(2) Dans son activité, le maire est guidé par la loi, les actes du conseil municipal et les décisions prises par la population.
Art 140.
La commune a droit à une propriété propre qu'elle utilise dans l'intérêt de la communauté territoriale.
Art. 141.
(1) La commune dispose de son propre budget.
(2) Les sources financières permanentes de la commune sont fixées par la loi.
(3) L'Etat contribue au fonctionnement normal des communes en leurs allouant des moyens du budget et d'autres manières.
Art. 142.
La région est une unité administrative et territoriale qui met en oeuvre la politique régionale,afin de réaliser sur place la gestion de l'Etat et d'assurer l'harmonie des intérêts nationaux et locaux.
Art. 143.
(1) L'administration dans les régions est effectuée par le gouverneur régional, assisté de l'administration régionale.
(2) Le gouverneur régional est nommé par le Conseil des ministres.
(3) Le gouverneur régional assure la mise en oeuvre de la politique de l'Etat, il est responsable de la défense des intérêts nationaux, de la légalité et de l'ordre public et exerce un contrôle administratif.
Art. 144.
Les organes publics centraux et leurs représentants locaux exercent un contrôle sur la légalité des actes émanant des organes d'autogestion locaux uniquement lorsque cela est prévu par la loi.
Art. 145.
Les conseils municipaux peuvent contester en justice les actes et les agissements qui portent atteinte à leurs droits.
Art. 146.
L'organisation et le mode de fonctionnement des organes d'autogestion locaux et de l'administration locale sont déterminées par la loi
Annexe III
REPUBLIQUE DE BULGARIE - GRANDE ASSEMBLEE NATIONALE
LOI SUR L'AUTOGESTION ET L'ADMINISTRATION LOCALES
Promulguée dans le Journal officiel N° 77/17.09.1991
Modifiée, Journal officiel N° 24, 49 et 65/1995; 90/1996
Chapitre premier- DISPOSITIONS GENERALES
Article 1
La présente Loi régit les relations entre entités publiques dans l'optique de l'autogestion et de l'administration locales.
Article 2
1) Le territoire de la République de Bulgarie est divisé en communes et régions.
2) Les municipalités et les districts constituent les unités administratives et territoriales des communes. Leurs mandats et leurs fonctions sont établis par une loi ou une résolution des conseils municipaux concernés.
3) Dans les communes, sont élus des conseils municipaux et des maires.
4) Dans les municipalités, sont élus les maires et, dans les districts, des conseils de district.
Article 3
La division administrative et territoriale de la République de Bulgarie est déterminée par une loi.
Article 4
1) Lorsqu'une nouvelle commune est créée, l'élection du conseil municipal intervient dans les trois mois de la décision pertinente.
2) Dans le cas visé au paragraphe 1, le gouverneur régional nomme un maire par intérim dont les pouvoirs cessent avec l'élection du maire.
Article 5
La commune est l'unité administrative et territoriale de base, où se réalise l'autogestion locale.
Article 6
[Supprimé]
Article 7
La région a une fonction administrative et aucun organe élu d'autogestion locale n'est établi à ce niveau. Des organes et organismes de l'administration centrale peuvent être établis dans le centre régional.
Article 8
1) La municipalité de Sofia est une unité administrative et territoriale ayant le statut de région. Elle assure l'autogestion de la communauté et applique les politiques gouvernementales pour ce qui concerne le développement de la capitale.
[Paragraphe 2 supprimé]
Article 9
1) Les unités administratives et territoriales peuvent à leur gré s'associer pour résoudre des problèmes ou accomplir des tâches d'intérêt commun.
2) Les communes peuvent constituer une association nationale et plusieurs associations régionales pour protéger leurs intérêts communs et encourager et développer l'autogestion locale.
3) L'Association nationale des communes est habilitée à :
1. agir en tant que représentant légal de ses membres auprès des organismes gouvernementaux
2. élaborer des propositions de modification et d'amélioration des réglementations concernant l'autogestion locale..
3. élaborer des avis et des propositions concernant la section du projet de budget national relative aux communes.
4. établir des contacts et des liens réciproques avec des homologues d'autres pays et devenir membre d'associations internationales.
5. remplir toute autre fonction prévue dans ses statuts.
4) Les droits mentionnés au paragraphe ci-dessus ne peuvent être exercés que si plus des deux tiers de l'ensemble des communes du pays sont membres de l'Association.
Chapitre II - LES COMMUNES
Article 10
1) Le territoire d'une commune s'entend de l'ensemble des territoires des municipalités ou agglomérations qui la composent.
2) Le tribunal local est saisi de tout différend relatif aux limites entre les agglomérations.
Article 11
L'autogestion locale au sein d'une commune implique que les citoyens, ou les organes qu'ils ont élus dans le cadre des mandats qui leur ont été assignés, sont habilités à s'occuper des questions concernant :
1. Les biens de la commune, les entreprises municipales, les finances, redevances et impôts municipaux et l'administration municipale.
2. L'organisation et l'aménagement du territoire de la commune et de ses agglomérations.
3. L'éducation, y compris l'enseignement préscolaire, primaire, élémentaire et secondaire.
4. La santé, y compris les soins ambulatoires et hospitaliers, les soins de santé préventifs, les soins communautaires et l'assainissement.
5. La culture, y compris les clubs communautaires, les théâtres, les orchestres, les bibliothèques, les musées et les collections, la pratique des arts en amateur, les folklores, les traditions et coutumes locales.
6. Les travaux et les services publics, y compris l'eau et le tout-à-l'égout, l'électricité, le chauffage, le téléphone, les rues et les places, les parcs et jardins, l'éclairage des voies publiques, les espaces verts, la régulation des cours d'eaux et canaux, l'élimination des déchets domestiques, les transports publics locaux , les bains municipaux, les laveries, les hôtels, les garages et les cimetières.
7. L'aide sociale, y compris les soins et prestations sociales, les logements sociaux et d'autres activités similaires importantes localement.
8. La protection de l'environnement naturel et l'utilisation rationnelle des ressources importantes localement.
9. La conservation des monuments culturels, historiques ou architecturaux importants localement.
10. Les sports, les loisirs et le tourisme importants localement.
Article 12
Chaque commune porte le nom de l'agglomération où est situé son centre administratif.
Article 13
Par résidents d'une commune, on entend tous les citoyens qui vivent sur son territoire et sont inscrits dans les registres de la population.
Article 14
La commune est une personne morale. Elle peut détenir des droits de propriété et dispose d'un budget propre.
Article 15
Le conseil municipal peut établir des services de l'administration communale au sein des municipalités, agglomérations, districts et quartiers.
Article 16
Les communes peuvent établir leurs emblèmes et titres honorifiques conformément à la loi
Article 17
1) Les citoyens participent à l'autogestion locale en prenant des décisions sur les questions d'intérêt local tant directement - lors d'assemblées générales, de référendums ou d'autres formes de consultation - que par l'intermédiaire des organes qu'ils élisent et qui déterminent et appliquent la politique locale dans l'intérêt de la communauté.
2) Un référendum local peut avoir lieu sur des questions relatives aux politiques de la commune dans les domaines visés à l'article 11. La décision d'organiser un référendum est prise en conseil municipal par un vote de plus de la moitié de ses membres.
3) Les référendums locaux et les assemblées générales de la population de la commune ont lieu conformément aux dispositions et procédures établies par la loi.
4) Les coûts de l'organisation des référendums locaux et des assemblés générales sont imputés sur le budget municipal.
Chapitre III - LE CONSEIL MUNICIPAL ET LE CONSEIL DE DISTRICT
Article 18
1) L'organe d'autogestion locale de la commune est le conseil municipal, qui est élu par les résidents de la commune conformément aux règles et procédures prévues par la loi.
2) Le conseil municipal est composé des conseillers municipaux élus.
3) Le conseil de district est composé des conseillers de district élus.
Article 19
1) Le nombre des conseillers municipaux est déterminé comme suit :
1. pour une commune ne dépassant pas 5 000 habitants, 11 conseillers;
2. pour une commune ne dépassant pas 10 000 habitants, 19 conseillers;
3. pour une commune ne dépassant pas 20 000 habitants, 25 conseillers;
4. pour une commune ne dépassant pas 30 000 habitants, 29 conseillers;
5. pour une commune ne dépassant pas 50 000 habitants, 39 conseillers;
6. pour une commune ne dépassant pas 100 000 habitants, 45 conseillers;
7. pour une commune de plus de 100 000 habitants , 51 conseillers;
8. pour la municipalité de Sofia, 61 conseillers.
2) Le nombre des conseillers de district est déterminé comme suit :
1. pour un district ne dépassant pas 50 000 habitants, 11 conseillers;
2. pour un district ne dépassant pas 100 000 habitants, 15 conseillers;
3. pour un district de plus de 100 000 habitants, 19 conseillers.
3) Le classement des communes et des districts dans les catégories visées ci-dessus se fait sur la base des chiffres de population qui figurent dans les registres établis par l'administration municipale.
Article 20
1) Le conseil municipal définit la politique de développement et d'aménagement de la commune dans les domaines visés à l'article 11 ainsi que dans d'autres domaines prévus par la loi.
2) Le conseil de district assiste le conseil municipal pour les questions intéressant les besoins fondamentaux de la population locale, la prestation de services administratifs aux personnes physiques et morales ainsi que les travaux publics et l'assainissement dans les limites du district.
Article 21
1) Le Conseil municipal :
1. établit des comités permanents et des comités ad hoc et élit leurs membres ;
2. détermine la structure de l'administration municipale et ouvre sur le budget municipal les crédits nécessaires aux traitements du personnel ;
3. élit son président et peut le révoquer ;
4. élit les maires adjoints et peut les révoquer sur la base de l'avis du maire ;
5. détermine, dans le cadre des réglementations existantes, la rémunération des maires ;
6. adopte le budget municipal, contrôle son utilisation et approuve le rapport comptable ;
7. fixe, dans le cadre des limites légales, le montant des redevances et impôts locaux ;
8. décide de l'acquisition, de la gestion et de la cession des biens communaux et définit les pouvoirs du maire ainsi que ceux des conseils de district, des maires de district et des autres maires;
9. décide de l'établissement, de la réorganisation et de la dissolution des entreprises municipales et désigne ses représentants au sein de ces entreprises ;
10. décide, conformément aux dispositions et procédures légales, des emprunts bancaires, des prêts sans intérêts et de l'émission d'obligations municipales ;
11. prend des décisions concernant l'élaboration et l'approbation de plans généraux et détaillés pour l’aménagement du territoire de la commune ou d'une partie de celle-ci ;
12. adopte les stratégies, prévisions, programmes et plans de développement de la commune;
13. définit les règles concernant les activités des personnes physiques et morales dans les limites de la commune compte tenu des caractéristiques environnementales, historiques, sociales et autres des zones habitées et eu égard également à l'état des infrastructures techniques et sociales existantes ;
14. décide de l'établissement et de la clôture des fonds municipaux et de la gestion des biens reçus en donation ;
15. décide de la participation de la commune aux associations de collectivités locales tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays et désigne ses représentants dans ces associations ;
16. crée des districts et des municipalités conformément aux règles et procédures légales ;
17. fait des propositions en vue de la modification des divisions territoriales et administratives, dans le territoire et les limites de la commune ;
18. choisit les noms ou change les noms des rues, places, parcs, installations utilitaires, zones, zones de loisirs, etc. revêtant de l'importance localement ;
19. examine et adopte, sur l'avis des conseils et maires de district, les décisions entrant dans son domaine de compétence ;
20. décide de l'organisation de référendums ou d'assemblées générales concernant des questions entrant dans son domaine de compétence ;
21. adopte les armoiries et le sceau de la commune ;
22. attribue le titre de citoyen honoraire à des ressortissants bulgares ou étrangers.
2) En outre, le conseil municipal traite des autres questions d'importance locale, dans la mesure ou ces questions n'entrent pas dans le domaine de compétence exclusif d'une autre autorité.
3) Le conseil municipal adopte les Règles d'organisation et de fonctionnement du conseil et de l'administration, applicables également à ses comités, aux conseils de district, à l'administration municipale, à la participation de la commune à des associations et à tous les autres domaines expressément visés dans la présente loi.
Article 21a
1) Le Conseil de district :
1. établit des comités permanents et des comités ad hoc et élit leurs membres;
2. détermine la structure de l'administration communale du district au sein de la structure communale d'ensemble ;
3. adopte les programmes et plans nécessaires à l'application des politiques municipales au niveau des districts ;
4. prend des décisions intéressant la gestion des biens communaux dont le conseil municipal lui a confié la charge ;
5. contrôle les dépenses prévues à la section du budget municipal général qui concerne le district.
2) Le conseil de district remplit aussi toutes autres fonctions, notamment celles qui lui sont assignées en vertu des règles visées à l'article 21(3).
Article 22
1) Le conseil municipal adopte des règles, règlements, résolutions et instructions sur les problèmes de caractère local, dont le texte est transmis au gouverneur régional dans les sept jours.
[Suppression de l'ancien paragraphe 2]
2) Des sanctions, notamment des amendes pouvant aller jusqu'à 50 000 leva ou une suspension provisoire du droit de pratiquer certaines professions ou d'entreprendre certaines activités dans les cas de récidive, peuvent être appliquées en cas d'infractions.
3) Le maire de la commune, ou un de ses adjoints, peut décider d'une injonction d'ordre pénal sur la base de déclarations de fonctionnaires nommément désignés par la réglementation.
4) Les actions pénales d'ordre administratif sont ouvertes conformément aux termes et procédures prévus dans la Loi sur les infractions et sanctions administratives.
Article 23
1) La première réunion du conseil municipal et du conseil de district est convoquée par le gouverneur régional dans les quatorze jours suivant les élections.
2) Une réunion du conseil municipal est convoquée par son président :
1. à sa propre initiative ;
2. à la demande d'un tiers des conseillers municipaux ;
3. à la demande d'un cinquième des électeurs locaux ;
4. à la demande du gouverneur régional.
3) Une réunion du conseil de district est convoquée par son président :
1. à sa propre initiative ;
2. à la demande d'un tiers des conseillers de district ;
3. à la demande d'un cinquième des électeurs locaux ;
4. à la demande du maire de la commune.
4) Dans le cas des alinéas 2, 3 et 4 des paragraphes 2 et 3 ci-dessus, le président doit choisir une date de réunion au plus tard sept jours après la demande. Faute de quoi, la réunion est convoquée par la partie demanderesse ou le gouverneur régional.
Article 24
1) Le conseil municipal et le conseil de district élisent un président parmi leurs membres. L'élection a lieu à bulletin secret. Le candidat ayant obtenu plus de la moitié des voix de l'ensemble des conseillers est déclaré élu.
2) Dans les cas où il est mis fin aux pouvoirs du président avant leur expiration normale, en l'absence du président ou lorsque le débat concerne la conduite du président, la réunion est présidée par un autre conseiller élu à cette fin.
Article 25
1) Le président du conseil
1. convoque les réunions du conseil ;
2. surveille la préparation des réunions ;
3. préside les réunions ;
4. coordonne le travail des comités permanents ;
5. assiste les conseillers dans leurs activités ;
6. représente le conseil auprès d'organisations ou de personnes extérieures à la commune.
Article 26
Le conseil municipal peut décider d'allouer une indemnité à son président en fonction de la taille de la commune et de la charge de travail qui lui incombe.
Article 27
1) Le conseil municipal est convoqué au moins six fois par an.
2) Le conseil municipal peut valablement se réunir si plus de la moitié des conseillers sont présents.
3) Les décisions du conseil municipal sont prises par un vote public à la majorité de plus de la moitié des conseillers présents. Le conseil peut choisir de voter à bulletins secrets.
4) Les décisions du conseil en application de l'article 21 (1.1-4, 1.6-10, 1.16, 1.17 et 1.20) sont prises à la majorité de plus de la moitié de l'ensemble des conseillers.
5) Les décisions du conseil sont rendues publiques.
Article 28
Les réunions du conseil municipal et du conseil de district sont publiques. Le conseil peut décider de tenir certaines réunions à huis clos.
Article 29
Il est établi un procès verbal de chaque réunion du conseil municipal et du conseil de district. Jusqu'à sept jours après la fin de la réunion, les conseillers ont le droit d'examiner le procès verbal et de demander qu'il y soit apporté des modifications. En cas de désaccord, cette question est tranchée par le conseil à sa réunion suivante.
Article 29a
Le conseil municipal n'a pas de personnel permanent. Le personnel de l'administration municipalité lui fournit l'appui nécessaire.
Chapitre IV - LE CONSEILLER MUNICIPAL
Article 30
1) Les pouvoirs d'un conseiller municipal commencent le jour de son élection et prennent fin à l'expiration de son mandat.
2) La validité de l'élection d'un conseiller municipal peut être contestée devant le tribunal du comté dans un délai de quatorze jours suivant son élection.
3) Les pouvoirs d'un conseiller municipal prennent fin par anticipation dans les cas suivants :
1. incapacité légale ;
2. condamnation à une peine de prison pour un crime prémédité et entrée en vigueur de la sentence ;
3. remise de sa démission au conseil ;
4. élection comme maire ou maire-adjoint ou nomination dans l'administration communale ;
5. incapacité continue ou abandon habituel de ses responsabilités pendant plus de six mois, la décision faisant alors l'objet d'une résolution du conseil adoptée à la majorité de plus de la moitié des conseillers ;
6. décès.
4) Un appel contre la décision mentionnée au paragraphe 3.5 peut être interjeté dans les 14 jours auprès du tribunal du comté.
5) La fin des pouvoirs en application du paragraphe 3 (1.1-4 et 1.6) est annoncée au conseil par le président.
Article 31
[Supprimé]
Article 32
1) Lors de la première réunion, le conseiller municipal prête le serment suivant : "Je jure, au nom de la République de Bulgarie, de respecter la Constitution et les lois de ce pays et d'être guidé dans toutes mes actions par les intérêts des habitants de la commune et de travailler à leur prospérité."
2) Le conseiller municipal qui, pour quelle raison que ce soit, ne prête pas le serment et ne signe pas la déclaration qui s'y rapporte dans les 45 jours de la résolution du comité électoral abandonne son mandat.
3) La résolution du conseil municipal en application du paragraphe 2 peut faire l'objet d'un appel devant le tribunal du comté, ou dans le cas de Sofia, devant le tribunal de Sofia. Le tribunal examine l'appel et rend sa décision dans un délai de trois jours. Sa décision est définitive.
Article 33
1) Le conseiller municipal peut :
1. être élu aux comités permanents ou aux comités ad hoc du conseil ;
2. proposer l'inscription à l'ordre du jour des réunions du conseil municipal de questions qui entrent dans sa compétence ainsi que de projets de décisions ;
3. participer aux délibérations et décisions sur toutes les questions relevant de la compétence du conseil ;
4. poser des questions au maire, auxquelles il sera répondu par écrit ou par oral lors de la réunion suivante, sauf si le conseil en décide autrement;
5. [Supprimé]
2) Les organismes gouvernementaux, les entreprises publiques et les sociétés publiques apportent leur concours au conseiller municipal et lui fournissent les informations et documents qui sont nécessaires pour ses activités de conseiller, sauf lorsqu'ils concernent des secrets d'Etat ou des secrets d'ordre public selon la loi.
Article 34
1) Le conseiller municipal bénéficie d'un congé spécial pour exercer ses activités de conseiller, conformément aux dispositions du règlement intérieur du conseil.
2) Le conseiller municipal conserve son plein salaire pour la période pendant laquelle il siège au conseil ou dans les comités permanents. Le budget municipal rembourse son employeur. Le conseiller municipal qui n'est pas salarié sera indemnisé selon des modalités et pour un montant déterminés par les règles adoptées conformément à l'article 21(3).
3) Le budget municipal prendra à sa charge les frais de voyage et les autres dépenses encourues par le conseiller municipal pour son travail au conseil.
Article 35
Pendant la durée de son mandat, le conseiller municipal ne peut pas être renvoyé de son emploi principal dans les cas prévus aux articles 328 (1.2-4) et 328a du Code du travail.
Article 36
Le conseiller municipal doit :
1. participer aux réunions du conseil municipal et des comités permanents auxquels il est élu et prendre part au règlement des questions qui y sont traitées ;
2. rester en contact avec ses électeurs et les informer des activités et décisions du conseil municipal.
Article 37
Le conseiller municipal ne doit pas prendre part aux décisions qui concernent ses intérêts personnels ou ceux de son épouse et des parents en lignes directe ou indirecte jusqu'au quatrième degré.
Article 37a
Les dispositions du présent chapitre s'appliquent aussi aux conseillers de district.
Article 37b
S'il en est ainsi décidé lors de l'assemblée générale de la population locale, des conseillers spéciaux peuvent être élus dans les municipalités conformément aux règles visées à l'article 21(3). Ces conseillers assistent le maire dans l'accomplissement de ses fonctions conformément à l'article 46.
Chapitre V - LES MAIRES ET L'ADMINISTRATION MUNICIPALE
Article 38
1) Le maire est l'organe du pouvoir exécutif de la commune.
2) Le maire de chaque commune et les maires des districts et municipalités sont élus directement par la communauté suivant une procédure fixée par la loi.
3) Les maires prêtent le serment mentionné au paragraphe 1 de l'article 32 de la présente loi, lors de la première réunion du conseil municipal nouvellement élu.
Article 39
1) Sur proposition du maire, le conseil municipal élit un ou plusieurs maires adjoints lors d'un vote à bulletin secret.
2) Si, après une deuxième proposition du maire, le conseil municipal ne parvient pas à élire des maires adjoints, lors de la troisième proposition du maire sont considérés élus les candidats sur lesquels se sont portés plus de la moitié des voix des conseillers municipaux plus une.
3) Lorsqu'il est mis fin par anticipation aux pouvoirs du maire ou dans le cas d'une incapacité permanente du maire de plus d'un mois, et s'il n'y a pas alors de maire adjoint, les conseillers municipaux proposent et élisent un maire adjoint.
Article 40
Les fonctions de maire de l'agglomération qui est le centre de la commune sont remplies par le maire de la commune.
Article 41
1) Les maires et maires-adjoints doivent avoir poursuivi leurs études au moins jusqu'à la fin du secondaire. Durant la durée de leur mandat, ils n'occupent pas de positions dans les organes de direction des partis politiques ou des organes de décision et ils n'exercent pas d'activités commerciales au sens de la loi sur les sociétés.
2) Les maires des communes et les maires de district participent, avec voix délibérative, aux réunions du conseil.
3) Les maires des districts et des municipalités participent, avec voix délibérative, aux réunions du conseil. Ils peuvent prendre la parole sur les questions touchant leur district ou municipalité.
Article 42
1) Il est mis fin par anticipation aux pouvoirs du maire dans les cas suivants :
1. démission du conseil municipal ;
2. (Journal officiel _ 90/1996, modifié) incapacité permanente ou abandon habituel de ses responsabilités pendant plus de six mois, sous réserve d'un vote du conseil municipal à une majorité de pas moins des deux tiers de l'ensemble des conseillers. Lorsqu'une telle décision ne peut être prise à la dite majorité, le conseil peut décider d'organiser une référendum sur ce sujet, par un vote à la majorité de pas moins des deux tiers de l'ensemble des conseillers ;
3. condamnation à l'emprisonnement pour crime prémédité et entrée en vigueur de la sentence ;
4. de décès.
2) En cas de fin anticipée des fonctions du maire dans la commune, le conseil municipal peut décider de confier ses pouvoirs à un maire-adjoint jusqu'aux nouvelles élections.
3) Lorsqu'il est mis fin par anticipation aux fonctions du maire d'un district ou d'une municipalité, un maire par intérim est désigné par une décision du conseil municipal en attendant de nouvelles élections.
4) [Supprimé.]
Article 43
1) Le maire de la commune nomme pour une durée indéterminée un secrétaire général de la commune.
2) Le secrétaire général de la commune doit être titulaire d'un diplôme universitaire. Il est soumis aux obligations prévues à la deuxième phrase de l'article 41(1).
3) Le secrétaire général de la commune :
1. organise l'activité de l'administration communale ;
2. est chargé d'établir les conditions de travail du personnel et de fournir les équipements nécessaires aux services ;
3. organise la conservation et la circulation des documents et des archives de la commune ;
4. est responsable de l'activité du bureau d'état civil et des services administratifs ;
5. est chargé de la mise à jour des registres des électeurs locaux ;
6. surveille la rédaction et la publication des décisions municipales ;
7. est chargé de l'examen des plaintes et suggestions des citoyens ;
8. prépare et organise les référendums locaux.
Article 44
1) Le maire de la commune :
1. dirige l'ensemble de la fonction exécutive de la commune ;
2. guide et cordonne les activités des organes exécutifs spécialisés ;
3. nomme et démet les membres de l'encadrement et du personnel communal, sauf dans les cas prévus à l'article 46(1.4), et applique les sanctions disciplinaires prévues par la loi ;
4. est responsable du maintien de l'ordre public et, à cette fin, délivre des ordonnances exécutoires à l'intention des chefs des différents services de police ;
5. organise la mise en oeuvre du budget municipal ;
6. organise la mise en oeuvre des programmes à long terme ;
7. organise la mise en oeuvre des décisions du conseil municipal et en rend compte au conseil ;
8. organise l'exécution des taches découlant des lois du Parlement, des décrets du Président de la République et du Conseil des Ministres ;
9. délègue ses fonctions aux maires des municipalités et des districts; coordonne et vérifie la légalité des actions prises à cette fin ainsi que des actes et agissements des maires en vertu des pouvoirs qui leur sont conférés par l'article 46(1) ;
10. établit des contacts avec les partis politiques, les organisations et mouvements publics, ainsi qu'avec les autres organes chargés de l'autogestion locale en République de Bulgarie et à l'étranger ;
11. organise et met en vigueur les actions de protection contre les catastrophes et accidents ;
12. signe les plans d'aménagement généraux et détaillés approuvés par le conseil municipal; organise leur mise en application; approuve les modifications et ajouts qui y sont apportés ;
13. exerce les fonctions d'officier d'état civil ou les délègue par une décision écrite à des fonctionnaires de l'administration communale ;
14. représente la commune devant toute personne physique ou morale et devant les tribunaux ;
15. s'assure que le conseil municipal bénéficie d'un soutien technique.
2) Dans l'exercice de ses pouvoirs, le maire rend des ordonnances.
3) Les responsables des différents services de police peuvent, dans les trois jours, faire appel des ordonnances prises selon le paragraphe 1(4) auprès du gouverneur régional. Cet appel n'est pas suspensif. La décision du gouverneur régional, qui est prise en consultation avec le Ministre des affaires intérieures, est finale.
4) Dans les cas prévus par la loi, le maire de la commune exerce les fonctions qui lui sont confiées par les autorités gouvernementales.
Article 45
1) Le conseil municipal peut annuler les actes du maire qui représentent une violation des décisions qu'il a prises aux termes de l'article 21. Cette annulation est votée lors de la réunion suivante du conseil municipal mais pas plus tard que deux mois après la date de l'acte du maire.
2) Le maire de la commune peut contester une décision du conseil municipal lorsqu'il estime qu'elle est contraire aux intérêts de la commune ou viole la loi. Cette contestation est formulée par écrit dans les sept jours et a un effet suspensif. Si, après une deuxième délibération, le conseil municipal maintien sa décision, le maire doit l'exécuter ou, si elle est contraire à la loi, saisir les tribunaux. La deuxième décision susmentionnée du conseil municipal est prise à la majorité de plus de la moitié de l'ensemble des conseillers municipaux.
Article 46
1) Le maire d'un district ou d'une municipalité :
1. met en oeuvre les sections du budget communal concernant son district ou sa municipalité ;
2. organise les travaux publics et d’autres activités ;
3. est responsable de la gestion des biens communaux qui lui ont été confiés par le conseil municipal ;
4. nomme et révoque le personnel municipal qui l'assiste dans ses fonctions, comme prévu dans la structure organisationnelle approuvée par le conseil municipal ;
5. prend les mesures nécessaires à l'amélioration ou la réhabilitation de l'environnement et organise la surveillance des sites ;
6. établit les registres de la population et de l'état civil ;
7. organise les services administratifs destinés à la communauté ;
8. assure la préservation de l'ordre public ;
9. organise et dirige les mesures de protection contre les catastrophes et les accidents ;
10. représente le district ou la municipalité devant le public, les organisations publiques ou politiques et les autres districts et municipalités.
Article 47
Le personnel de l'administration communale a le statut de fonctionnaire public.
Chapitre VI - LES COMITES PERMANENTS DU CONSEIL MUNICIPAL
Article 48
Le conseil municipal constitue des comités permanents et ad hoc, auxquels siègent ses membres mais qui peuvent aussi comprendre d'autres experts.
Article 49
1) Les comités permanents ont pour tâche :
1. d'étudier les besoins de la population dans un domaine particulier et de faire des propositions sur la façon de résoudre les problèmes ;
2. d'aider le conseil municipal dans la préparation des questions soumises pour examen et règlement ;
3. d'exercer un contrôle sur l'exécution des décisions du conseil municipal.
2) Dans le cadre de leurs activités, les comités permanents peuvent faire intervenir des experts et consultants externes.
Article 50
Les comités permanents émettent des propositions et recommandations sur les questions examinées et les transmettent au conseil municipal et aux autres personnes concernées.
Chapitre VII - LES BIENS ET LES RESSOURCES FINANCIERES DE LA COMMUNE
Article 51
1) Le commune a le droit de détenir des biens, les domaines et les formes d’acquisition étant réglementés par la loi.
2) Les biens communaux sont inscrits dans des registres et les actes établis par le fonctionnaire responsable sont signés par le maire de la commune. Les actes types sont approuvés par le Ministère des finances.
3) La commune peut exercer des activités économiques, établir des entreprises communales et participer à des entreprises économiques conjointes selon des conditions et procédures fixées par la loi.
4) La commune peut investir dans des activités économiques des biens et des capitaux non utilisés, à l'exception des subventions du budget de l'Etat ayant reçu une affectation spéciale.
5) La commune ne peut participer qu’aux formes d’activité économique dans lesquelles sa responsabilité ne peut être engagée au delà de sa participation au capital.
Article 52
1) Le conseil municipal établit un budget municipal autonome, distinct du budget de l’administration centrale, en fonction de ses propres sources de revenu et des subventions de l'Etat, réparties entre les communes selon des critères prévus par la loi.
2) Le budget de l’administration centrale peut fournir des fonds dans le cadre de la politique nationale de développement de certaines régions du pays ainsi que des fonds d'affectation spéciale pour des mesures concrètes d'importance nationale.
3) Le commune peut contracter des emprunts bancaires selon les termes et conditions prévus par la loi ainsi que recevoir du budget des prêts sans intérêt selon les termes et conditions fixés par le gouvernement.
4) La commune a le droit d'émettre des obligations.
5) La commune n'a pas le droit d'emprunter pour couvrir des dépenses de nature générale (salaires, dépenses courantes, etc.).
6) Les intérêts des prêts contractés par la commune sont couverts par son budget courant.
Article 53
1) Le budget de la commune reçoit les recettes suivantes :
1. la totalité des taxes, droits et autres prélèvements locaux établis par la loi ;
2. la partie des taxes et droits qui revient aux communes, conformément à la loi. Lorsque des entreprises ont des entités situées dans plusieurs communes, leurs contributions sont réparties entre ces divers communes ;
3. les loyers et autres revenus provenant des biens communaux ;
4. les subventions et autres fonds d'affectation spéciale provenant du budget de l'administration centrale ;
5. les prêts bancaires et les prêts sans intérêt d'affectation spéciale consentis sur le budget de l'administration centrale ;
6. le produit des émissions d'actions et d'obligations ;
7. d'autres ressources, prévues par la loi ou les décisions du Conseil des Ministres.
Article 54
1) Les dépenses de la commune doivent servir à couvrir les besoins locaux ainsi que les besoins qui peuvent résulter de l'exercice de fonctions étatiques.
2) Les coûts correspondant aux fonctions étatiques sont couverts par le budget de l'administration centrale.
3) Le conseil municipal peut fournir une aide financière aux entreprises communales et autres dont les opérations contribuent à répondre aux besoins de la communauté.
Article 55
Le budget communal finance :
1. les coûts, y compris les salaires et les cotisations de sécurité sociale, afférents aux activités sanitaires, sociales, éducatives et culturelles financées par la commune;
2. les services publics, les coûts d'acquisition, de construction, d'extension, de reconstruction, d'entretien et de réparation des biens communaux;
3. les initiatives conjointes avec d'autres communes;
4. les coûts afférents au conseil municipal et à l'administration communale;
5. les services administratifs et techniques fournis à la communauté gratuitement, les registres d'urbanisme et le cadastre;
6. le service des emprunts;
7. les activités de protection de l'environnement;
8. les investissements en capital dans des activités économiques.
Article 56
1) Le budget communal doit être adopté sur proposition du maire au plus tard un mois après l'adoption de la loi de finance nationale de l'année en cours.
2) Entre le début de l'année et l'adoption de la loi de finance nationale, les recettes sont collectées et les dépenses sont effectuées par référence au budget de la période correspondante de l'année précédante, corrigé de l'inflation.
3) Le budget peut être révisé au cours de l’exercice fiscal par l'adoption d'un budget complémentaire.
Article 57
Les crédits ouverts dans le budget communal pour financer les dépenses sont réparties entre les municipalités et zones compte tenu des activités concrètes à réaliser.
Article 58
Le budget de la commune est un document public, soumis au contrôle de la communauté.
Chapitre VIII - LES COMTES
[Supprimé]
Chapitre IX - LES REGIONS
Article 68
La région est une unité administrative et territoriale dans laquelle l'autorité de l'Etat est décentralisée afin de faciliter la mise en oeuvre d'une véritable politique régionale.
Article 69
1) C’est le gouverneur régional qui est chargé de l’administration de la région, avec le concours de gouverneurs-adjoints et d’une administration régionale, financés sur le budget de l’administration centrale.
2) Le gouverneur régional est nommé par le Conseil des Ministres.
3) Les gouverneurs-adjoints sont nommés par le Premier Ministre.
4) Pendant la durée de leur mandat, le gouverneur régional et son adjoint ne peuvent siéger ni à des organes de direction de partis politiques, ni à d'organes de direction, et ne peuvent pas non plus exercer d'activités commerciales au sens de la loi sur les sociétés.
Article 70
Dénoncé, Journal officiel N° . 24/14.03.1995
Article 71
Le gouverneur régional :
1) assure la mise en oeuvre des politiques de l'Etat dans la région ; est responsable de l'application des réformes administratives et territoriales; coordonne les travaux des organismes gouvernementaux dans la région et leurs rapports avec les autorités locales ;
2) assure l'harmonisation des intérêts nationaux et locaux; organise l'élaboration et la mise en vigueur de stratégies et programmes régionaux pour un développement régional ; interagit avec les organes chargés de l'autogestion et de l'administration locales ;
3) est responsable de la préservation et de la protection des biens de l'Etat dans la région ;
4) veille à l'application des lois dans la région et exerce un contrôle administratif; surveille l'application des décisions du Président de la République et du Conseil des ministres ;
5) exerce un contrôle sur la légalité des actes émanant des organes d'autogestion et de l'administration locales ;
6) contrôle la légalité des actes et des actions des agences du gouvernement, des organismes et entreprises au sein de la région ;
7) organise la préparation de la population de la région à la mobilisation et à l'autodéfense; supervise la défense civile en cas de désastres ou d'accidents; et est responsable de la protection de l'ordre public.
Article 72
1) Le gouverneur régional rend des ordonnances dans la limite des pouvoirs qui lui sont conférés.
2) Il suspend l'application d'actes illégaux des conseils municipaux et saisit le tribunal de comté compétent dans un délai d'un mois après avoir été informé. Dans les mêmes délais, il peut annuler les actes illégaux des maires des communes et autres organes dans le cadre de l’article 71(6), lorsqu'aucune procédure spéciale d'annulation n'est prévue.
3) Il peut être fait appel devant les tribunaux compétents des ordonnances du gouverneur régional conformément au paragraphe ci-dessus
Article 73
[Supprimé]
Chapitre X - MODIFICATIONS ADMINISTRATIVES ET TERRITORIALES
[Supprimé]
Chapitres XI - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
§1 La présente loi entrera en vigueur le jour de sa promulgation dans le Journal officiel.
§2 [Supprimé]
§3 [Supprimé]
§4 [Supprimé]
§5 La présente loi annule et remplace :
1. La loi sur les Conseils du peuple (promulguée dans les "Izvestiya", N° . 95 de 1951, modifiée, N° . 60 et 68 de 1953, N° . 100 de 1955, N° . 3, 37 et 54 de 1956, N° . 30, 71 et 74 de 1957, N° . 90 de 1958, N° . 22 de 1959 ; Journal officiel, N° . 47 de 1964, N° . 54 de 1969, N° . 35 de 1972, N° .32 de 1977, N° . 97 de 1978, N° . 52 et 65 de 1980, N° . 97 de 1987, N° . 72 et 88 de 1990).
2. Les règles sur les ordonnances prévues dans l’article 12 de la loi sur les conseils du peuple (promulguées, Journal officiel N° . 3 de 1965, modifiées, N° 39 de 1978).
3 Les règles d'application de l’article 41 de la loi sur les conseils du peuple, prévoyant une rémunération et la prise en charge des dépenses de voyage des conseillers et membres des comités permanents (promulguées, Journal officiel, N° . 64 de 1966; modifiées, N° . 60 de 1980).
4. La loi relative à la formation des régions en tant que nouvelles entités administratives et territoriales (promulguée, Journal officiel, N° . 65 de 1987, modifiée, N° . 45 de 1989).
5. La loi relative aux membres du Parlement et aux conseillers du peuple, qui fixe le statut juridique des conseillers municipaux dans la section concernant les conseillers municipaux (promulguée, Journal officiel, N° . 32 de 1977; modifiée, N° . 72 de 1981, N° . 27 et 87 de 1986).
6. Le décret sur le découpage électoral (Journal officiel, N° . 12 de 1978).
7. Le décret N° . 296 sur les pouvoirs des conseils du peuple des districts dans le cadre de l’article 5, paragraphe 4 de la Loi sur les conseils du peuple (Journal officiel, N° . 19 de 1979).
§6 Modifications des autres lois :
1. Loi sur la propriété (promulguée, "Izvestiya", N° . 92 de 1951; modifiée, N° . 12 de 1958, N° . 90 de 1960 ; Journal officiel N° . 99 de 1963, N° . 26 et 27 de 1973, N° . 54 et 87 de 1974, N° . 55 de 1978, N° . 36 de 1979, N° . 19 de 1985, N° . 14 et 91 de 1988, N° . 38 de 1989, et N° . 31 de 1990). L'article 6 est modifié comme suit :
"6. Les biens de l'Etat comprennent les biens que la constitution et les lois déclarent être propriété exclusive de l'Etat de même que les biens que l'Etat acquiert.
Les biens communaux se composent des biens :
1. cédés par la loi comme bien communal et faisant partie du capital autorisé des entreprises municipales ;
2. acquis avec des fonds provenant du budget communal ou un compte extrabudgétaire de la commune ;
3. construits grâce au travail volontaire et aux contributions de la communauté ;
4. acquis grâce à des prêts obtenus et remboursés par la municipalité ;
5. conférés ou légués au conseil municipal ou aux agglomérations ;
6. récupérés par restitution ;
7. cédés gratuitement par l'Etat ;
8. ceux dont la propriété est transférée à la commune en vertu des dispositions de la présente loi."
2. Le nouvel article 13 ci-après est ajouté à la Loi relative au Ministère des affaires intérieures :
"Article 13a. Les interactions entre les directions métropolitaines et les directions régionales du Ministère des affaires intérieures, les services de police des districts, d'une part, et les gouverneurs régionaux et les maires, de l'autre, sont régis par la Loi sur l'autogestion et l'administration régionales et la Loi sur la police."
§7. (1) Avec l'entrée en vigueur de la présente loi, la propriété des biens de l'Etat ci-après est également transférée aux communes :
1. les réservoirs d'eau, y compris les eaux souterraines et les sources naturelles, qui sont utilisés par la municipalité concernée seulement, ainsi que le matériel de pompage et de transport ;
2. les barrages, les lacs et leurs berges, les carrières de matières inertes ou autres
importantes au niveau local ;
3. les terrains et domaines vacants des agglomérations, qui peuvent être utilisés pour la construction delogements, des activités d'intérêt public, l'urbanisation ou les services publics et qui ont fait l'objet d'une procédure d'aliénation, sauf lorsqu'ils doivent être rendus à leurs anciens propriétaires ;
4. les routes, les rues, les boulevards, les squares et les parkings publics des agglomérations ainsi que les jardins publics ;
5. les immeubles construits en vertu des dispositions de l’article 117 de la loi relative à l'urbanisme, en vue de la location d'appartements ou de mesures d'aide sociale, y compris la location à des familles démunies ;
6. les éléments de l'infrastructure municipale d'importance locale, pouvant servir aux activités sanitaires, éducatives, culturelles,commerciales, domestiques et sportives ou aux services publics ;
7. les réseaux et équipements de l'infrastructure technique des transports, de l'alimentation en é nergie et en eu, des égouts et des communications et les réseaux de protection technique, qui desservent seulement le territoire de chaque commune et qui ne sont pas compris dans le capital autorisé des sociétés commerciales.
(2) La propriété des biens visés au paragraphe 1 n'est pas transférée aux communes si ces biens sont inclus dans le capital ou dans les fonds permanents ou figurent au bilan d'une société ou d'une entreprise d'Etat.
§8. Le Premier Ministre est chargé de la mise en vigueur de la présente Loi, qui a été présentée au vote et a été adoptée en bonne et due forme par la Grande Assemblée nationale le 6 septembre 1991. Elle a été revêtue du sceau de l'Etat.
Le Président de la Grande Assemblée nationale : Nikolai Todorov
REPUBLIQUE DE BULGARIE - 37EME ASSEMBLEE NATIONALE
LOI ADDITIVE PORTANT AMENDEMENT A LA LOI SUR L'AUTOGESTION ET L'AUTONOMIE LOCALES
Promulguée dans le Journal officiel N° 65/1995
[ ... ]
DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
[ ... ]
§56. Tous les personnels en poste dans les conseils municipaux à l'entrée en vigueur de la présente Loi cesseront leurs fonctions à la fin du mandat des conseils élus le 13 octobre 1991.
[ ... ]